国外环境法院制度及其对我国的启示*——以澳大利亚新南威尔士州土地环境法院为例

丁沁怡

(福州大学 法学院， 福州 350001)

2007年11月20日，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭同时成立。作为中国首个环境保护法庭的诞生日，这一天将被历史记录。2008年12月11日，又一个环境保护审判庭在云南省昆明市中级人民法院成立。环境保护审判庭的成立意味着我国拥有了专门审理环境案件的法庭，但目前我国的环境保护审判庭还远没有发挥其应有的作用。根据凤凰网的报道，虽然我国已经建立了77个环保法庭，但它们正经历着“门可罗雀”的尴尬[1]。很显然，这些年轻的环保法庭的路还很长，还需要从其他国家学习先进成熟的经验。本文以澳大利亚新南威尔士州土地环境法院为例，介绍该法院的设立背景、相关制度及可资借鉴的经验，以期对我国环境法庭今后的发展有所帮助。

一、新南威尔士州土地环境法院概述

1. 设立背景

20世纪五六十年代以来，随着环境问题的日益严重和人们环保意识的提高，新南威尔士州涌现出大量与环境有关的诉讼。实践中人们发现，现有的法院体系早已过时，不足以应付数量繁多又需要大量相关知识的环境案件。一方面，环境案件的管辖权过于分散。当时，新南威尔士州的许多法院和行政机构都有权管辖环境案件，但它们又都不具有排他性管辖权，导致同一机构作出的决定可以在不同的法院或委员会提起上诉。比如，市政委员会(local council)的决定既可以上诉至地方政府上诉法庭(local government appeals tribunal)，也可以上诉至包括土地和评估法院(land and valuation court)、次级上诉委员会(subdivision appeals board)和建筑物上诉委员会(buildings appeals board)在内的其他机构。另一方面，审理环境案件的法官除了法律之外通常不了解其他相关专业知识。正是由于法院体系的“不集中、非专业”，新南威尔士州在处理规划和环境事宜方面受到了与日俱增的批评和不满，甚至内部工作人员都颇有微词[2]。在思考如何改革现有法院体系时，许多澳大利亚政府工作人员认为，相对于老式、昂贵而拖沓的法庭来说，特别法庭更有吸引力、更廉价，也更快速[3]。于是，一个专门解决环境和规划问题的法院——土地环境法院应运而生。

2.法律地位

土地环境法院根据1979年《土地环境法院法》(LandandEnvironmentCourtAct)设立，该法于1980年9月1日正式实施。在新南威尔士州的法院体系中，土地环境法院占有举足轻重的地位，地方法院(local court)和地区法院(district court)都是低等法院，而土地环境法院与州最高法院(supreme court)和劳资关系委员会(industrial relation commission)一样，都属于高等法院。

作为当时一揽子环境法改革的一部分，土地环境法院已经运行超过30年了。有数据显示，仅2010年需要土地环境法院处理的案件就多达1 234件[4]。可见，土地环境法院在环境保护方面发挥着不可替代的作用。前首席法官普勒斯顿先生就曾骄傲地表示，这座法院经过30多年的实践已经毫无争议地成为环境法院的成功典范。因此，对于刚刚在一些法院中成立环境审判庭的中国而言，研究和学习新南威尔士州土地环境法院的经验是很有必要的，有利于环境审判庭的进一步发展。

二、新南威尔士州土地环境法院制度

1. 综合性管辖权制度

土地环境法院是全面处理规划、环境等问题和事宜的法院。新南威尔士州环境规划部部长D.P.兰德先生曾这样介绍土地环境法院：“政府决定建立一个新法院，从而改变目前各个法院和法庭管辖权分散的状况。这是第一次由某一法院享有如此综合的管辖权，包括了规划、建设、污染、评估和土地征收等领域。”[5]

