湖南省林地保护利用现状及对策

柏方敏

(湖南省林业厅，湖南 长沙 410007)

湖南省林地保护利用现状及对策

柏方敏

(湖南省林业厅，湖南 长沙 410007)

通过对湖南省林地保护利用现状进行分析，探讨了存在的主要问题，从严格林地用途管制、实行林地分级保护、加强森林资源管理、积极补充林地、引导节约用地、优化结构、保障重点、科学经营、持续利用等方面提出了相应的对策。

林地保护利用；现状；对策

党的十八大报告中指出：“国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”林地作为国土资源的重要组成部分，是国家重要的自然资源和战略性经济资源,是森林赖以生存和发展的根基。同时，林地在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全和建设美丽中国中具有突出地位和基础作用，在应对全球气候变化中也具有特殊地位。当前，在绿色湖南建设进程中，加强林地资源的保护利用显得尤为重要。

1 湖南省林地资源现状

根据《湖南省2012年森林资源统计年报》显示，全省林地总面积1291.62万hm2，占全省土地总面积的61.04%。在林地中，有林地1028.41万hm2，疏林地7.84万hm2，灌木林地123.88万hm2，未成林造林地45.59万hm2，宜林地54.62万hm2，无林木林地和苗圃地等其它林地31.28万hm2。全省实现森林覆盖率57.34%，活立木总蓄积量4.29亿m3，森林在固碳释氧、调水蓄水、固土保肥以及储能等方面的生态功能效益总价值达到8778.57亿元。

2 林地保护利用取得的成效

2.1林地面积有所增长，森林覆盖率得到提高

通过造林绿化和实施退耕还林、生态公益林保护、防护林体系建设、石漠化综合治理、野生动植物保护及自然保护区建设等一系列林业重点生态工程，全省林地面积、森林覆盖率、森林蓄积均实现了省人民政府下达的发展目标。从1984年到2012年，历次森林资源清查数据显示，林地面积有所增长，有林地面积稳步增加，森林覆盖率逐步提高。森林平均生产率由1984年的37.95m3/hm2提高到2012年的49.64m3/hm2。

2.2公益林建设成效显著，生态状况明显改善

我省自2001年开始实施生态公益林保护工程以来，全省区划界定公益林586.40万hm2，占全省林地面积45.40%。其中国家级公益林401.08万hm2，省级公益林98.44万hm2，市县级公益林86.88万hm2。通过实施公益林保护工程，有效地保护了湖南省生态区位重要和生态环境脆弱地区的森林植被，公益林质量不断提升，公益林分结构不断改善，人工纯林、针叶林逐渐向针阔混交林、阔叶林演替，生态状况明显改善。公益林储碳、蓄水、保土、保肥和释放氧气等生态功能不断增强。据测算，全省公益林区域每年减少水土流失0.52亿t，增加水源涵养量12亿m3，增加碳汇量1.05亿t，释放氧气量2.77亿t。全省公益林储碳、储能、保土保肥和释放氧气等森林生态效益价值约3985.47亿元。

2.3实施占用征收林地定额管理，林地管理逐步规范

为了更好地保护林地资源，在国家颁布实施各项法律、法规和规章基础上，湖南省先后颁布实施了《湖南省林业条例》、《湖南省林地管理办法》、《湖南省森林公园管理条例》、《湖南省森林资源流转管理办法》等地方性林业法规和政府规章，为湖南省林地保护利用提供了有力保障。2012年9月省人民政府又批复实施了《湖南省林地保护利用规划》，为严格保护和科学利用林地资源，制定了明确的目标和具体的措施。根据国家林业局令第2号《占用征收林地审核审批管理办法》的要求，湖南林地审核审批工作认真执行有关规定，积极贯彻省委、省政府的工作部署，严格用途管制，科学定额管理；实行纸质报批和网上审批双轨运行，政务公开，阳光操作，主动服务，廉洁高效；积极支持重点项目、国家级开发区和两型社会示范区建设。2011年共审核审批永久占用征收林地项目2734项，其中办理廉租房、棚户区、农村公路学校、农网建设、农村饮水安全和医疗卫生服务体系等民生项目共计960个，各类国家和省重点建设项目260个。占用征收林地面积6720hm2，比2010年减少3247hm2，在保障重点工程、公益性项目对林地的需求同时，又对经营性项目加以控制，尽量做到少占林地，有效地保护了生态环境。

