论我国食品责任强制保险立法*

2013-04-07罗晓燕

沈阳工业大学学报(社会科学版) 2013年3期

罗晓燕

(福州大学法学院，福州 350002)

随着生活质量的不断提高，人们不只关注食品的“量”，更加注重食品的“质”。最近，我国有关食品安全的事件屡屡出现，使食品安全问题成为社会关注的焦点。《食品安全法》的出台，更是把食品安全问题推上了风口浪尖。本文首先明确了食品责任强制保险的内涵、特征和必要性，然后探讨了食品责任强制保险立法的主要内容，最后提出相关立法建议。

一、食品责任强制保险的内涵和特征

我国《保险法》第50条规定：“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三人赔偿保险金。”这是我国法律关于责任保险的最权威的定义[1]38。

食品责任保险是指经营食品的企业向具有食品责任保险经营资格的保险公司投保，在发生食品安全问题造成受害人人身或财产损害事故后，受害人可以凭借一定的凭证依法向保险公司要求赔偿，保险公司则应依法在赔偿限额内负责赔偿的一种保险制度[2]。

食品责任强制保险制度是社会发展的必然结果，是一种强制性的责任保险制度，只要企业达到一定的标准就应依法向保险公司投保，其宗旨是为了保障广大消费者的利益，在食品事故发生后以最快的速度来弥补消费者的损失，从而真正彰显社会正义。

食品责任强制保险的特征[3-5]主要有：

(1) 强制性。这是食品责任强制保险最根本的特点，是指具备一定条件的食品经营者应该向有资格的保险公司投保，食品经营者对此没有选择的权利。

(2) 无过错责任，是指保险公司的赔偿责任不以经营者是否有过错为前提条件，只要发生了食品安全事故，保险公司都应依法在保险责任限额内承担赔偿责任。

(3) 赔偿的便捷性。食品责任强制保险可以确保消费者在受到损害后直接从保险公司得到赔偿，从而保证了赔偿的及时、便捷。

(4) 以保护消费者为最终目的。国家实行食品责任强制保险的目的是确保受害者在受到损害时可以得到及时、便捷的赔偿，是为了确保广大受害者的公共利益，其经营原则与一般商业保险有所区别。

二、食品责任强制保险立法势在必行

1. 食品行业的特殊要求

人们对食品的高度依赖性使食品行业对人们健康的影响具有广泛性，一旦发生食品安全事故，受害的将是广泛的消费者。而食品行业的科学不确定性导致其具有较高的风险性，风险评估、风险管理以及风险检查等手段并不能完全消除食品安全问题。食品责任强制保险立法可以起到分散风险的作用，为了在食品安全事故发生后有效保护消费者权益，尽快弥补消费者的损失，食品责任强制保险立法势在必行[6]。

2. 现行《食品安全法》存在不足

我国《食品安全法》规定了食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营者的责任、食品检验、食品进出口、食品安全事故处理以及食品监管机制等，其他相关法律法规也规定了食品安全事故的法律后果，如承担行政责任、民事责任等。虽然我国从食品生产、销售到食品安全事故处理都作了规定，但并不能在食品安全事故发生后尽快地弥补消费者的损失。例如，在食品安全事故发生后，如果经过正常的司法程序获得救济至少也要几个月，即使不经过司法程序，与经营者谈判的过程也会耗费消费者的时间和精力，对消费者来说又是一次伤害。因此，食品责任强制保险立法可以弥补《食品安全法》事后救济制度的不足。

3. 有效实施食品安全责任保险制度的要求

将食品责任强制保险提升到法律层面有利于该制度的执行，使其强制性得到确实保障。如果没有强制执行力，则会出现有的企业投保、有的企业不投保的现象，投保的企业增加了成本，其市场竞争力就会减弱，在市场中就会处于弱势地位。为了保持市场竞争力和提高经营利润，到最后投保的企业不得不放弃投保，食品责任保险也就流于形式，无法真正落实[7-8]。

三、食品责任强制保险立法的主要内容

1. 食品责任强制保险的保险人

食品责任强制保险的最终目的是保护广大消费者的人身权和财产权，具有一定的政策性、公益性，故在构建食品责任强制保险制度时，应对食品强制保险制度的承保主体资格、保险公司的经营模式及其责任范围等给予严格的规定。

