美国公立高等教育协调机制探析——以华盛顿州为例

杨桂梅，何振海

（1．河北大学 科技处，河北 保定 071002；2．河北大学 教育学院，河北 保定 071002）

区域性（州域性）是美国高等教育特别是公立高等教育的典型特征之一。受美国地方分权的高等教育管理体制的影响，加之各州在历史传统、文化背景、社会人口状况、经济发展模式和政治体制等方面的差异，美国出现了具有高度多样性的区域公立高等教育体系，形成了以州为单位的、体现出极强区域特征的公立高等教育格局，各州的公立高等教育在管理模式、层级结构、职能划分等方面存在显著区别。可以说，在公立高等教育方面，美国“没有哪两个州的模式完全相同”［1］。这种区域性特征为从州域视角探讨美国公立高等教育提供了理论可能和现实依据。

在高等教育进入大众化和后大众化时代的进程中，为了满足社会的多样化需求，美国的区域高等教育特别是公立高等教育逐渐形成了层次化、类型化的系统架构。在这种情况下，如何有效地协调不同层次和类型公立院校之间的关系，提高公共高等教育经费的使用效率，提升高等教育的内涵和服务社会的能力，是各州公立高等教育发展与改革需应对的重要课题。同时，美国在公立高等教育的区域化格局形成过程中，为应对随之带来的一系列挑战，如平衡政府干预和高校自治之间的关系、高等教育自身发展与社会多元需求之间的矛盾、高等教育效率与公平之间的矛盾等等，美国各州在加强与改善区域公立高等教育协调方面做出了有益尝试，较好地实现了区域公立高等教育结构和职能的平衡。区域高等教育协调机制就是在这种背景下应运而生并渐为成熟起来的，进而成为美国州域高等教育体制的重要组成部分。

谈及美国的州级公立高等教育管理机制，加州往往是人们最为关注的对象。1960年，加州颁布并实施了《加州高等教育总体规划（1960－1975）》，该规划为加州的高等教育特别是公立高等教育建立了较为完备和高效的协调机制。借助该机制，加州明确了不同层次和类型公立院校之间的职能分工，为加州公立高等教育系统实现数量与质量的平衡、规模与效率的统一提供了制度保障［2］。作为美国较早开始探索公立高等教育协调机制并取得成功经验的地区，加州的确值得人们的关注和肯定，不过，从更广阔的范围来看，美国还有很多州与加州一样在构建和谐共生的公立高等教育系统、确立高效率的公立高等教育协调机制方面作出了积极的尝试，其发展举措和现实特征同样值得深入探讨和系统分析。在这其中，位于美国西北边陲的华盛顿州就是较具代表性的地区之一。

一、华盛顿州公立高等教育概况

华盛顿州位于美国西北太平洋沿岸，1846年该地区被纳入美国版图，1889年正式加入联邦，成为美国第42个州。尽管加入联邦的时间较短，但华盛顿州的经济和社会发展的综合状况并不落后。据美国商务部统计，2010年华盛顿州的生产总值超过3400亿美元，在全美各州中居第14位。华盛顿州的产业门类齐全，在航空、信息技术等高科技产业和农业、林业等传统产业领域具有较为明显的优势，曾培育出微软、波音、亚马逊、星巴克等一大批世界知名企业。

高等教育在推动华盛顿州经济和社会发展进程中发挥着至关重要的作用，被视为“知识创新中心、经济发展的强大引擎、创造性源泉和社会变革的积极推动力量”［3］。相较于东部那些高等教育先发地区而言，华盛顿州高等教育的历史并不长，1861年该州出现第一所高等院校——华盛顿大学（最初为私立，1889年转为公立，是该州第一所公立大学），至今刚刚走过了一个半世纪的历程。但就在这150年左右的时间里，华盛顿州却已经建立起较为完备的高等教育体系，形成了公立和私立院校并存、多层次和多类型机构协调发展，共同满足社会多样化教育需求的良性格局。

公立高等教育是华盛顿州高等教育体系的重要组成部分。根据华盛顿州高等教育协调委员会的划分，该州公立高等教育由三个类型／层次的院校组成。第一类是“研究型院校”（Research Institutes），共2所，分别是华盛顿大学和华盛顿州立大学；第二类是“综合性院校”（Comprehensive Istitutes），共4所；第三类是“社区与技术学院”（Communityand Technical Colleges），共34所。与私立高等教育相比，其公立高等教育在办学层次、招生规模等方面占据了较为明显的优势地位。

