电子政务环境下政府信息能力的提升*——以福建省为例

杨 航

(福州大学 至诚学院， 福州 350002)

在信息化时代，信息资源的重要性日益凸显。为了推动本地区的发展，政府必须去获得关键性的信息资源，并对这些资源进行有效的管理和开发，进而实现对政府信息资源最大限度的共享和使用。而政府信息能力正是某个地方政府用来获取关键信息资源并对其进行深度的开发和利用，使其产生或带来更多经济社会效益的一种能力。培养和提升政府信息能力能够促进政府提高行政效率，改善政府决策水平，提高政府服务质量。

一、政府信息能力的内涵

电子政务环境下，政府大量使用现代信息技术手段来处理行政事务，加强了政府对于信息技术的依赖性。政府的公共决策、社会经济管理等诸多职能的实现都要以信息技术作为媒介，政府其他能力的发挥逐渐依赖于政府的信息能力。可以说，政府信息能力在电子政务的积极促进中，一举而跃升成为构成政府执政能力的基础[1]。这就对政府的信息能力提出了更高的要求。在电子政务环境下，政府信息能力的含义应该包括两个部分：(1)政府信息资源的管理能力，即用信息技术实现政府信息的采集、加工、处理、存储和共享；(2)政府信息资源的应用能力，即通过电子政务等技术途径实现对政府经济、社会等管理职能的支撑作用。

二、电子政务对政府信息能力提升的作用

政府信息能力的高低取决于许多复杂要素和作用机制，比如政府信息资源构成要素的数量和质量、政府对信息资源控制和管理并应用到政府职能中的各环节等。无论哪一个要素或环节出现问题，都将影响到政府的信息能力。

1. 电子政务能改善政府信息资源的构成要素

政府为了实现自己的行政目标，除了要合理利用人才、资金、物资等资源，还必须对政府信息资源进行有效的管理和利用，以使现有的信息资源能够发挥出最大的效用，满足政府现阶段的信息需求。这里提到的信息资源是广义的信息资源，指的是政府信息、信息软件和硬件设备、信息工作人员等。相应地，政府信息资源管理是一个综合管理的概念，它的管理对象包括政府信息、信息设备、信息工作人员等要素。电子政务通过应用信息技术对这些要素进行直接管理和控制，从而对政府信息能力的发挥产生着影响[2]：(1)电子政务能有效地解决政府信息源的问题。通过政府网站和政府内部的信息平台，政府的工作人员可以及时、迅速地获取政府系统内、外部的信息，有效解决政府信息的获取问题。(2)电子政务能够提高政府信息处理与利用能力。通过各种办公自动化系统的应用，把公务员从传统纸质的报表、文件中解放出来，通过系统的搜索引擎和联机下载可以随时取用来自四面八方的信息，提高了信息处理、加工的速度。(3)电子政务能够提高政府的信息分发与共享能力。通过因特网和政府内网络，政府实现了对公众最大范围地发布和传播信息以及在政府内部最有效地交流和共享信息。

2. 电子政务能提升政府信息资源的应用能力

电子政务是利用信息技术来提高行政水平的一种手段、途径，它的最终目的是帮助政府更好地实现职能。现阶段，政府职能由行政管制型、经济建设型逐步向公共服务型转变，探讨政府管理公共服务职能的实现途径显得尤为必要。电子政务正是在信息化时代应运而生的一个产物，政府运用电子政务主要实现以下职能：(1)提供公共信息资源的能力。信息时代里，信息是一种重要的公共产品，为公民和企业提供他们需要的信息是政府的重要服务职能。(2)提供在线服务的能力。在线服务能力是政府通过政府网站平台，以后台的信息系统和工作人员为支撑，为市民和企业提供远程办事服务的能力。电子政务最大优势就在于可以打破时空限制，把传统需要在窗口办理的业务搬到网络上进行，甚至利用网络这个平台来创造更多传统无法提供的公务服务。因此，电子政务是提升政府信息能力的有效途径。