《土地环境法院法》第3部分规定了土地环境法院的管辖权。具体而言，该法院有7项排他性管辖权：第一，与环境规划和保护有关的上诉，主要是因市政委员会拒绝开发申请而提起的上诉。第二，针对当地政府的其他上诉，如根据《当地政府法案》(LocalGovernmentAct)提起的上诉。第三，土地征收、评估、评级和补偿等事宜。第四，环境规划、保护和开发合同的民事执行问题以及对授权机构作出的有关环境规划和保护的决定进行司法审查。第五，与环境规划和保护有关的刑事案件的简易执行。第6和第7类案件是某些机构和当事人因不服有关法院对环境违法行为作出的有罪判决而提起的上诉，这里的有关法院主要是指地方法院(local court)。

第1、2、3类案件属于价值性审查(merit appeals)。所谓价值性审查是指法院不审查市政委员会的决定是否符合法律规定，而是从价值层面审查是否有必要作出相应的决定。因此，法律允许由一个或多个掌握特殊知识的技术委员(technical commissioner)审理这几类案件。当然，法官也有权参与审理这些案件。根据《土地环境法院法》第39条的规定，在进行价值性审查时，法院拥有与最初的授权机构(original consent body)相同的地位和自由裁量权。实践中，这3类案件通常由技术委员审理，因此法律规定审理时可以不必遵循正式、专门(little formality and technica-lity)的程序，如法院在审查证据时不用受到证据规则的约束[5]。当然，所谓非正式的程序并不意味着可以放弃传统的法律框架和裁决方式，自然公正和程序正义原则仍然必须遵守[3]。另外，法院在进行此类审理时，需要特别考虑案件的特殊情况和公共利益。

这种价值性审查曾经引起过很大的争议。2001年，新南威尔士州政府专门聘请工作组征询各方对土地环境法院管辖权的看法。其中，以市政委员会为代表的一些机构在接受调查时强烈地表达了要求取消价值性审查的愿望，认为除了不必要的拖延和过高的法律成本外，价值性审查还存在着诸多缺点。比如，当事人可能会认为，既然市政委员会的决定可以通过诉讼修改，那么最初申请时就不必进行周详细致的准备。再比如，市政委员会可能因价值性审查而缺乏改善决策程序的动力[5]。但是，大多数学者还是赞成保留价值性审查。如保罗和斯科特教授就坚持，法院是对行政机关的决定进行价值性审查的最好机构，因为法院通常不受政治因素的影响，是维护公平的卫士。一方面，法院设置了包括听取双方观点、交叉询问证据、公布理由在内的诉讼程序。另一方面，相对于城市规划人员，法院更适合对法律作出权威解释，使之符合立法者的目的[6]。最终，由于利大于弊，价值性审查保留至今。

第4类案件主要包括两个类型：一个是民事执行，另一个是对行政决定进行司法性审查。与价值性审查不同，司法性审查(judicial review)主要审查授权机构的决定是否符合法律规定，即审查决策者是否有决定的权力以及他们在作决定时是否遵循了正确的程序。

第5、6、7类案件都属于法院的刑事管辖权，一般由州的有关机构或委员会根据有关土地管理和污染的法律提起诉讼，有时也会由个人提起刑事诉讼。作为一个专门性法院，土地环境法院一般只对环境违法行为作出原则性的量刑，最严厉的惩罚也就是100万澳币或2年监禁[3]。

2. 法院的组成

根据《土地环境法院法》的规定，土地环境法院由6位法官(1位首席法官、5位助理法官)和9位技术委员(1位资深委员、8位全职委员)组成。由于土地环境法院的法官与州最高法院的法官具有相同的等级、头衔和地位，法律特别要求法官必须曾经担任高等法院的法官或律师至少7年以上，而且为了更好地体现专业性，法官最好能掌握一些与法院管辖事项有关的专业知识。除了法官，土地环境法院还特别安排了技术委员。《土地环境法院法》第12条以列举的方式规定了技术委员所必须具备的“特殊知识经验(special know-ledge and experience)”和“特殊资格(suitable qualification)”。与能审理所有7类案件的法官不同，技术委员只能审理1～3类案件，而且如果当事人对只有技术委员审理的案件存在法律方面的质疑，可以上诉至本院法官。对此，中国学者愿意称其为“内部上诉”[7]。为了始终保持专业性，法院特别注重法官和委员的再教育和职业培训。2009年，9位全职委员、1位法官参加了为期5天的调停培训课程和为期6天的认证和评估课程[4]。