就办学层次而言，根据目前学界较为通用的《卡内基高校分类（2000年版）》，华盛顿州仅有的2所博士／研究型大学（华盛顿大学和华盛顿州立大学）均为公立院校［4］。在美国，博士／研究型大学一般被公认为是在学术研究、高层次人才培养领域水平最高的大学。以华盛顿大学为例，创办于1861年的华盛顿大学是美国西海岸历史最悠久的公立大学之一，目前已经发展成为在众多学科领域具有重要国际影响的知名大学，其医学院、药学院、护理学院、牙医学院、公共卫生学院、社会工作学院及图书馆和资讯学院均列美国大学同类学院的前5位。在《美国新闻与世界报道》公布的2010年美国大学研究生院排名中，华盛顿大学的医学和药学、公共卫生管理、公共行政管理、教育学、生物工程学等十余个学科专业都位居全美高校前十名之列［5］。华盛顿大学校友和教授中产生过11位诺贝尔奖，仅现任教授中就有6位诺贝尔奖得主，此外还有209位美国院士（包括：65位美国国家科学院院士，19位美国国家工程院院士，66位美国文理学院院士，53位美国国家医学院院士，4位美国哲学院院士，2位美国国家公共管理科学院院士），院士总数在美国大学中位居前列［6］。另外一所公立大学华盛顿州立大学也位居美国最好的50所公立大学名单之中［7］。这充分体现出华盛顿州公立高等教育在科研实力和学术水平方面的领先优势。

从招生规模来看，据统计，2009年秋季华盛顿州四年制公立院校（6所）共招收学生125779名（含本科生及研究生，下同），同期该州四年制私立院校（31所）招生数量为50493名，公立院校招生额是私立院校的近2．5倍。此外，华盛顿州34所公立二年制学院（社区学院和技术学院）还招收了近27万名学生，招生规模远远超过同类私立院校［3］。由此可见，在提供普遍的入学机会、满足民众入学需求方面，公立院校在华盛顿州发挥了更为重要的作用。

华盛顿州的公立院校为该州的经济社会发展提供了广泛的服务支持。试以一例说明：华盛顿州是美国最重要的航空工业中心，为推动该州航空工业的持续发展，几乎所有的公立院校都围绕这一领域开展了多样化的教学和科研活动，培养了大批航空工业所需高层次科研人才和高水平管理及技术人员（每年该州各类高校授予的近千名与航空工业密切相关专业的学位中，约有三分之二出自公立院校），提供了多领域的技术支撑（如华盛顿大学在复合材料、机械工程、电气工程、数学与应用数学、飞机燃料学等方面与该州的航空工业开展了富有成效的合作研发，其他几所公立大学也以不同形式和相关企业保持了良好的合作），成为保持该州航空工业优势地位的重要因素［8］。

二、华盛顿州公立高等教育协调机制的形成与职能变迁

在一个数量众多、层次类型多样的复杂的公立高等教育体系中，能否建立起一种科学、高效的公立高等教育管理与协调机制，以平衡不同类型和层次院校之间在招生名额、专业设置、科研领域、教育经费等方面的分配关系，是能否充分发挥公立高等教育体系职能的关键。这也成为近半个世纪以来华盛顿州公立高等教育发展与改革进程中一直在积极探索的重要课题。从实际效果来看，华盛顿州在长期实践中建立起来的公立高等教育协调机制发挥了其应有的作用，成为该州公立高等教育系统有效运转的制度保障。

高等教育的区域性特征决定了美国州级公立高等教育在管理与协调的结构和方式上呈现出明显的多样性。采取何种模式，往往取决于各州公立高等教育的历史传统和现实需求。就华盛顿州而言，该州在公立高等教育的管理与协调机制建设方面，也在很大程度上因循了其公立院校的历史传统，形成了适应该州高等教育发展需求的独特模式。