(1) 承保主体的资格。承保主体即承保人，又称保险人。根据我国《保险法》第10条第3款的规定：“保险人是指与投保人订立保险合同，并承担赔偿或者给付保险金责任的保险公司。”食品责任强制保险中的保险人是指与食品生产经营者签订保险合同，承诺在食品责任事故发生后，依照法律或合同的规定承担一定数额赔偿义务的保险公司。

因为食品行业的特殊性和其影响的广泛性，承保主体是在食品安全事故发生后对第三人进行赔偿的第一责任人，应该保证其有雄厚的资金以确保能够及时补偿消费者的损失，否则就达不到第一时间保障消费者权益的要求，故对承保主体的资格应该加以限制，并非所有保险公司都有经营资格。对承保主体资格的认定，可以考虑其注册资本、经营能力、财务状况、财务报表诚信程度、高层管理人员状况等因素。例如，可以规定具有注册资本在一定数额以上、公司持续几年盈利、财务报表连续几年没有虚假、高层管理人员连续任职几年且没有受到刑事处罚等资格的保险公司才有权申请经营食品责任强制保险业务。食品安全监管部门要做好审批工作，对申请者提供的材料和承保主体的有关情况进行严格审查，做好事前许可工作。

(2) 保险公司的经营模式。目前，国际上强制责任保险的经营模式有两种：一种是以公益为主要目的，由政府主导，保险公司只承担代理责任的经营模式；另一种是以盈利为目的，引入市场机制，由保险公司自主经营、自负盈亏的经营模式[9]26。我国的强制责任险是上述两种经营模式的结合[3]，这样会出现既要求保险公司不亏不盈，又要求保险公司以商业模式运营的矛盾局面。

在第一种经营模式中，保险公司只承担代理责任，收取一定的手续费，不能对保险利率进行规定，故在利益分配中保险公司并不会为了利润而瓜分消费者利益。而且保险公司对保险利率的确定是基于保险公司的风险评估，具有一定局限性。如果由政府来厘定保险利率，则是基于国家食品安全部门的风险评估，以多种专业的专家意见作为参考，具有大量的数据来源、先进的科学技术等基础，因而能够比较合理地界定保险利率。由于食品责任强制保险立法具有一定的政策性，为了能让政策得以有效实施，由政府主导的经营模式才是最佳的选择。

(3) 保险公司承担责任的范围。保险公司责任范围的界定直接影响着消费者的利益，在界定保险公司责任范围时，有两个问题值得关注：

第一，是否包含食品本身的质量问题。食品质量法规定生产经营者对其生产或经营的食品的质量承担责任，而食品安全责任保险是对由于食品安全事故造成的人身伤害和财产损失承担赔偿责任的制度，故在出现食品安全问题时应该分清二者的关系：如果是食品本身的质量缺陷，应由生产经营者承担责任；如果是食品安全事故造成受害人人身和除食品之外的财产损失，则受害人可以向保险公司求偿。

第二，保险人只对直接损害承担责任还是包括间接损害。根据可预见性原则，保险人只对直接损害承担责任，如受害者的死亡赔偿、伤残补偿和医疗补偿等，对于间接损失，由于难以预见和估计，不属于保险人的责任范围[10-11]。

2. 食品责任强制保险的投保人

我国《保险法》第10条第2款将投保人定义为：“与保险人订立保险合同，并按照保险合同负有支付保险费义务的人。”[8]97在食品责任强制保险制度中，生产经营食品的企业对其生产的食品进行投保是一种法定义务。有学者认为，应该根据企业的销售额来决定是否应该投保[3]，而本文认为不能简单地以销售额为标准，应根据企业的规模分为两种情况：

(1) 具有生产经营许可的企业应该按照工商登记的企业名称进行投保，并且以企业的账面销售数额为标准向保险公司缴纳保险费。

首先，有利于在投保人与受害人的利益中找到平衡点。以销售数额为食品企业产品投保的计算基础，相对于以食品的生产数额为标准更有利于平衡投保人和第三人的利益，因为企业生产的食品只有通过销售进入消费者手中之后，才会对消费者的利益产生实质性影响。

