芷江县集体林权体制改革后森林经营扶持机制探讨

曹日红， 张建平， 杨 平， 张华松， 杨世明

(芷江县林业局， 湖南 芷江 419100)

芷江县集体林权体制改革后森林经营扶持机制探讨

曹日红， 张建平， 杨 平， 张华松， 杨世明

(芷江县林业局， 湖南 芷江 419100)

针对集体林权体制改革后，森林经营中林地使用权、森林经营主体、森林经营面积的变化，考虑森林经营的自然特性与公益特性，结合芷江的实际，分析国家财政对森林经营扶持，不只在经营商品林的补助和公益林的补偿上，也要在森林经营基础设施上给予财政扶持。

集体林权； 森林经营； 对策与建议； 芷江县

2007年以来，全国从上至下着力推行集体林权体制改革，通过“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”，重塑林业微观经营主体，使林权落实到农户，以期达到“山定权，树定根，人定心”的积极效果[1]。集体林权制度改革从试点至今已开展8年，目前这一改革虽然取得了一定的成效，但是改革后还是面临许多困难和问题。本文以芷江县集体林权体制改革后森林经营问题进行探讨，以期进一步完善我国集体林权制度改革提供参考。

1 芷江县基本概况

芷江县位于湖南省西部，东邻中方县、鹤城区，南接洪江市、会同县及贵州省天柱县，西连新晃侗族自治县及贵州省万山特区，北与麻阳苗族自治县及贵州省铜仁市。地处云贵高原东缘、武陵山南麓及雪峰山西脉之间，形成由北、西向东南倾斜，中部凹陷的山间盆地地貌。县域国土总面积209553hm2，辖5镇23乡1个国有林场。据怀化市2011年森林资源统计年报数据显示，芷江林业用地面积141975.5hm2，有林地面积122881.2hm2，森林覆盖率62.43%，林木绿化率65.01%。

2 林权体制改革实施情况

芷江县从2005年开始着手从事林权体制改革工作，到2011年底，全县累计完成林地林权换发证外业核实面积13.44万hm2，核实宗地27.8万宗，核实率占全县林业用地的95.09%；林权发证面积12.99万hm2，发证宗地26.2万宗，发证率91.93%；累计完成林权证发放84535本。全县累计完成森林资源流转228.63hm2，流转宗地119宗，流转金额350万元。其中：土桥乡流转12宗、面积14.36hm2，公坪镇83宗、面积63.49hm2，牛牯坪乡9宗、面积29.32hm2，罗旧镇7宗、面积79.76hm2，麻缨塘乡1宗、面积8hm2，晓坪乡4宗、面积6.23hm2，杨公庙乡3宗、面积27.47hm2。2011年完成森林资源抵押贷款15宗，贷款金额310万元。

3 森林经营特性

森林经营具有自然特性和公益特性。森林经营自然特性指森林经营具有周期长、投资大、风险大等特性。周期长：经营一片森林至少需要20～30年才能获利；投资大：据初步估算，目前营造一片森林需直接费用19500～24000元/hm2，间接费用1800元/hm2，共需21300～25800元/hm2；风险大：在这20～30年中经营的森林还要经受不可预计的森林灾害，如森林火灾、森林病虫害、冰冻雪灾等。森林经营公益特性是指森林经营具有维护生态环境建设的社会公共服务性。既森林具有生态效益，森林生态效益补偿目前尚无统一概念，但理论界的逻辑是：由于森林具有生态效益，并且森林所有者没有从森林生态效益中获得经济利益，所以要求受益者给森林所有者补偿[2]。补偿的是森林经营者林地上成长的林木，获益者是获得经营林地使用权的林农。虽然，这一特性目前还没有明确的价值估量标准，但是，一旦失去森林经营的公益特性，人类将失去生存的条件。因此，林权体制改革必需尊循森林经营的自然特性和其公益特性。

4 森林经营问题

林权体制改革导致森林经营效益提高，森林资源存量增加迅速，对制度改革和技术创新成果的保护压力也与日俱增[3]。但林权的分解、经营主体的小型化和多样化，使营林生产经营的主体、面积发生变化，以前由政府、集体经营的林地，经营面积在几hm2到几十hm2，甚至上百hm2，现如今变成林农自己经营，经营面积变成几hm2，甚至不到1hm2，过去的经营主体变成了现在引导、指导、鼓励性主体，过去被动经营林地就能获得效益，变成现在要积极主动经营林地才能获得效益。因此，森林经营主体、面积均等发生了变化。这就要求国家对林改后的森林经营注入新的机制。