华盛顿州的公立院校有着深厚的自治传统，这是华盛顿州的公立高等教育管理结构带有明显“协调”色彩的根本原因。“院校自治的传统导致华盛顿州为高等教育建立了一个协调委员会而非集权式的管理系统，同时解释了这一结果的原因”［9］34。例如，华盛顿大学和华盛顿州立大学是由各自的董事会（Boardof Regents）进行管理，享有高度自治权；其他4所综合性公立大学则是由其理事会（Boards of Trustees）独立行使管理权；华盛顿州34所社区和技术学院是一个统一的院校系统，该系统由州层面的“社区和技术学院委员会”进行管辖，不过每个学院也都设有独立的管理委员会（Governing Board），“这些委员会依法管控学院、聘任校长以及进行与院校管理相关的必要活动”［9］34。大学董事会、理事会和学院管理委员会等机构依法享有独立的管理权，这种机制为公立院校提供了自治保障。

从1889年华盛顿大学转为公立，一直到20世纪上半期，华盛顿州公立院校的数量并不多，主要有华盛顿大学、华盛顿州立大学（成立于1890年）和3所以师资培养为主要职能的二年制教师学院，此外还有少量二年制初级学院和技术学院。数量少、结构相对简单、职能分工较为明确是这一阶段华盛顿州公立高等教育的基本特征。由于有着较为成熟的院校自治机制，这一阶段华盛顿州公立高等教育并没有迫切建立统一的州级层面的协调管理机构和机制的需求。这种情况一直延续到20世纪中期。二战结束之后，华盛顿州与美国其他州一样也迎来了高等教育的入学高峰，公立院校的数量和规模迅速扩张。例如，1940年之前，华盛顿州仅有7所公立二年制学院，而到1970年，二年制学院总数就已激增至30余所，其中仅60年代就增加了13所［10］。同期该州的公立院校层次结构也有所变化，教师学院先后升格为四年制州立学院，开始拓展其教育职能。规模、结构和职能等方面的变化对华盛顿州公立高等教育系统的管理提出了新的挑战。

面对挑战，1969年，经州议会批准，华盛顿州组建了该州历史上第一个州级公立高等教育管理机构——高等教育理事会（Council of Higher Education）。出于对公立院校自治传统的尊重，州议会将理事会的权限性质确定为咨询、建议，“它可以审查有关设立新学位专业的提议，但只能提出赞同或反对的建议；它可以从事制定高等教育综合性发展规划，但只能提出政策建议；它可以评估院校的财政申请，但只能在依据全州整体（财政）计划的基础上提出相关建议”［11］15。

作为一个相对独立的机构，高等教育理事会的工作得到华盛顿州官方和公立院校的尊重与认可，特别是得到了州议会的支持。在这种情况下，理事会提出的有关建议往往能够得以实施，这在很大程度上确保了华盛顿州公立高等教育的稳步发展，实现了社会需求与高等院校自身发展的相对平衡。就华盛顿州而言，这种管理模式可以说是当时“能够使州的整体需求与公立院校自治传统保持和谐一致的唯一可行的方式”［9］37。

不过，这种管理模式也并非毫无瑕疵。由于理事会的运转过度依赖州议会的支持，这本身就极有可能弱化理事会的独立地位。“尽管很多议员并不是非要成立一个集权式的（高等教育）管理委员会，但他们仍然希望公立院校明白到底谁才是‘主管’（如：州议会）”［11］15。通过“支持”（实际上是“控制”），州议会将理事会变成了它在高等教育领域的代理人。这不仅损害了理事会相对独立的地位，而且还威胁到公立院校的自治传统，改革势在必行。1983年，华盛顿州议会成立了专门的调查委员会，对州公立高等教育的结构体系进行检讨。经过深入调查，委员会认为州的公立高等教育系统已经“失衡”（out of balance），而原因就在于不合理的管理机制：“就（州级高等教育机构的）职责而言，各州是不尽相同的，但其目标均是对高等院校的活动进行协调，使其教学、公共服务和科研符合州的利益，同时也要尽可能地赋予院校足够的自由，以便它们能够保持生机和活力。州常常认识到协调的必要性，但（我们）发现立法机构不愿意赋予州级高等教育机构相应的权力，以便让高等教育系统更紧密地聚合在一起，更富效率、更能尽其责任。华盛顿州就是如此。”［9］44

