大学院(区)制改革的悖谬与反思*

广少奎

(曲阜师范大学教育科学学院，曲阜 273165)

南京国民政府成立之初，曾试行过大学院(区)制改革。这是我国教育行政制度的一次重大变革，是将国外教育理念引入中国的一次重要尝试。改革虽然迅即告败，然其历史价值并未消失，因为成功固然可喜，失败也能给人更多警示，这对于当前我国教育的健康发展不无裨益。

一、实践检视:改革过程的几大悖谬

此次大学院(区)制改革之初衷，是希望改变原有教育行政制度的积弊，实现教育行政的民主化、独立化和学术化。为何此次改革试行不久即被废止?约略检视相关实践过程，再与改革设想相对照，即会发现其中存在不少悖谬之处。

1.企望民主却呈现专制

企望民主治教，以求集思广益，是此次改革的一大理念;体现和落实这一理念的，则是大学院中的大学委员会。从该委员会组织条例看，无论是对各类委员人选的确定，对委员会议决事项的规定，还是对委员出席活动的要求，无不是围绕这一理念设计的。其性质正如蔡元培所坦言的:“我们为心醉合议制，还设有大学委员会，聘教育界先进吴稚晖、李石曾诸君为委员。”①“以院长负行政全责，以大学委员会负议事及计划之责。”②时人也评论说:“本院以院长综理其成，而以‘大学委员会’为立法及咨议机关。内部行政虽各分组分股，但所注重者为各种专门委员会，延聘全国专家，共襄盛举，完全采公开之态度焉。”③然而考诸实践却发现，在新制推行过程中，却呈现出主政者和强势人物软硬兼施、一意孤行的状况，致使专制特征日益鲜明。教育部长对北大学生“剀切晓谕”、北平大学区“二李”强制并校、国民政府驳回河北省呈请等皆是明证。至于上海、南京两市长“大学区制度就行政方面言之，其精神为中央集权”④之高论，更是惊世骇俗的专制表白。这说明，民主治教云云，乃是改革设计者的一厢情愿，实际推行时却大相径庭。

2.推重学术却催生学阀

推重学术地位，以求专家治教，是此次改革的又一理念。这从蔡元培的自我坦言，从《大学委员会组织条例》的相关规定中皆可看出。用教育行政委员会呈文中的话说，就是要改变以往“簿书而外，几无他事，其所恃以为判断之标准者，法令成例而已”⑤的状况，提升教育行政的学术化水平。从大学委员会的构成来看，无论是当然委员朱家骅、蒋梦麟、张乃燕、易培基，还是聘任委员李石曾、褚民谊、胡适、许崇清、高鲁，都确是教育专家的一时之选。然而实际情形却是，一方面，这些专家未必皆能治教，如张乃燕之任中央大学校长、李石曾之任北平大学校长期间，皆政绩并不见佳;另一方面，将各种权力等集中于专家之手，更易于催生学阀。经亨颐批评说，将培养与支配人才之权集于一手，“大学毕业顺手安置于中学，一若附学当然升学，无须试验者然。殊不知学阀之渐，自此肇其端。”⑥中央大学区中等教育联合会也呈文曰:“职此之故，大学评议会至今未能成立;即便组织成立，而其中分子大学方面仍居多数，至中小学代表不过略事点缀，藉以掩饰。试一阅评议会组织法，可为寒心，虽欲不造成学阀不可得也。”⑦所云虽不无愤激，但证之实践也并非空穴来风。这说明，专家治教之理念虽良法美意，但由于缺乏相应的监督机制，其效果必然与想法南辕北辙。