2.4自然保护区建设不断加强，生物多样性得到有效保护

目前，全省共建立不同级别和类型的自然保护区120个，总面积125.56万hm2，占全省国土总面积的6.3%，其中国家级自然保护区达17个，面积52.93万hm2；省级自然保护区29个，面积36.73万hm2。全省形成了类型比较齐全、布局比较合理的自然保护区网络，进一步建立健全了自然保护区管理体系，有效地保护了我国特有、珍稀濒危物种及其独特的生态系统，维护了生物多样性。

2.5林业产业基地迅速发展，林产品供需矛盾得到有效缓解

湖南是南方重点商品林基地，近年来，在保障林业生态建设用地的基础上，大力发展林业产业基地，营造了一批速生丰产用材林、短轮伐期工业原料用材林、特色经济林、生物质能源林、油茶丰产林、花卉苗木等特色产业基地。据统计，截至目前，全省累计建成速生丰产用材林、工业原料用材林、特色经济林、油茶丰产林基地等200多万hm2。通过林业产业基地建设，为社会提供了大量的林产品，有效缓解了林产品供需矛盾，带动了林产加工业发展，推动了湖南林业产业发展。

3 林地保护利用存在的问题

3.1生态状况仍然脆弱，森林生态功能不强

湖南山地丘岗面积占全省土地面积的80.5%，易蚀土壤占全省总面积一半以上，水土流失、土地石漠化等问题依然存在，局部洪涝、泥石流等自然灾害比较严重。根据全国土壤侵蚀遥感调查成果，湖南省是中国水土流失灾害严重的省份之一，现有水土流失面积40393km2，占全省总面积的19.07%，全省年均土壤侵蚀总量1.7亿t，相当于损失5.30万hm2耕地的表层肥沃土壤。全省因表土流失而沦为石漠化地的面积近4000km2，因水土流失形成的低产田达46.70万hm2，年减产粮食达140万t。因此，湖南生态状况仍然脆弱。由于生态重要和脆弱地区存在一定量的宜林地、疏林地和低产低效林地等，特别是2008年初，湖南省遭受全省范围内的罕见雨雪冰冻灾害，全省森林资源遭到严重损失，森林生态系统破坏严重，导致森林生态功能不强，抵御自然灾害能力减弱。

3.2森林质量不高，林地生产率较低

全省乔木林单位面积蓄积平均为49.64m3/hm2，远低于85.9m3/hm2的全国平均水平。从林地利用率来看，全省有疏林地、其它灌木林地和无林地196.98万hm2未得到充分利用,占林地面积的15.72%。从乔木林郁闭度来看，全省乔木林平均郁闭度只有0.45，按低(0.20～0.39)、中(0.40～0.69)、高(0.70～1.00)的郁闭度级的面积比例为39∶46∶15，乔木林郁闭度偏低。从龄组结构来看，幼、中龄林面积598.1万hm2，占全省乔木林面积的81.52%。从树种结构来看，针叶林面积415.34万hm2，占乔木林面积的56.61%。针叶林在全省森林资源中仍占绝对优势，森林的涵养水源、保持水土等生态功能难以最大限度地发挥出来。湖南森林质量低的主要原因：一是采伐方式不合理，造成森林资源质量不断下降；二是重造轻管，造林成效难以巩固；三是森林经营粗放，森林资源增长缓慢；四是中幼龄林比重大，单位面积蓄积量低；五是自然灾害影响，导致森林质量下降。林地生产率处于低效状态，这与湖南省优越自然环境和充足的光、热、水条件不相适应，林地生产率有待进一步挖掘。