鉴于此，调查委员会建议州议会应对高等教育理事会进行改组。改组后的机构一方面应摆脱州议会的单向控制，其独立地位应得到普遍认可和切实保证，另一方面也应获得更大的管理权限，其职能不应仅限于咨询、建议。根据调查委员会的建议，1985年，华盛顿州对其高等教育管理结构进行了改革，组建“高等教育协调委员会”（Higher Education Coordination Board，HECB）以取代原来的高等教育理事会。新成立的高等教育协调委员会不再是一个单纯的咨询性或建议性机构，它被赋予了广泛的审批权，范围几乎涉及高等教育领域所有的重要事务。“由于有了实际的调控权，它成为了一个非常强大的协调委员会。实际上，不管它是协调委员会还是管理委员会，当其权限被落实到文件中时，它就已经成为全美最强大的州级（高等教育）机构”［11］18。

根据华盛顿州议会通过的法案，高等教育协调委员会被赋予了“为华盛顿州的高等教育提供规划、进行协调、监控和政策分析，与高等院校的自治性管理委员会及所有其他中等教育机构的委员会进行合作、保持磋商”等方面的职能，具体而言包括：“推动院校间的合作，确定四年制院校最低入学标准，制定转学政策，执行有关法定学习年限的规程，实施与邻州签署的合作协议，参照同类院校资料评估高校教职员工补偿政策并提出相应建议，监督高等教育活动使之与州政策相符，对院校间纠纷进行仲裁（其决定具有约束力），建立州数据系统，提出有关增加少数族群入学机会的建议等。”［9］45－46

因此，新组建的高等教育协调委员会已经不再是一般意义上的“协调”机构，它被赋予了更为广泛和实质性的管理权限，其建议和决议具有了约束性。由于有了明确的法律保障，自1985年成立之后，华盛顿州高等教育协调委员会在该州高等教育发展过程中扮演了重要的角色，在尊重和保持公立院校自治地位的前提下，为实现高等教育与经济社会的同步发展发挥了不可替代的作用。从1987年制定第一份高等教育规划起，到2010年，高等教育协调委员会共提交了七份综合性规划，其间还围绕高等教育绩效、财政、招录标准、入学、学生的学费与资助、转学与学制衔接、就业等主题开展了广泛的调研活动，公布了百余份调查报告。这些内容丰富的调查报告与综合性规划一起为华盛顿州高等教育的健康有序发展提供了极具参考价值的政策引导。就此而言，华盛顿州高等教育协调委员会的工作是值得尊重和认可的，华盛顿州的公立高等教育协调机制发挥了应有和预期的作用。2012年1月，华盛顿州高等教育协调委员会完成其历史使命，改组为“华盛顿州学生学业成就理事会”（The Was hington Student Achievement Council）。改组后的机构所管辖范围有所扩充，但其协调州内公立高等教育的职能未有大的变动，它所确立的州级高等教育协调机制仍继续存在，由此亦可看出高等教育协调委员会的历史价值得到了州的肯定与尊重。

三、华盛顿州公立高等教育协调机制的制度特征

在美国，各州所采取的高等教育管理和协调机制呈现出显著的多样性特征。对于这些类型多样的州级高等教育管理或协调模式，我们很难用简单的好或不好加以评价和判断。对于一个庞大、复杂的公立高等教育系统而言，各方关系和利益的协调的确是一件耗费心神而又难以取得显著成效的工作，特别是在高等教育和政府部门之间确立一种和谐共生的关系更是需要广泛的努力与集体的智慧［12］。也正因如此，任何管理协调机制的建立和实施总是伴随着不同的声音，也不可避免地会存在这样或那样的问题。不过美国各州公立高等教育的整体成就从现实的角度说明，虽然各个州的高等教育管理机制难以做到尽善尽美，其制度设计也不可能面面俱到，但这种机制却实实在在发挥了应有的作用，体现了其存在的价值。