4.1森林经营需要财政扶持

林权体制改革后，林农获得了林地的使用权，但基于森林经营的自然特性和社会公共服务性，林农大多对自己经营林地使用权并不积极，因此，需要国家财政扶持。财政扶持森林经营主要分林业补助与林木补偿，既商品林补助和生态公益林补偿。

4.1.1 森林经营商品林需要财政扶持 对商品林补助扶持，是国家为鼓励林地所有者或林地承包商经营商品林基地，发展商品林，是对林地所有者或林地承包商的营林活动进行补助，促使商品林经营者获得合理林地使用的市场效益，以提高林地供给水平。商品林补助其目的是“助”，是促进商品林发展，其手段是“补”，是促使经营者获得足额社会市场利润，是对商品林经营主体得不到社会平均利润的一种补助，国家要鼓励森林经营者主动经营商品林，就必须利用经济杠杆，保证各种营林生产要素在经营时都能获得稳定利润，否则这些资源要素就会转向报酬高的非林业行业，林业发展就成了纸上谈兵。

4.1.2 森林经营公益林需要财政扶持 森林生态效益补偿，是由于森林具有生态效益，国家将部分森林区划为生态公益林，限制森林经营者对森林所有权的合法行使，并且森林所有者没有从森林生态效益中获得经济利益，所以要求受益者给森林所有者给予补偿。因此，生态公益林补偿是指国家为了改善生态环境，为社会提供公共生态安全服务，限制、剥夺森林主体对森林所有权行使所造成损失的一种经济补偿措施。补偿的是森林经营者林地上生长的林木，获益者是获得经营林地使用权的森林经营主体，森林经营主体经营林地种植林木的主要目的并非自用，而是通过林木出售获得经济利润，然而政府认为如果任由营林主体任意地处置林木，会破坏生态环境，影响人民懒以生存的环境质量，所以为了公共利益，国家对林木所有权的处置设置了储多限制条件，这无疑限制了林木所有权对私人财产权的行使，对私人利益因国家、社会而蒙受的损失，站在公平的立场上，应由国家给予适当的补偿[2]。

4.2森林经营基础设施建设需要财政扶持

4.2.1 林区公路建设需要财政扶持 集体林权体制改革后，林地使用具有确权性更明显，它可以确定到某一个林农手中，就算国家财政对森林经营不扶持，林农也可能会使用自己的林地使用权来经营森林，不管经营的好与坏，而林区公路就不同，它具有集体性，要修一条林区公路，必需是一个村，一个组，或者是几户林农共同修建才能修成。因此，集体林权体制改革后，林区公路建设的集体性尤显重要。

但是，在近几年开展的新农村建设中，农村的各项设施都得到迅猛发展，而林区道路建设却未能同步跟进。国家对林区公路建设投入没有明确规定，甚至于对于林区公路建设不纳入林业部门规划范畴，全纳到公路部门规划。林区公路建设滞后，林农经营森林的积极性难以提高，因为，林地交通条件差，林木成熟后凭林农人工搬运采伐不合算，只好交给一些私营、国营、个体联营等企业单位采伐，而这些企业单位也只能是连片采运林木，利用修林区公路采运林木才合算。因此，一些木材经营加工单位在采伐林木时，都是靠临时修建林区公路，他们只顾自己的利益，不顾修路时造成林地损坏，造成今后的水土流失、山体滑坡等现象，这样的路不仅让林农得不到利益，还会殃及林农。

4.2.2 森林灾险建设需要财政扶持 集体林权体制改革后，森林防火形式面临着新的变化。经营面积变小，经营主体增多，经营主体因财力有限，缺少专业培训，防范森林火灾的能力依旧没有明显改善。巡山护林难、火源管控难、设施建设难、扑救组织难、资金投入难是林改后出现的新问题[4]。有些政府防火机构因林权分解到林农后将防火责任全推卸给林农。森林保险相关法律法规缺乏。我国至今没有一套规范的森林保险法规，森林保险的组织体系、经营范围、基金管理、费率制度、赔付标准等缺乏法律规范。目前森林保险法律方面滞后，由于缺乏相应的森林保险法律法规，在实际操作中，缺乏操作森林保险的法律依据[5]。