3.3林种结构欠合理，不适应现代林业发展需要

目前，全省公益林地586.40万hm2，占全省林地面积45.40%；商品林地占全省林地面积54.60%，基本能够满足林业生态体系和林业产业体系建设的需要。然而，在公益林地中，防护林地面积519.45万hm2，占全省公益林地面积88.60%；特用林地面积66.85万hm2，占全省公益林地面积11.40%。为了满足现代林业发展需求，建设发达的生态文化体系，保护生物多样性，自然保护区和森林公园建设需要进一步加强，需要调整防护林和特用林比例，特用林地面积有待进一步增加。在商品林地中，一般用材林占商品林比重61.05%，速生丰产用材林占商品林比重16.01%，经济林占商品林比重21.07%，薪炭林占商品林比重1.87%。由于林业经营粗放，一般用材林所占比重大，森林经营没有投入足够的资金，森林单纯靠自然力生长，林地产出效益低。随着国民经济的发展和人民生活水平不断提高，木材和各类林产品的社会需求日益旺盛，供需矛盾日益突出。为满足社会对木材和各类林产品的需求，应积极调整商品林地内部林种结构，逐步减少一般用材林和薪炭林比重，逐步增大速生丰产用材林和特色经济林比重。

3.4占用征收林地空间有限，林地供需矛盾突出

湖南省国土总量虽然较大，但总体上以山地、丘陵为主，山地面积占全省总面积的51.2%，丘陵岗地占29.3%。山地和丘陵岗地主要是林地，由于山地坡度大，易造成水土流失，生态比较脆弱，在现实条件下建设用地不适合大规模使用林地，占用征收林地空间有限。湖南省处于人口总量持续增加和经济社会迅速发展的阶段，各项建设用地需求迅速增长，占用征收林地面积将逐年增加，每年达到6600hm2以上，预测“十二五”期间占用征收林地的数量仍有上升趋势。同时，林地在应对气候变化、改善生态环境中发挥着巨大作用，“绿色湖南”建设需要一定量的林地作保障；木材和林产品的供需矛盾日益突出，需要大量的林业产业基地作保障。因此，建设项目占用征收林地的需求与林业建设用地之间存在矛盾，林业生态建设用地和林业产业建设用地之间存在争地矛盾，林地供需矛盾突出。

3.5违法使用林地现象时有发生，林地保护管理任务艰巨

随着湖南工业化、城镇化步伐的加快，各地建设项目对土地的需求增加，加之国家对耕地保护力度的加大，建设用地项目大规模向林地转移，毁林开垦、蚕食林地和非法占用林地的现象仍然存在。近几年，通过占用征收林地核查发现，一些地方领导干部存在“重耕地、轻林地”的错误思想和急功近利的短期行为，对林地的管理重视不够，认识不足，依法办理占用征收林地审核审批手续的意识薄弱；少数地方出现了乱占林地、乱采滥挖等现象，导致林地资源的失控和流失；个别地方招商引资项目、小型建设项目从地方经济发展角度出发，急于开工建设，导致未批先占林地行为时有发生。据《第八次全国森林资源清查湖南省森林资源清查成果(2009)》显示，在5年清查间隔期林地转为非林地中，除因基本建设依法依规占用征收林地外，因种植结构调整转变为耕地面积4.16万hm2，因毁林开垦造成林地损失面积2.88万hm2。另据《2009年湖南林业发展报告》显示，全年全省共查处违法占用林地案件450起，占林业行政案件总数的1.3%。随着经济建设的发展，各项建设特别是国家和省重点建设项目将占用征收大量的林地，林地保护与利用面临压力大、林地保护任务艰巨的局面，林地管理形势不容乐观。