3.谋求独立却倚恃政府

谋求教育独立，抵制政潮影响，是此次改革的再一理念。事实上，早在“新教育运动”时期，学界就开展了颇有声势的教育独立运动。其关注的核心问题之一，就是希望成立一个独立于政治影响之外的教育行政机构。1922年，蔡元培曾撰文对教育行政制度改革提出过如下设想:“分全国为若干大学区，每区立一大学;……大学的事务，都由大学教授所组织的教育委员会主持。大学校长，也由委员会举出。由各大学校长，组织高等教育会议，办理各大学区互相关系的事务。教育部，专办理高等教育会议所议决事务之有关系于中央政府者，及其他全国教育统计与报告等事，不得干涉各大学区事务。教育总长必经高等教育会议承认，不受政党内阁更迭的影响。”⑧蔡氏于其晚年也回忆说:“教育是帮助被教育的人，给他能发展自己的能力，完成他的人格，于人类文化上能尽一分子的责任;不是把被教育的人，造成一种特别器具，给抱有他种目的的人去应用的。所以，教育事业当完全交与教育家，保有独立的资格，毫不受各派政党或各派教会的影响。”⑨此次由蔡元培等人力主的大学院(区)制改革，其构想之一就是希望摆脱屡受政潮影响的弊端，实现教育行政的独立化。然而耐人寻味的是，纵观改革的整个过程，无论是方案的议决与启动，还是改革的开展与推行，却无不是借助政权、倚恃政府，靠法律和行政命令实现的。可见，理论上想谋求独立，事实上却不能不倚恃政府，乃是此次改革实践中的又一悖谬。

4.欲行简约却终至繁杂

精简行政机构，提高工作效率，是此次改革的又一理念。众所周知，蔡元培民元时出长的教育部，乃是简约高效之机构的一个范例。之后，教育部机构日益膨胀，人员与日俱增。如据1914年7月颁布的《教育部官制》而言，教育部就设有总务厅、参事室等8个机构，其下还有中学科、小学科等13个科室。蔡元培等人对此深为不满，因此主张“近来官僚化之教育部，实有改革之必要。欲改官僚化为学术，莫若改教育部为大学院。”⑩裁汰机关冗余，重焕行政生机，可视为此次改革的又一尝试。从1928年1月公布的《大学院组织系统图》来看，除大学委员会外，大学院组织构架可略分为三:一是秘书处和教育行政处及下属各组、股，负责处理教育行政日常事务;二是国立学术机关，负责研究高深学问及专门学术;三是专门委员会，负责研讨各类教育及专业之推展事宜。其中，第一类构架与以往教育部常设机构相类，但其设置却极为简约。因此，欲行简约可视为大学院制改革的一大构想。但是，随着国统区政局的逐步稳定，组织简约问题就成为一些人攻击的目标。所谓大学院之组织“与国府其他各部院相差太远”、“行政上不无窒碍”、“实不足以应付实际的需要”云云，一时间甚嚣尘上。⑪在此背景下，从1928年1月至6月的不到半年间，大学院组织法就进行了4次修正，总体趋势是机构日增、人员日众，与之前与其后的教育部几无二致。如此一来，所谓大学院，就变成了教育部、学术机关、专门委员会三者合一的更为庞大的机构了。因之，欲求简约却终至繁杂，可以说是大学院制试行实践中的再一悖谬。

以上种种悖谬表明，此次改革理念虽不无可取之处，却严重低估了其实践难度和可行程度，从而导致理念在现实中处处碰壁。这说明，教育改革固然要有良好的愿望和设想，但必须认真考虑现实、预测实践，否则改革不是被迫出现理论变异，就会在现实中举步维艰，其失败也就在所难免。

二、理论思考:改革告败的三点分析

除以上悖谬外，大学院(区)制改革之所以迅即告败，还可以借助某些理论加以分析。从相关理论看，首先，自中华民国成立后，在近20年的时间里已建立起一套比较完整的行政制度体系，从中央到地方也已构架起庞大的制度执行体系，即是说，原有制度已呈现出鲜明的“路径依赖”特征。如果贸然将这两套体系废除，不仅会导致制度安排的紊乱，还会引起执行系统的错位和动荡。因此，如果没有足够的政治、经济、文化背景及其他条件作支撑，新制就很难推行下去。南京国民政府成立之初，为了招揽俊彦，标榜除旧布新，当局可以允许新制出台。一旦权力之争势头稍减，当局就往往会“稳”字当头，寻求更大范围的政治支持，加上各地反对之声与日俱增，风险极大的新制改革也就难免中途夭折。