5 对策与建议

5.1国家投入森林经营

为进一步提高全社会植树造林积极性，加快国家造林绿化步伐，推进现代林业又好又快发展，国家出现台了中央财政造林补贴试点资金，中央财政造林补贴试点资金包括造林直接补贴和间接费用补贴： ①造林直接补贴，是指对造林主体实施造林所需费用的补贴，即人工造林，乔木林补助3000元/hm2，灌木林补助1800元/hm2，木本粮油经济林补助2400元/hm2，水果、木本药材等其他经济林补助1500元/hm2，新造竹林补助1500元/hm2。迹地人工更新，补助1500元/hm2。 ②间接费用补贴，间接费用补贴按照中央财政造林补贴总额5%的比例安排，主要用于试点县组织开展政策宣传、作业设计、技术指导、监督检查、档案管理等方面工作的支出。省、地(市)两级组织开展造林补贴工作所需经费，分别由同级财政部门预算安排。

国家财政对造林施行补贴，激励了部分林农的造林热情，随后，中央财政对林木抚育又出现台了相关补贴标准[3]：补贴标准平均为1500元/hm2，这样，更加激励了林农经营森林的热情。

5.2芷县江商品林森林经营

为发挥林农的造林积极性，既要用好资金又要搞好造林绿化和林木抚育，根据芷江县的实际，采取以下模式：凡造0.67～6.67hm2林地按1200元/hm2(900元/hm2造林+300元/hm2抚育)+600元/hm2(二、三次的抚育款)=1800元/hm2；造6.67～13.33hm2林地按1350元/hm2(900元/hm2造林+450元/hm2抚育)+900元/hm2(二、三次的抚育款)=2250元/hm2；造13.33hm2以上的林地按2250元/hm2(1800元/hm2造林+450元/hm2抚育)+900元/hm2(二、三次的抚育款)=3150元/hm2。

通过这种模式对造林、抚育的每个环节都由县林业局林业调查规划设计队组织验收，凭林调队的验收合格单，由营林股开付款单，再由计财股付款，使每一笔资金都能用到林农造林基地中，绝不挪作它用。这样大大的激励了林农的造林热情，2007—2010年，芷江县累计完成各种森林经营造林10203.6hm2；2011年芷江县完成森林经营中幼林抚育933.33hm2。

5.3芷江县公益林经营

根据芷江公益林统计资料显示：芷江县2002年国家级生态公益林面积2.33万hm2；2008年生态公益林面积4.28万hm2，其中国家级生态公益林面积3.33万hm2，省级生态公益林面积0.95万hm2；2010年生态公益林面积4.59万hm2，其中国家级生态公益林面积3.64万hm2，省级生态公益林面积0.95万hm2。随着社会的发展，经营森林的经济利润也越来越高，生态公益林为社会提供公共生态安全服务价值也越高，国家对公益林补偿标准也逐步提高：2002—2006年生态公益林的补偿标准为37.5元/(hm2·a)(直补给林农)，2007—2009年生态公益林的补偿标准为75元/(hm2·a)(直补给林农52.5元/(hm2·a))[5]，从2010年开始对属于集体、个人所有的国家级、省级公益林中央财政补偿标准为150元/(hm2·a)(直补给林农127.5元/(hm2·a))。

5.4积极探索投资机制，广辟林区公路建设资金渠道

资金问题是林区公路建设的根本，集体林权体制改革后，森林经营模式的多样性，决定了林区公路建设资金组成的多样性。森林经营效益在规划和建设中要全盘考虑，发改、财政、交通、林业等部门，应争取将林区公路建设项目纳入农业基础设施建设投资范畴和专项资金预算，出台相应的扶持政策；县、乡两级政府要加大财政投入力度，制定优惠政策，广辟筹资渠道[6]。

近几年，芷江县林业部门积极致力于林区公路修建，并采取“以点带邻，间接投入”的方式，即以采伐林木需修林区公路的地段为中心，带动相邻需修林区公的山头地块，在资金的投入上，没有单独林区公路修建这一项，而是在林木采运中将林区公路修建纳入规划中。从2007年开始，芷江在世行林国有资产的采伐拍卖中，采取将林区公路修建费用考虑到林木拍卖中，以获取更大利润。通过这种方式，芷江近几年累计修建林区公路达10余km。