3.6造林增绿日益艰难，生态治理难度加大

转变发展方式、建设两型社会赋予林业重要空间，要求进一步加大造林绿化和资源保护力度，致力改善生态环境，但湖南造林绿化向纵深发展日益艰难。目前全省待绿化的宜林荒山(荒地、荒滩)以及城镇、村庄周边的零星绿化用地，大部分是立地条件差、造林难度大、造林成果难以巩固的区域。湖南省土地退化主要是石漠化。石漠化范围广，主要集中分布湘西、湘中、湘南三大片，据2005年岩溶地区石漠化监测，全省有岩溶土地543.62万hm2，其中石漠化土地面积达147.88万hm2，重度、极重度石漠化面积达37.96万hm2，潜在石漠化土地143.77万hm2。除岩溶地区石漠化外，全省还有紫色岩石漠化面积28.79万hm2，紫色岩潜在石漠化面积21.08万hm2。石漠化地区土地基岩裸露度高、土层薄、植被稀少、土地综合生产能力低、土壤涵养水源能力差，生态脆弱，植被恢复难度大，生态治理任重道远。

4 切实保护利用好林地资源的对策

4.1坚持把林地保护作为建设绿色湖南的重要条件

湖南是“七山一水二分田”，林地占61%。建设生态文明、绿色湖南，必须要管好科学利用好林地资源，要认真执行省人民政府批准公布的《湖南省林地保护利用规划》，加强林地保护利用和管理，建立完善事前审批、事中监督和事后检查制度，实行林地用途管制，确保到2020年，全省林地保有量达到1270万hm2，森林覆盖率稳定在57%以上，森林蓄积量达到5.8亿m3，乔木林地生产率达到80m3/hm2。要将林地保护利用规划确定的主要目标列入各级地方政府保护森林资源目标责任制内容，确保规划依法科学严格实施。

4.2严格实行林地用途管制

林地必须用于林业发展和生态建设，不得擅自改变用途；工程建设与矿藏开采项目，应当不占或者少占林地，必须占用或者征收林地的，须经县级以上林业主管部门审核同意发给使用林地许可证后，依照有关土地管理的法律法规办理建设用地审批手续。一是严格定额管理。湖南省按照国家分解到省的总额指标，每5年修订一次占用征收林地限额。2010—2020年，湖南省占用征收林地定额控制在65465hm2以内；其中：2011—2020年，湖南省占用征收林地定额控制在58665hm2以内；2011—2015年控制在34000hm2以内。二是严格控制林地转为其他农用地。禁止毁林开垦、毁林挖塘等将林地转化为其他农用土地。在农业综合开发、耕地占补平衡、土地整理过程中，不得挤占林地。对国有林场已经开垦种植、破坏的林地要逐步还林；对集体林地已经毁林开垦、毁林挖塘的要限期还林；严厉查处毁林开垦、毁林挖塘等破坏林地行为。三是严格保护公益林地。通过制订颁布公益林管理办法，拓宽森林生态补偿基金来源渠道，提高补偿标准，实行分级补偿等措施，全面落实公益林管护责任。严禁擅自改变省级以上公益林的性质、随意调整省级以上公益林地的面积、范围或降低保护等级。因特殊情况确需调整和改变其性质用途的，应按照《国家级公益林区划界定办法》、《湖南省公益林区划界定办法》等有关规定由原审批机关批准。禁止在公益林地开垦、采石、采沙、取土，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设占用征收国家级公益林地。除国务院批准或同意的建设项目、国家和省重点工程建设项目、国务院有关部门、国家计划单列企业和省人民政府批准的有关建设项目外，不得占用征收一级国家级公益林地修筑工程设施、开采矿藏，必须占用征收林地的，按照国家林业局制定的《征用占用林地审核审批管理规范》执行。一级国家级公益林原则上不进行生产经营活动。因保护、管理、教学、科研及其他特殊情况，需要开展相关活动的，应当由省级林业主管部门批准后实施。二级三级国家级和省级公益林在不破坏生态功能的前提下，可以依法合理利用林地资源，开展适度的森林经营活动和非木质森林资源培育与利用。非木质森林资源培育与利用应当采用现有成熟技术，科学确定培育利用的方式、强度和规模。森林游憩应当科学确定生态承载容量、经营规模和经营形式。严格控制公益林采伐，禁止一切商品性采伐。保护等级为二级三级的国家级公益林和省级公益林可以进行抚育和更新性质的采伐。