其次，高昂建立成本的存在，使改革者短期内难以建立起一套较为完善的制度体系。与原有的教育部、厅(局)制相比，大学院(区)制在主要制度的设计方面显得很不成熟，并缺乏必要的配套制度安排，这就给了人们足够的攻击口实;加上原有制度行之既久，早就由学习效应、合作效应等催生出了一些既得利益集团。新制猝改，自然会引起人们的强力反对，改革迅即流产也在所难免。

再次，即便当局能够承受高昂的建立成本而强令新制推行，人们就要付出相当的学习、合作和适应性成本。这不仅意味着增加了新的成本，还使对旧制的投入变为沉淀成本。除非预期收益大于投入，否则双重成本的付出就是人们很难接受的。换言之，除非拥有了支撑改革的充足条件，即既要有当政者的强力支持，又要有社会较为普遍的改革共识和收益预期，否则新制是很难长期推行的。而国民政府成立之初，这样的条件并不具备。因此，大学院(区)制的黯然退场，也是顺理成章、势在必然的。

三、悖谬解析与相关启示

由上可见，无论是从现实还是理论方面看，此次改革的失败都是无可避免的。那么，改革为何会出现令人费解的几大悖谬?它又提供了哪些启示呢?

1.制度废立，当慎其事

人类社会从未有恒久不变的制度。随着各种因素的变化，再合理的制度也会出现问题。因此，制度废立或曰制度变迁，乃是社会演进的常态。然而制度变迁绝非易事。一方面，既得利益集团的作梗，学习效应、合作效应、适应性预期等的存在，都会阻碍制度变迁，使既有制度陷入锁定而难以变革;另一方面，制定制度时不仅要耗费大量成本，要保证制度的运行及执行，也要有相应的配套制度及组织系统安排，加上沉淀成本的存在，使得制度的建立成本十分高昂，因此，成熟制度的出台是代价不菲且颇费时日的。在此前提下，除非新制度设计严谨、构架成熟、考虑周详、效果显著，使人们难以找到反击的口实，否则，要使新制度得以实施，就不能不依靠强势人物和集团的推动。大学院(区)制改革之所以会出现“企望民主却呈现专制”、“欲求独立却倚恃政府”等悖谬，其原因即在于此。

一般说来，学者的兴趣在求真，主要思考方略应不应该;政治家的职责是求实，更为关心方案可不可行。蔡元培等人作为学者，试图大刀阔斧地除旧布新，然而他们不明瞭，如果制度变迁的成本大于收益，那么制度虽然低效也很难被抛弃。制度变迁如何才能发生呢?有学者对其条件作过如下否定性分析:“如果一种变迁会使这种集团(变迁造就的新获利集团——引者注)成为统治者的竞争对手，如果统治者从其余选民中所获得的利益不足以弥补统治者丧失前一集团支持所带来的损失，这种变迁就不会发生。”⑫由此就可以理解，为何大学院(区)制改革刚刚出台就匆匆退场，最终不了了之。

由此可见，任何制度皆废时不易，建时更难。这是决策改革时要思考的首要问题。轻言制度废立，要么会导致制度紊乱，要么则造成制度真空。这是大学院(区)制改革与失败的一大启示。

2.新旧之制，衔接甚须

在制度经济学看来，制度变迁分为诱致性和强制性变迁两种。前者是由制度不均衡导致获利机会，诱使人们自发地进行制度选择或创生;后者是由政府强制推行引起的对旧制的替代或转变。强制性变迁的特点在于，政府可以选择制度变迁的方向、速度和规模，但也极有可能忽视与既有制度的衔接，使制度体系产生错位与动荡。不难看出，大学院(区)制改革尽管也有诱致性因素在，但主要表现为一种强制性变迁，导致了新旧制度间的断裂，进而引起了旧制的强烈反弹。之所以会出现大学院组织“欲行简约却终至繁杂”的悖谬，其原因即在于此。