3. 替代纠纷解决机制

为了实现公正、快速、廉价(just，quick，cheap)地解决争议的目标，除了一般的裁决程序外，新南威尔士州土地环境法院还特别引入了调解、调停和中立评估程序。

(1) 调解(conciliation)。调解是争议双方当事人在公正的调解员主持下进行的程序，它仅适用于1～3类案件。《土地环境法院法》第34条规定了调解程序[8]。根据法律规定，主持调解会议(conciliation conference)的调解员一般由技术委员或登记官(registrar)担任[9]。双方当事人在调解员的帮助下缩小争议范围，努力达成共识。值得注意的是，这里的调解员只是起到顾问、咨询作用，并不扮演决定性的角色。多数情况下，调解员在听取和尊重双方意见的情况下提出解决方案，给予专家建议，并且可以根据双方当事人讨论的结果决定调解程序的进程。如果双方当事人能够达成协议，那么调解员就可以根据协议结束诉讼程序。即使双方不能通过调解获得实质性进展，他们仍然可以同意由调解员直接或进一步审理后作出裁决，从而结束诉讼程序。双方当事人既不能在调解程序中达成协议，也不同意由调解员充当裁决者作出裁决、结束诉讼程序时，调解会议只能终止，审理程序将重新启动。为了公平起见，法庭将指派另一位委员负责审理。这时，调解委员必须上交一份书面报告，报告中需写明没有达成任何协议、调解会议已经结束的结论以及调解员对该争议的意见和看法。

(2) 调停(mediation)。调停是争议双方当事人在公正的调停员协助下努力达成协议的程序。就其适用范围而言，刚开始调停程序只适用于1～3类案件。1996年修订的《土地环境法院法》才将适用范围扩大到第4类案件。与调解员相同，调停员一般也由委员或登记官担任。当然，如果当事人愿意的话，可以聘请与法院没有任何关系的人担任调停员。与调解程序不同，法律特别强调调停程序的自愿性。1993年的《实务指导》(PracticeDirection)规定，当事人必须明确提出愿意调停的要求，而且可以随时退出调停程序。可见，当事人是调停程序当仁不让的主角，而调停员只是帮助双方当事人减少分歧，对最终能否达成协议完全不发挥建设性或决定性作用，更没有像调解员那样具有裁决的权力。除此之外，调停员还对解决方案承担着监督责任(supervisory role)，即保证调停结果不损害公共利益。从1991年创立开始，调停程序的成功率一直居高不下[10]。之所以能够受到当事人和学界的推崇，很大一部分原因是因为它节约成本。前首席法官皮尔曼就对调停程序在减少时间和金钱方面花费的成功大加赞赏[11]。

(3) 中立评估(neutral evaluation)。顾名思义，中立评估是一个评估争议的过程，是中立的评估者尝试确定、减少事实和法律争议的过程[12]。与调停员一样，评估员可以是委员，也可以是当事人聘请的外来人士。评估员的作用是评估双方当事人的相对优势和弱势，从而对可能的诉讼结果提出看法，包括当事人可能承担的责任，需要赔偿的损失等。与调停程序一样，法院可以在1～4类案件中适用中立评估程序。但与调停程序的自愿性不同，中立评估程序的开始可以不经过当事人同意。

4. 法院专家

法院专家(court expert)制度是一项于2004年开始施行的制度。在那之前，一般都是由当事人根据自己的需要聘请专家为他们出具证词，以便获得胜诉。然而必须承认的是，这种做法究竟多大程度上能够保证专家的公正性是值得商榷的。至少有一些专家公开地承认，当他们被某个特定的当事人聘请的时候，他们所掌握的证据往往都是支持那个当事人的[13]。而现在专家们不再由当事人负责聘请，转而由法院聘请。根据法律规定，当法院认为某一案件确实需要专家证据(expert evidence)时，即法院确信最终决定的公正性会因聘请专家而有所改善时，法院可以聘请专家，而且一名专家只解决案件中的一个问题。据2004年的统计，法院一共聘请了超过160位专家；在聘请了专家的案件中，有56个获得了满意的结果[13]。专家接受聘请后，首先要与双方当事人举行会谈，了解案情及当事人的想法，之后专家有责任向法院提交一份报告，其中载明他们对事实方面的看法。虽然法院专家的意见并不总是获得法官或委员们的认可，但是毫无疑问，由于专家们的加入裁决的公正性有所提高。不仅如此，法院专家的存在也大大缩短了诉讼时间。曾经的首席法官Peter McClellan指出，在56个聘请了法院专家的案件中，有34个案件不需要进一步庭审，而剩下的也大多在极短的庭审时间内得出了裁决[13]。