三、以福建省为例分析政府信息能力的现状

1. 信息能力受制于信息基础设施水平

过去50年来，因台海局势问题，国家对福建的基础设施和重点工业项目投资甚少，以致福建的基础设施处于全国的中下游水平[3]12。信息基础设施薄弱，不仅是网络基础设施建设不到位的问题，安全设施的不到位还导致政府的信息安全得不到相应的保障以及信息资源的数量缺乏、质量不高。因此，信息基础设施的不完善严重影响到了政府信息系统的完整性，使政府无法建立起准确、及时、完整的信息上传下达机制。“数字福建”实施以来，福建省在信息基础设施的投入建设方面取得了一定的成就，但与其他省份相比还有一定的差距。比如上海的信息基础设施建设一直处于全国的超前水平，信息通信网络基本实现了宽带化、数字化和广覆盖，还建成了国内最大的上海超级计算中心，大幅增强了网络交换能力[4]。台湾的基础设施早已突破了量的层面而转向了质的提升，从单纯的网络建设转向宽带网络建设和电子商务等平台建设[5]。比较之后应该承认，福建省基础设施的建设水平仍较落后，全省数字化总体水平仅30%左右[6]，大部分历史积累的资料、文件、档案尚未数字化，信息化基础建设存在起步晚、发展慢、力度小的现象。许多信息基础设施和信息资源的建设存在着分散、浪费、低水平重复的问题，而部分亟需建设的设施和资源却极度缺乏资金和人员，呈现出投入浪费与资源缺乏并存的局面。与其他省份相比，基础设施是福建的短板，如果基础设施建设在近几年内可以得到改观，将大大促进福建省政府信息能力乃至整体竞争力的提高。

2. 信息整合思路清晰，但重复建设严重

信息的共享和利用能力是构成政府信息能力的重要部分，但电子政务在福建省的实施时间不长，许多基础设施也刚刚建起来，一些资源整合的大项目仍然处于实施运行阶段，因而信息整合的效果还未显现出来。在过去，各政府部门在开展电子政务时各自为政、条块分割、部门封锁，使得信息共享障碍严重。为解决这一问题，呼吁制定统一的标准，确定清晰的权限，建立政府部门良好的合作基础和合作激励机制。如今，福建省公共信息资源的整合思路是清晰的——“对现有资源进行整合，并根据各部门的业务需要有组织、有计划地进行开发应用和扩充”，并且也有由国家出台的《政府信息公开条例》和省政府制定的《福建省政务信息共享管理办法》、《福建省政务信息资源目录管理办法》和《福建省政务信息共享交换实施办法》[6]等多个条例从法律上作出了规范。但是，电子政务的目标能否实现在很大程度上取决于该政策是否被有效执行，而不是仅仅停留在规划层面，这个整合的过程无疑是艰辛而痛苦的，目前要解决的是如何保证信息资源的整合进一步由规划阶段走向实质阶段。此外，政府的信息资源有面向公众的、面向企业的以及面向政府内部的，其中最亟待解决的是面向企业的信息资源整合问题。企业对政府信息的时效性、真实性、完整性要求更高，而福建省政府面向企业收集的信息大部分缺乏深层次的加工处理和增值，这些未加工的信息当中就极容易掺杂不良信息，对企业发展造成误导。另一方面，面向企业收集信息的机构层出不穷，重复采集现象频繁，这也是造成企业(特别是民营企业)在配合政府整合信息资源时积极性不高的原因之一。

3. 信息能力对政府职能的支撑作用有限

福建省政府已基本上实现了办公自动化，使公务员能够利用各种信息系统、办公软件、即时通讯工具来提高日常事务的处理效率。电子政务最直接、最广泛地使用在政府办公自动化、政府对外信息公布和收集群众的反馈意见这一层面。其中，福建省电子政务实施最成功的案例属于“数字鼓楼”[7]。“数字鼓楼”是一个利用数字和网络技术，集语音交互应答、专业呼叫处理、传真、电子邮件、计算机网络于一体的便民服务综合平台。市民可以通过这个平台向政府进行咨询、投诉、建议等，还可以随时查询了解政府部门的办件处理进程和结果。“数字鼓楼”的做法对福建省的电子政务来说是一个极大的突破，在技术、操作层面上实现了与公众的互动交流，因而也受到了公众的欢迎。但是，受各种客观因素的制约，政府职能的履行却仍停留在传统的方式上，现有的电子政务平台仍然只能作为政府行政职能的辅助手段，公民办手续、搞审批还是要到窗口排队，现阶段还无法实现网上“一站式”办理。因而，就用户实际需求而言，政府网站现有的公共服务供给量与服务方式远未达到满意水平，电子政务所提供的公共服务项目仍有待进一步丰富。