其次，有利于食品责任强制保险制度中投保范围的科学计算。很明显，以食品生产数量为准投保强制险的方法没有考虑到实质性食品责任风险的大小，会夸大企业的投保范围，因而不利于科学计算食品责任强制保险的投保范围。

最后，有利于食品责任强制保险的实际操作。以销售数额为标准有报表作为依据，有合同和账簿提供核查，因而便于实际操作。

(2) 食品生产加工小作坊和食品摊贩。食品生产加工小作坊和食品摊贩问题一直被认为是食品责任强制保险立法不具有可行性的原因之一，成为食品责任强制立法进程的一块绊脚石[12]。食品责任强制保险是为了保障广大消费者的利益，投保人一般是能够将其生产的食品广为销售的企业，其消费者范围较大，因此对消费者利益的影响也较大，故很有必要要求食品企业进行投保，保障消费者利益。对于单个食品摊贩，其客流量有限且具有地域性，影响范围较小。但如果多个食品生产加工小作坊和食品摊贩组织起来就是一个很大的市场，其消费者范围也具有广泛性，故很有必要对这些消费者的利益进行保障。

根据我国《食品安全法》第30条的有关规定，我国县级以上地方人民政府鼓励食品加工小作坊改进生产条件，鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营。改善生产经营条件是保护消费者的重要手段之一，进入集中交易市场、店铺等固定场所经营是另一个重要手段。现在很多城市都将食品摊贩规划到固定的市场集中开展经营活动，这样可以以该固定市场为主体，将其列为投保人，将向小作坊或食品摊贩收取的管理费用的一部分作为投保基金。政府可以对该市场的经营成果进行调查，然后确定每年的销售数额作为缴纳保险费用的基础。这样就可以将小作坊和食品摊贩纳入食品责任强制保险制度的体系之中，更有效地保障食品安全。

3. 食品责任强制保险的第三人

一般保险合同中的第三人仅是保险合同当事人之外的关系人，而食品责任强制保险制度中的受害人是指由于食品安全事故而遭受人身伤害和食品以外的财产损失的人，但是不包括食品经营者本人。对于受害人的规定，最主要的问题是其是否有直接请求权，即直接向保险人请求赔偿保险金的权利。

我国《保险法》第50条第1款规定：“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。”该条文并没有明确禁止保险人不可以向受害第三人赔偿，但是也没有规定保险人不可以直接向第三人赔偿，而是规定可以根据法律或者合同的约定作出是否直接向第三人赔偿的选择。如果在法律上规定了受害人的直接请求权，那么保险法对此规定也是承认的，应该根据法律的规定执行。

目前发达国家的机动车责任保险立法中，往往都赋予受害人对保险人的直接请求权，以此来切实保障受害人赔偿利益的实现。如英国1930年《第三人直接求偿法》规定，被保险人破产、合并或死亡时，其对于保险人的求偿权利转移到受害人身上，此受害人可以直接向保险人求偿[13]。我国在强制责任保险立法中规定受害第三人的直接请求权是符合现有法律规定的，也是有利于切实保障受害者利益的，因为存在被保险人怠于行使保险金赔偿请求权而又无力承担对受害人的侵权损害赔偿责任的情况，或者在被保险人获得保险金赔偿后由于资不抵债而破产的情形，如果没有规定受害第三人对保险人的直接请求权，则受害第三人在受到损害后也不能获得救助，相当于对他们的二次损害。

4. 关于保险限额、期限和利率的规定

(1) 保险限额是保险单上载明的保险人所承担的最高赔付金额。关于赔偿限额的约定是明确保险人所承担的食品责任风险范围的需要。在食品责任强制保险中应规定两项赔偿范围，即每次事故的赔偿限额和保险单累计赔偿限额。以上每项还可以分别划分为人身伤害和财产损失两个限额，因为人是无价的，无法用货币来衡量，也无法根据以前的数据来预计，所以对于人的保险限额和对于财产损失的保险限额有所不同，在食品安全事故发生后应分别适用各自的限额。另外笔者认为，在食品安全事故中财产损失发生频率和人身损害发生频率不同，所以风险程度也不同，单一的限额很难保障不同类型的损失，因而食品责任强制保险应该设置分项保险限额。