三、新南威尔士州土地环境法院制度对我国的启示

中国建立环境法庭的尝试起源于20世纪80年代[14]，但环境法庭的正式建立还是近几年的事。2007年以后，贵阳、昆明、云南等地的中级人民法院建立了环境保护审判庭，一些地方的中级人民法院还在基层人民法院内设立了环境法庭。由此可见，环境审判庭已经开始成为我国法院体系的一部分。自从建立环境审判庭以来，不少学者都对此表示了支持。他们认为，这是司法专业化的体现，是法治社会的必然要求，也适应了现实需求[15]，有些学者还为环境法庭的设置提出了具体的构想[16]。但也有学者认为，我国的环境法庭远没有实现预先的期望，仍面临着诸多困难[17]。很显然，这些年轻的环保法庭的路还很长，还需要从其他国家学习先进成熟的经验。澳大利亚土地环境法院就是很好的模板，为我国提供了诸多有益启示。

1. 管辖权方面

在总结我国环境法庭的优点时，有学者认为，它开创了民事、行政、刑事、行政非诉执行“四合一”的环保审判工作模式[17]。也就是说，与新南威尔士州土地环境法院相似，我国也赋予了环境法庭综合管辖权。必须承认，这是一大进步，顺应了世界潮流。一方面，综合管辖权确实有助于有效地处理环境纠纷。设立环境法庭之前，环境案件只能根据性质差异分散在民事、刑事和行政审判庭，而综合管辖权恰好解决了当事人有环境纠纷时不知找谁的困惑，也避免了各审判庭之间互相推诿的情况。另一方面，这种集中管辖和审理有利于法庭在尽可能短的时间内积累大量的实践经验，以便以后更好地解决纠纷。但是，突破也往往伴随着争议。综合管辖权对法庭的审理效率提出了较高的要求。一旦环境法庭在专业性、纠纷解决机制有效性等方面存在不足，就容易造成案件的过分积压，从而增加案件的诉讼成本。无独有偶，市政委员会也一度以易造成不必要的拖沓和过高的诉讼成本为由反对新南威尔士州土地环境法院拥有过于宽泛的管辖权。但是，经过一番争论之后，土地环境法院的综合性管辖权还是保留至今。可见，综合性管辖权确有其存在的价值。既然如此，我国应继续坚持民事、行政、刑事、行政非诉执行“四合一”的环保审判工作模式，并尽可能避免拖沓和成本高昂的不良后果。为了避免这些不良后果，提高法庭的专业性和纠纷解决机制的有效性应该是不错的选择，新南威尔士州土地环境法院正是在这两方面作出了重大的改善。

2. 应对环境案件的专业性方面

环境案件是技术性、专业性很强的一类案件。当初新南威尔士州设立土地环境法院的目标之一就是专业化。为了实现专业化这一目标，土地环境法院特别强调审判人员的专业化。总体而言，土地环境法院作出了两方面的努力。一方面，土地环境法院在法官之外引入了技术委员。这些技术委员都是非法律人士，但是同时又掌握了与环境规划和保护有关的专业知识。1979年《土地环境法院法》第12条专门规定了技术委员必须具备的特殊资格，即这些委员通常要对诸如政府管理、城市规划、环境科学、土地估价、建筑学、工程学、调查学、建筑构造、自然资源管理、城市设计等非常熟悉。虽然法律规定法官可以审理环境法院所有类型的案件，但实践中通常都由委员负责审理前3类案件。因为前3类案件都属于价值性审查，它并不要求法院就政府决定的合法性作出裁定，只需要就合理性作出裁决，即判断是不是一个好的行政决定。由此可见，相对于法官而言，拥有丰富知识的委员在处理这类案件时显然更加得心应手，作出的决定也更具说服力。根据相关文章统计，新南威尔士州土地环境法院受理前3类案件的数量远远超过后4类案件的数量[18]。可以说，技术委员的存在极大地提升了土地环境法院的专业性。另一方面，土地环境法院还非常注重对法官和委员的职业培训。法院一般要求法官和委员每年至少要花5天或30个小时来参加职业培训活动[12]。