具体到华盛顿州来看，该州的高等教育协调机制之所以能够顺利和有效地发挥作用，首先得益于它充分尊重了公立高等教育的自治传统，切实保障了公立院校的自治权限，尽可能地避免了州政府（议会）对公立院校的直接和过度干预，并借助州高等教育协调委员会这一机构，在政府和高校之间搭建起了有效的沟通桥梁，使政府的声音能够经由公立院校认可的渠道得到传播并发挥影响，因而其工作和职能得到了公立高等教育方面的支持与认可。当然这一格局的形成也并非一蹴而就，在高等教育理事会时期（1969－1985年），该州就曾经出现过州议会试图通过协调机构直接控制公立院校的现象，结果造成了该州高等教育发展的“失衡”。正是在吸取此教训的基础上，华盛顿州的高等教育协调机制才真正成熟和日渐完善。须知，自治是美国高等教育的基本特征之一，公立院校亦不例外。在州域范围内，无论是协调还是管理公立高等教育，尊重其自治地位和自治传统，几乎是美国所有的州及其高等教育管理或协调机制的共同特征。

另一方面，在尊重公立高等教育自治传统的基础上，州级协调机构实现准确的自我定位，科学地履行其自身职能，也是华盛顿州公立高等教育协调机制取得成功的重要因素之一。从州级层面来看，涉及高等教育的很多事务是不能单纯依靠公立院校来完成的，如全州范围的高等教育发展规划及路径设计、州立院校的建设和扩充方案（包括招生计划）、州政府拨付的院校财政经费和学生资助经费的分配，等等。仅凭各院校自身是无法完成这些涉及几乎每个院校利益的重要事务，这就需要州级机构加以通盘考量。华盛顿州高等教育协调委员会的定位正是以此作为基点，从而确保了它的职能不会和公立院校的自治权限产生重叠和冲突。当然，这并不意味着协调委员会在履行涉及上述事务的职能时可以撇开公立院校，完全不用它们参与，事实上，只有充分吸纳公立院校参与到这些事务的研究和处置活动中来，这些事务才能够得到完美的解决，其处理方案也才能够得到公立院校方面的认可和接受，进而得以实施，这充分体现了协调委员会职能履行的科学性。如果协调委员会的职能定位没有着眼于这些州域层面的事务，其结果要么是过多地深入到院校内部从而损害院校自治权，要么从事纯粹的务虚性或理论性研究活动而被公立院校甚至州政府忽视。机构自我定位恰当与否，在一定程度上决定了该机构的现实价值。

［1］MICHAELK，MCLENDON，ERIKG NESS．The Politics of State Higher Education Governance Reform［J］．Peabody Journal of Education，2003（4）：67．

［2］何振海，侯翠环．高等教育系统化发展模式的理论基石——1960年美国加州高等教育总体规划解析［J］．河北大学学报：哲学社会科学版，2009（5）：102－106．

［3］WASHINGTON HIGHER EDUCATION COORDINATION BOARD．Key Facts about Higher Education in Washington［EB／OL］．［2012－01－10］．http：／／www．hecb．wa．gov／keyfacts．

［4］The Carnegie Classification of Institutions of Higher Education（2000Edition）［Z］．The Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching，2000：36．

［5］National University Ranking［EB／OL］．［2011－06－15］．http：／／colleges．usnews．rankingsandreviews．com／bestcolleges／rankings／national－universities．

［6］UNIVERSITY OF WASHINGTON．Faculty Memberships＆ Awards［EB／OL］．［2012－01－10］．http：／／www．washington．edu／research／main．php？page＝facultyAwards．

［7］The World University Ranking［EB／OL］．［2011－06－15］．http：／／www．timeshighereducation．co．uk／worlduniversity－rankings／2010－2011／top－200．html．

［8］WASHINGTON HIGHER EDUCATION COORDINATION BOARD．Higher Education Support for the Washington Aerospace Industry［EB／OL］．［2012－01－10］．http：／／www．hecb．wa．gov／PublicationsLibrary／PolicyAndResearch／Workforce．

［9］JIM MAYFIELD，WILLIAM CHANCE，ROXANNE LIEb．Higher Education Coordination in Washington State［M］．Washington Higher Education Coordination Board．2002：34．

［10］Washington State Board for Community ＆ Technical Colleges．Washington′s Colleges System History［EB／OL］．［2012－01－10］．http：／／www．sbctc．ctc．edu／general／＿a－details．aspx．

［11］WILLIAM CHANCE．The Higher Education Coordinating Board and Higher Education Governance in Washington［M］．Northwest Education Research Center．2002：15．

［12］何振海．美国州级公立高等教育发展模式的构建与变迁——以加州为个案的历史研究［M］．呼和浩特：内蒙古大学出版社，2010：296．