(2) 参照产品责任保险和机动车交强险的规定，笔者认为食品责任保险立法的保险期限应为1年，期满可以续保。保险期限是指保险人承担保险责任的时间范围，确定保险期限会涉及一个问题：究竟应该是事故发生在保险期限内保险公司就应该承担保险责任，只要受害人在必要的期限内提出即可；还是受害人必须在保险期间内提出索赔要求，否则保险人就不承担赔偿责任。本文认为，保险期限并不是索赔期限，保险责任的产生是以保险事故发生为前提的，而不是以受害人是否提出索赔为判断标准的，故只要在保险期限内发生的食品安全事故，保险人就应该承担保险责任，但受害人应该在适当的时期内提出，否则就失去了胜诉权。

(3) 按照保险经营理论，保险利率的高低取决于保险人所承担风险的大小，故应该严格评估食品经营的风险。食品的种类繁多，生产的环节复杂，不同环节、不同种类的食品风险各异，在制定保险利率时应该基于科学的风险评估。我国的食品责任强制保险属于公益性责任保险，故保险利率应由国家确定。在进行风险评估时，应注意以下几个方面：

第一，确定风险评估的主体。风险评估首先需要收集信息，然后再对信息进行评估，最后才能据此来确定风险程度。我国《食品安全法》规定，国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划，卫生行政部门负责食品安全风险评估工作。但对于什么是“有关部门”，《食品安全法》并没有具体规定，而且信息收集与风险评估部门并没有分离。总之，应该明确参与风险评估体系的具体职能部门，并促进其分工和合作[14]55。

第二，选择风险评估的专家。国家应该组织各方面的专家对食品企业的风险进行评估，在风险评估的有关规定中，对评估专家的人数以及资格都应作出相应的规定。

第三，科学地开展评估。风险评估应该运用科学的方法进行，数据的选取和模型的应用都应有科学依据。风险评估的对象包括：食品的特点和可能对人体或财产造成损害的程度；食品的数量和食品的价格；承保的地区范围和承保食品销售地区范围的大小；食品制造者的技术水平和质量管理情况；其他因素，如食品生产的复杂程度、国家政策等。

5. 关于理赔的规定

(1) 理赔时效。在理赔程序中包括很多时效要求，如食品安全事故发生后告知保险人的时效、受害人申请时效、保险人赔偿时效等。在规定相关时效时，要考虑双方的利益，既要保证受害人合理的求偿时间，也要保证保险人适当的准备时间；既要促使受害人及时行使自己的权利，也要敦促保险人按时履行自己的义务。

(2) 理赔程序。在食品安全事故发生后，被保险人、受害人应及时通知保险公司，保险公司要告知他们具体的赔偿程序。受害人提出申请时，保险人要在收到申请后合理的期限内告知受害人应提交的资料和证明，然后保险公司再判断此种情况是否属于保险责任范围。如果属于保险责任范围，则保险公司应在合理期限内给予赔偿，否则要承担不利后果；如果认为不属于保险责任范围，则保险公司应告知受害人，由受害人选择其他救济途径。

四、结语

处理好食品安全问题不仅有利于保障广大人民的切身利益，对我国社会的稳定健康发展也至关重要。食品责任强制保险立法是其中一个重要环节，故我国应该建立食品责任强制保险制度。本文首先明确了食品责任强制保险的内涵、特征及必要性，然后从食品责任强制保险的保险人，投保人，第三人，保险限额、期限、利率，理赔的时效和程序等方面提出建议，以期为我国食品责任强制保险立法提供参考。

参考文献：

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[2] 段胜.构建我国食品安全强制责任保险之我见 [J].上海保险，2009(1)：54-56.

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[4] 胡军.第三者责任强制保险制度探析 [J].特区经济，2009(2)：254-256.

[5] 李寿双.机动车第三者责任强制保险的制度研究 [J].保险研究，2005(8)：70-73.

[6] 于维同，关丽丽.突发公共安全事件民法制度研究 [J].沈阳工业大学学报：社会科学版，2011(4)：296-298.

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[8] 邹志洪.机动车交通事故责任强制保险法律事务指南 [M].北京：法律出版社，2006.

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