而对我国而言，专业性恰恰是环境法庭的一个重大缺陷。相较于其他法庭，环境法庭没有要求法官具备某些特殊的专业知识，也没有聘请专业人员帮助他们审理案件。当然，这或许跟我国的实际状况有关。目前建立环境法庭的大多是一些经济比较落后的地方，如贵阳、云南等，之所以建立环境法庭也大都是因环境危机频发所迫，如建立贵州市人民法院环境审判庭的目的之一就是为了审理“两湖一库”水污染案。这些地方的法院没有足够的资金去聘请专业人员加入审判庭或组织法官进行专业的职业培训。但无论如何，对专门审理环境案件的法庭而言，专业性是其必须具备的特点之一，也是我国环境法庭今后必须着力弥补之处。针对中国司法队伍的现状，可以尝试从两方面入手解决这一问题：其一，大力加强对现有从事环境案件审理的法官的环境法专业知识与技能的培训，充分利用现有的审判资源。其二，吸收专业人才，从有专业知识、专业经验的人士中选拔优秀者进入法官队伍，充实审判力量，形成合理的人才结构。

3. 有效解决纠纷方面

新南威尔士州土地环境法院一直把建立“多元化门径的法院”(multi-door courthouse)作为目标。“多元化门径法院”观念最初的雏形来自于1976年弗里·克桑德教授的建议。他建议，应探索替代解决争议的方式，代替传统的、对抗的诉讼程序。1994年，时任土地环境法院首席法官的穆雷·格里森称：“我们提供给当事人实现正义的过程肆意挥霍了他们的时间和金钱。新南威尔士州土地环境法院附带调停程序的经验证明当事人愿意寻找这样一种解决争议的方式，即既能实现公平争议，又没有过大的成本。”[12]确实，新南威尔士州土地环境法院在通过多种方式有效解决争议方面做得相当不错。

正如上文所述，土地环境法院在诉讼之外建立了调解、调停和中立评估的程序解决环境争议，这对于我国很有启示意义。虽然我国目前的环境诉讼还不算多，有些环境法庭甚至比较清闲，但随着环境形势的恶化和人们环保、维权意识的增强，环境案件只能越来越多。在这种情况下，我国有必要借鉴新南威尔士州土地环境法院的一些做法，在诉讼程序之外设置一些替代解决机制，要求当事人提起诉讼后在法院的主持下尽可能利用其他解决争议的手段达成共识，避免过多案件以裁决方式结案。这样对法院来说可以提高司法效率、减少案件积压，对当事人来说也节约了时间和金钱。当然，具体选择什么样的替代纠纷解决机制还需要考虑我国的实际情况。笔者认为，由于调解员同时兼有裁决功能，土地环境法院的调解程序并不适合中国，毕竟目前我国拥有一套独立于法院体系之外的仲裁体系。但是，它的调停和中立评估还是值得借鉴的：调停能够有效地减少时间和金钱成本；中立评估者的评估和解释能够促使当事人认真思考，在确实没有胜算的情况下明智地选择知难而退，避免浪费诉讼资源。对于一直以调解作为传统的我国来说，在诉讼程序之外开发其他的争端解决机制是很不错的选择。

四、结 语

总体而言，建立环境法庭对我国而言确实是一项巨大的进步，但毕竟现有的环境法庭一切都尚不成熟，其作用也尚未得到充分发挥，需要借鉴国外环境法院的成功经验。澳大利亚新南威尔士州土地环境法院的相关制度和法律实践为我国提供了诸多有益启示，值得认真学习和借鉴。当然，在借鉴时也必须从我国的实际出发，结合我国国情建立一套适合我国的环境法院制度。

参考文献：

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