4.3科学引导节约用地

坚持“总量控制、确保重点、统筹兼顾、区别对待”的原则，科学合理地使用林地，积极探索节约集约用地的新途径，创新林地利用模式，提高节约集约用地水平。一是适度保障国家基础设施及公共建设使用林地。根据《湖南省国民经济和社会发展十二五规划纲要》及中长期规划，围绕经济社会总体发展目标，适度保障综合交通建设工程、通讯工程、电力能源设施建设工程、水利设施建设工程等国家和省级基础设施建设用地及公共建设使用林地。引导建设项目合理布局规划，节约集约用地。在工程建设中，配套绿化工程用地，积极补充生态绿地面积。根据全省14个市(州)重大建设项目统计分析，2010—2020年，全省共有重大基础设施建设项目750项，总用地面积87395.1hm2。重大基础设施建设项目是全省建设的重中之重，对湖南省经济发展起到至关重要的作用，其用地必须优先保障。二是控制城乡建设使用林地。湖南省“3+5”城市群、其它市州中心城市、县城和重点开发的小城镇等地区，实行重点开发，优先供应林地，以带动全省经济持续快速发展；其它城镇和乡村实行限制开发，严格控制使用林地。根据《湖南省土地利用总体规划(2006—2020年)》，规划期间，全省将重点建设5个特大城市、7个大城市、18个中等城市、19个小城市，到2020年，上述城市人口达到2500万人，新增建设用地规模为6.09万hm2。城乡建设新增用地规模为8.34万hm2。城乡建设规划布局要以少占或不占林地为原则，科学、合理地进行规划。盘活城镇闲置用地，提高低效土地利用效率。各市县城镇未来发展的规模，应严格控制在规划确定的建设用地范围之内。在不突破城镇用地规模的前提下，允许城镇用地布局在城镇增长边界控制的预留区范围内作适当调整，综合运用经济、行政和法律手段，严格控制城镇建设用地的无序扩张。在城乡建设中，结合平原绿化、新农村绿色家园、绿色通道生态景观等工程建设项目，积极开展绿色城市、绿色村镇、绿色通道、绿色屏障建设，加强城市、村镇配套绿化林、游憩林、绿化进校、绿化进厂矿(企业)等城市森林建设。三是限制工矿开发占用林地。限制独立选址的工业、矿产资源开发项目使用重点公益林地和重点商品林地。矿山用地实行生态优先、缴费使用、保障恢复、占补平衡的政策，禁止私挖滥采，无序开发。建立矿山开发配套实施生态工程制度，对生态状况严格监控。禁止在重要城镇周边、旅游风景区、历史文化保护区、交通干线两侧及其它重要保护区内进行矿业活动。矿山闭坑后要复垦还绿恢复林地。四是规范商业性经营使用林地。规范旅游经营设施等用地，适度保障符合自然保护区、森林公园、省级旅游度假区规划的生态旅游用地。严格控制其他旅游开发项目使用公益林地和重点商品林地。引导新建工业企业由林地资源紧缺地区向林地资源相对充足、低保护等级和低质量等级林地占比较大的地区转移，减少优质林地改变用途。五是制定禁限占用征收林地项目目录。根据国家产业发展、土地供应等政策，在国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》的基础上，结合湖南省工程建设项目类型，工程建设可能造成生态环境影响的情况，从生态环境建设和经济社会发展的全局考虑，定期细化制定、颁布、实施禁止和限制使用林地项目目录。修订和完善国有林场基建项目使用林地标准。制定限制经营性项目使用林地相应的约束性措施。通过行政、经济补偿、市场等手段引导建设项目节约使用林地，制止多占、浪费林地等行为。六是建立优质优价的用地补偿机制。根据主导利用功能和质量的优劣对林地进行分等定级，在制订森林植被恢复费、林地补偿费征收标准时，采取差别化的政策和措施，实行不同等级的林地有不同的补偿标准，建立优质优价的用地机制。对林地质量等级高的，林地补偿费征收标准应适当调高；对于生态区位重要、森林质量好、生态效益高的公益林地，以及地利等级、林分生产力高的商品林地，应提高森林植被恢复费和林地补偿费的征收标准，通过经济杠杆的调节作用，引导工程项目建设节约用地和少占或不占优质林地。