然而，芷江县世行林采伐拍卖接近尾声，通过采伐拍卖世行林木修建林区公路将不再现。而林区公路建设本身受其自身集体制约，要修一条林区公路，必需是一个村，一个组，或者是几户林农共同修建才能修成。所以，建议国家在扶持林农经营森林时，尽量做到全面、长远，考虑把林区公路建设纳入到国家政策扶持中来。国家财政扶持林农修建林区公路，不仅可以让林农经营林木时获得更好的利润，而且修建的林区公路将会是林农今后经营森林时长久的防火林道，将会是林区林农今后在生产、生活中的方便之道。

5.5加强森林防火责任，建全森林保险体制

集体林权体制改革后，经营主体同政府防火意识和防火能力的提升同样是经后森林防火工作建设的重点。一是政府防火机构不能因林权分解到林农后将防火责任全推给林农，要积极引导林农加强防火责任，如引导林农按乡、村、组，或者按山头地块成立防火组织机构，并缴纳一定费用，建立防火公积金制，逐步形成防火机构网络制，从而加大防火力度，并且政府部门给予适当的财力扶持。二是立法部门加快完善森林保险法律法规，政府与有关方面加强部门合作政策性森林保险制度是一项复杂的系统工程，法制建设是森林保险的前提和保障，通过森林保险立法，明确森林保险由政府支持的政策性，并以法律形式明确政府在森林保险中应发挥的职能和作用，避免政府支持森林保险的随意性；同时规范森林保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系，充分调动相关部门、林业企业、林业专业合作组织、林农等社会各方的积极性，各部门协同合作共同推进森林保险发展[5]。

近几年，芷江林业部门、财政部门对公益林和部分商品林按6000元/hm2进行森林投保，对促进芷江森林防火起到了一定的作用。但是，县财政必然有限，就近几年的森林投保也时常脱节，即使能投保的商品林也只能是规模较大的重点商品林基地的林木。对森林病虫害的防治投保就没有开过先例，因此，建议国家将森林保险纳入国家财政扶持中来，建立长期森林保险纳扶持机制。

[1] 谭著明, 吴先云, 窦范云，等.林权改革对林业技术需求和产业发展的影响—以湖南沅江市为例[J].湖南林业科技，2009，36(6)：59-62.

[2] 姚顺波. 林业补助与林木补偿制度研究—兼评森林生态效益研究的误区[J].林业科学，2005，41(6)：85-88.

[3] 姜汉辉, 刘师雄, 刘中辉, 等. 林权制度改革后森林防火机制创新的思考[J].湖南林业科技，2009，36(6)：63-65.

[4] 谭著明，张灿明，柏方敏, 等. 冰雪致湖南森林毁损原因、损失评估及重建设想[J].林业科学，2008，44(11)：91-95.

[5] 雷茜，张广胜. 集体林权改革后森林保险发展问题与对策[J].沈阳农业大学学报:社会科学版，2011，13(1)：28-32.

[6] 李建瓣，王卿，陈才清. 林区道路建设有关问题的探讨[J].中国林业，2008(2)：37.

(文字编校：杨 骏)

DiscussiononsupportmechanismofforestmanagementafterthecollectiveforestrightsystemreforminZhijiangCounty

CAO Rihong, ZHANG Jianping, YANG Ping,ZHANG Huashong, YANG Shiming

(Forestry Bureau of Zhijiang County, Zhijiang 419100, China)

According to the changes in forestland use right, main body and areas of forest management, and considering the nature of public welfare forest and characteristic after right system reform of the collective forest combine the status of it in Zhijiang County. The national finance to forest management support were analyzed, the results showed thtat not only compensated in the management of commodity forest and commonweal forest, but also supported in the forest management infrastructure.

collective forest right; forest management; countermeasure and suggestion; Zhijiang county

2012-11-06

2013-01-10

曹日红(1971-)，男，湖南省芷江县人，助理工程师，从事林业资源管理与科技推广工作。

F 326.2

A

1003-5710(2013)02-0062-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 02. 017