四、大力发展电子政务，推进政府信息能力的提升

政府信息能力内涵丰富，其内容随着时代发展不断地变化和翻新。通过运用电子政务这个工具，政府信息能力的提升可以从信息资源的构成要素和信息管理的作用机制两个方面努力。

1. 实现公务人员个人信息能力进而到整体信息能力的提升

在某种意义上，政府信息能力也可以看成是全体政府公务人员信息能力的综合，要想提升政府信息能力的整体水平，就应该从个体入手。假如政府的公务人员缺乏基础的信息能力，如对信息最简单的分类、检索、加工能力，那又何以提高政府的信息能力[8]?政府应该围绕着基本的信息管理基础技能、信息技术操作技能、信息安全等内容，开展多轮的公务员信息能力培训，结合具体岗位的工作内容加强业务系统培训，提高公务员在电子政务环境下的办公能力和公共服务水平[9-10]。此外，还应该将信息能力作用公务员录用、任职、晋升等的参考指标，促进公务员信息能力的提高。

2. 加大重点项目投资，解决政府信息能力的基础问题

信息资源、信息系统以及信息技术的建设其实就是狭义上的电子政务建设，因此，在一定条件下电子政务建设就是政府信息能力建设。其中，政府信息技术是政府信息能力的必要条件，政府信息资源和政府信息系统是政府信息能力的两个关键点。没有政府信息资源和政府信息系统的建设，没有信息技术的支撑，政府的信息能力就无从发挥。所以，政府信息资源建设和政府信息系统建设是政府信息能力建设的主要内容，而政府信息化和电子政务建设是政府信息资源建设和政府信息系统建设的唯一途径。

3. 发展面向公众化的电子政务，有效发挥政府信息能力对政府职能的支撑作用

培育政府信息能力的最终目的是通过政府职能的全效发挥来提高政府执政水平。在电子政务环境下，政府的主要职能——经济调节、市场监管、社会管理和公共服务将全部电子化，即通过电子化数据处理实现面向社会的业务、审批、管理、服务等行政行为的自动化、网络化处理，并通过多部门网上联合在线办公建立起不间断办公的网上虚拟政府[11-12]。应进一步推广“数字鼓楼”模式在全国的应用，使得各部门、各层级的公务员都能通过网站交互办公、交流信息、处理事务，社会公众和企业则通过网站查看公开发布的各种信息，提交各类办事申请，在网上查看处理结果，并得到政府提供的各种公共服务。应树立以用户为中心的电子政务建设理念，为公众提供更丰富的服务内容、更简便的服务方式[13-15]。在很长一段时间内，实现“一站式服务”的电子政务系统仍是发展电子政务的目标。

参考文献：

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[2] 杨诚虎.论电子政务与政府竞争力的关系 [J].北京机械工业学院学报，2006(3)：59-64.

[3] 张志南，李闽榕.海峡西岸经济区发展报告 [M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[4] 李章程.长三角地区电子政务建设之比较 [J].苏南科技开发，2007(5)：35-39.

[5] 陈俊明，黄东益，陈敦源.电子化政府与公民信任：一个探索性的台湾个案研究 [EB/OL].[2009-11-24].http：//virus.thu.edu.tw/deptpuad/NEWS/net/chen.pdf.

[6] 李佳洋，郭东强.我国发展电子政务面临的问题分析 [J].企业经济，2004，5(3)：9-10.

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[8] 曹剑光.社区“虚拟”公共服务平台创新研究：“福州模式”现状、不足及再造 [J].理论导刊，2011(12)：32-34.

[9] 郝雁.对当前电子政务环境下公务员的培养探索 [J].思想战线，2009，35(2)：85-86.

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[12] 梁晓燕.我国基层政府电子政务建设研究 [D].重庆：西南政法大学，2011：56-64.

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[14] 王春涛.地方政府电子政务实施策略研究 [D].天津：河北工业大学，2007：45-49.

[15] 郭俊华.电子政务环境下的服务型政府建设 [J].毛泽东邓小平理论研究，2010(12)：46-49.