注重制度衔接，减少变迁阻力，实质上是一种“费边式”即渐进式改革。革命性或突进式改革立竿见影、畅快淋漓，但对原制度体系破坏性大、后遗症多。由此可以明白，为什么大学区制“优于省教育厅与市教育局的一点，就是大学有多数学者，多数设备，决非厅局所能及，”⑬人们却对其非难如潮;为什么蔡元培曾言，改称大学院是因为“顾十余年来，教育部处北京腐败空气之中，受其他各部之熏染，长部者又时有不知学术教育为何物，而专鹜营私植党之人，声应气求，积渐腐化，遂使教育部之名与腐败官僚亦为密切之联想，”⑭人们对此虽不否认，却抨击蔡氏“如此原因，大可不必!其他各部岂可任其腐败?应一律改为大什么院?”⑮其根本原因就在于，此次试行的是忽视制度衔接的改革，并且损害了一些人的既得利益，从而引发了人们的强烈反对。

由上可见，通常情况下，欲使改革顺利进行，最优选择是须注意制度衔接;尤其在相当一些群体于改革中利益受损，并对未来产生利益越加受损的担忧时，制度衔接就更为必需。否则轻则倍增改革阻力，重则引发社会不安。这是大学院(区)制改革与失败的又一启示。

3.新制初立，配套应予

任何制度皆有漏洞，这是尽人皆知的事实，却也常为人无意或有意忽略。制度之所以很难完备，根本原因在于制定制度的是人，而人则是“有限理性”的。人们面临复杂的世界，置身变化的环境，了解不甚完整的信息，加之知识能力皆有限度，因而即便再殚精竭虑、集思广益，也只能尽量减少、却无法避免制度之失。由此反观大学院(区)制改革就会明白，人们之所以纷言新制是“囫囵办法”、“削足适履”、“不伦不类”、“其意即等于交货”，一方面确因新制度出台仓促，存有不少缺憾;另一方面，则是某些人以制度之失为借口，以图掩盖其维护或争取教育领导权与主导权之深意，尽管他们应该并非不知制定制度是何等不易，欲求制度完美更无异天方夜谭。

既然制度皆有漏洞，要保证主体制度的顺利运行，就必须辅以配套制度，尤其是奖惩监督制度。在社会学看来，制度是统治阶层为维持社会运转而设计的行为规范;制度经济学则认为，制度能够降低交易成本，窄化行为选择集合，使人们的应对行为更可预见。因此，配套制度的重要功用，就是防止人们找寻制度罅漏、催生投机主义，或孳生寻租意识、出现败德行为。由此即能明白，之所以会出现“推重学术却催生学阀”之悖谬，就在于改革配套制度尤其是权力监督制度严重缺位。

可见，要保证主体制度的有效运行，配套制度是不可或缺的。唯其如此，才能弥补制度之缺憾，进而整肃人为、防患未然。这是欲行改革时要直面的又一问题。凡事预则立，不预则废。醉心专家治教，忽略未雨绸缪，是大学院(区)制改革与失败的再一启示。

“历史是至关重要的。它的重要性不仅在于我们可以向过去取经，而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来的。”⑯道格拉斯·诺斯的这段名言，揭示了过去之于今天和未来的重要性。前事不忘，后事之师，这是笔者再思当年改革之初衷，也是撰写此文旨趣之所在。

注 释:

①⑨⑬蔡元培:《我在教育界的经验》，《宇宙风》1938年第1期。

②⑩高平叔主编:《蔡元培全集(5)》，北京:中华书局，1984年，第216、138页。

③④⑤⑥⑦⑮中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编［第五辑第一编·教育(一)］》，南京:江苏古籍出版社，1994 年，第 32、43、45、40-41、46 页。

⑧蔡元培:《教育独立议》，《新教育》1922年第3期。

⑪李国钧、王炳照:《中国教育制度通史(第七卷)》，济南:山东教育出版社，2000年，第206页。

⑫王杰、蒋亚东等:《制度、制度变迁与经济发展》，北京:经济日报出版社，1997年，第63页。

⑭蔡元培:《大学院公报发刊词》，《大学院公报》1928年第1期。

⑯［美］道格拉斯·诺斯著:《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海:上海三联书店，1994年，“前言”。