4.4积极补充林地

湖南省水热条件优越，植被生长旺盛，土地自然修复能力强，在有限的土地资源条件下，通过土地资源进行科学合理的择优配置，做到因地制宜、地尽其用，补充林地的空间依然很大，通过多种途径，可有效增加林地面积44.67万hm2，确保湖南省到2020年林地保有量达到1270万hm2的目标实现。一是退耕还林。据退耕还林专项调查，目前湖南省还有可以退耕地造林的登记在册的坡耕地(满足生活需求以外的坡耕地)面积64.45万hm2，其中：25°以上坡耕地28.47万hm2，15°～25°坡耕地35.98万hm2。根据《湖南林业发展“十二五”规划》，可以对25°以上坡耕地26.67万hm2实施退耕还林。二是石漠化综合治理。根据湖南省2005年开展的岩溶地区石漠化监测结果，全省石漠化土地主要分布在81个县(市、区)，石漠化土地面积147.88万hm2，占全省国土总面积的7.0%；潜在石漠化面积143.77万hm2，占全省国土总面积的6.8%。在全省石漠化土地面积147.88万hm2中，非林地18.22万hm2属于石漠化土地，对其实施人工造林等措施补充林地10.00万hm2以上。三是宜林闲置地整治。根据湖南省矿区植被恢复专项调查及其它调查资料，全省有宜林闲置地(工矿废弃地、废弃山区村庄、村中空闲地等)8.00万hm2，可通过植被恢复措施转化为林地。四是加大对临时占用林地和灾毁林地修复力度。加强临时占用林地的监督和管理，期满后必须按要求恢复林业生产条件，及时植树造林，恢复乔灌植被。加强林地和森林生态系统的防灾、抗灾、减灾能力建设，减少自然灾害损毁林地数量，要加大对灾毁林地的修复治理，采取人工造林、封山育林、补植等措施尽快恢复森林植被。

4.5加强资源林政管理

加强林政执法队伍建设，提高依法行政水平；进一步完善林地审批和稽查制度，建立健全林政稽查执法体系；充分发挥森林公安的作用，加大林政案件的查处力度，严厉打击毁林开垦、乱征滥占、滥伐林木、乱挖滥采等各种破坏林地和森林资源违法犯罪行为，为绿色湖南建设夯实稳固的资源基础。

(文字编校：张 珉)

CurrentsituationandcountermeasuresofforestlandprotectionandutilizationinHunanProvince

BO Fangmin

(Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410007, China)

Based on an analysis of the current situation of forest land protection and utilization in Hunan Province, the existing problems were discussed and the countermeasures were presented from the aspects of forestland use management, forestland classification protection, forest resources protection, forestland supplement, economical use of land, structure optimization, key project guarantee, scientific management and sustainable utilization.

forest land protection and utilization; current situation; countermeasures

2012-12-18

2012-12-26

柏方敏(1959-)，男，湖南省宁远县人，湖南省林业厅党组成员、副厅长。

F 326.2

A

1003-5710(2013)02-0001-05

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 02. 001