大学章程的要素及边界刍议

钟钛申

（福州大学 党委组织部，福州 350108）

大学章程是大学的“宪法”，在大学发展中具有举足轻重的作用。2010年7月颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》在“建设现代学校制度”部分明确提出：“加强章程建设”、“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。此后，在2010年12月公布的国家教育体制改革试点任务和单位中，北京大学等26所大学被列为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”的试点单位，这意味着在《高等教育法》颁布实施11年之后，这一法规中有关大学章程的条款终于启动落实。《高等学校章程制定暂行办法》已经2011年7月12日教育部第21次部长办公会议审议通过，自2012年1月1日起施行。该办法提出，高校章程应明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。从掌握的资料和信息来看，绝大多数公立大学还没有章程，个别已制定大学章程的高校也没有很好地执行，但许多大学已经认识到章程的重要意义，并开始着手制定学校的章程，而明确大学章程的要素及边界对于制定一个管用、有效的大学章程是至关重要的。

一、我国大学章程要素的确定

在我国历史上，一些高校也曾经建立了章程，如1902年颁发的钦定高等学校章程以及清华大学、上海大学、厦门大学建立时设立的大学章程，但此传统并没得到很好地延续。改革开放以来，我国逐渐重现大学章程的建设。1995年开始实施的《教育法》第26条规定，设立学校必须具备的首要条件就是要“有组织结构和章程”，并明确规定了学校的第一个权利是“按照章程自主管理”。1999年开始实施的《高等教育法》第27条规定“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料”，第28条规定“高等学校的章程应当规定学校名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利义务，章程修改程序和其他必须由章程规定的事项”。2012年1月1日起施行的《高等学校章程制定暂行办法》规定，章程内容包括：（一）学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办学地点、住所地；（二）学校的机构性质、发展定位、培养目标、办学方向；（三）经审批机关核定的办学层次、规模；（四）学校的主要学科门类，以及设置和调整的原则、程序；（五）学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求；（六）学校的领导体制、法定代表人，组织结构、决策机制、民主管理和监督机制，内设机构的组成、职责、管理体制；（七）学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度，接受捐赠的规则与办法；（八）学校的举办者，举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，学校负责人的产生与任命机制，举办者的投入与保障义务；（九）章程修改的启动、审议程序，以及章程解释权的归属；（十）学校的分立、合并及终止事由，校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项。《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》都指出章程内容必须涵盖10个方面，《高等学校章程制定暂行办法》对这10个方面的要求也比较具体，为我们把握章程的要素及边界奠定了基础。其中，《高等学校章程制定暂行办法》的第九方面国家有指导性意见，第一和第十两个方面都是涉及各学校具体的事宜，这里不再赘述。下面对章程要素及边界的论述中，要素名称采用《高等教育法》的表述，要素内容采用《高等学校章程制定暂行办法》的表述。

二、办学宗旨要素及边界

（1）机构性质 高校的性质有公办院校、民办院校和独立学院三种类型。公办院校是由国家政府出资兴办的学校，完全属于政府行为。民办院校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会依法举办的学校或其他教育机构［1］。民办有非营利和营利之分，现在还有学者提出民办高等教育发展的第三条道路，即将捐资举办的民办高校称作第一条道路，将营利性民办高校称作第二条道路，将投资举办但不要求取得回报的民办高校和要求取得合理回报但又不是营利性的民办高校称为第三条道路［2］。对于独立学院，很多人一直把它的办学性质定为公办，或者将其定性为公办民助的“混合型”。2008年下发的中华人民共和国教育部第26号令，即《独立学院设置与管理办法》，明确规定独立学院是民办高等教育的重要组成部分，也就是说，民办高校包括独立学院［3］。但独立学院依托母体高校办学，一般是一些比较有实力的大学的下属分院，而民办高校是一所独立的大学，不存在从属关系，而且两者在经费来源等方面是有区别的，章程中对学校性质的界定必须把独立学院与一般的民办高校区分开来。

（2）发展定位 大学具有人才培养、科学研究、服务社会和文化传承创新四大功能，确定大学的发展定位必须坚持三个统一：一是坚持创新发展与发挥传统优势相统一；二是坚持人才培养、科学研究、服务社会与经济社会发展需求相统一；三是坚持发展导向与国家和地方政府的调控政策相统一。要从经济社会发展态势、高等教育供需变化、政府政策行为、现有办学基础等方面综合考虑学校的发展定位。

（3）培养目标 人才培养是大学的基本职能和根本任务。人才培养目标是依据一定的教育目的、社会需要和大学教育理念提出的关于人才培养的基本规格要求和质量标准，旨在解决培养怎样的人，并使人才培养目标在大学人才培养活动中发挥着方向性、引领性的作用。对于高校培养目标的内涵，有学者认为，“高校培养目标是根据高等教育目的来制订的，是高等教育目的的具体化”。高校培养目标可以解析为“每一所高校以高等教育目的为指向，根据经济社会需要，结合各高校自身的办学实际，制订的有关人才培养的规格和要求”［4］。也就是说，高校必须按照我国高等教育培养社会主义合格建设者和可靠接班人的总目标，根据国家和地方社会经济发展的需要，结合自身办学特色和优势，建构人才培养目标。

（4）办学方向 坚持社会主义办学方向最终要落实在人才培养上，把“培养什么样的人、怎样培养人”的问题作为办学的根本问题［5］。高等教育是中国特色社会主义事业的重要组成部分，它担负着培养社会主义合格建设者和可靠接班人的重任。因此，坚持社会主义办学方向尤为重要，必须做到“三个坚持”：一是坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、“三个代表”重要思想、科学发展观在教育事业中的指导地位，切实加强社会主义核心价值体系教育；二是坚持社会主义文化的自觉与自信，与封建文化、资本主义文化划清界限；三是坚持“育人为本，德育为先”的教育根本宗旨，切实加强和改进高校党建和思想政治工作。

三、办学规模要素及边界

（1）办学层次 高校的办学层次就是指培养对象的层次。层次定位在很大程度上影响着学校发展的定位、目标、思路和路径，人才培养的类型和方向，专业设置和办学特色，规模、结构、质量和效益的关系以及各项规章制度的建立和各项政策的制定，等等。目前，我国高校培养对象的层次主要有研究生（含博士研究生和硕士研究生）、本科生和高职高专生。鉴于办学层次对高校发展的重要作用，在章程的制定中必须明确学校办学的层次，以及各个层次的比例。

（2）办学规模 处理好规模、结构、质量和效益的关系，既是高等教育健康稳定可持续发展的重要保证，也是一所高校科学发展、跨越发展的重要保证。规模、结构、质量和效益之间是一种互相联系、互相制约、互为因果的多边关系。要从规模、结构、质量和效益的关系考量办学规模。没有相当的规模，学校获得的学费收入太少，难以维持学校的正常运行，但是过大的规模必然导致质量难以保证。当然，如果规模相当，但结构不合理，也势必影响质量提升和办学效益。高水平大学一个普遍的特征就是具有较高的研究生比例，国内一些一流的大学研究生与本科生的比例已经接近1，有些甚至超过1，国外高水平大学中研究生的比例更高。目前，国家“985工程”和“211工程”重点建设高校以及一些省属重点建设高校正在着力建设高水平大学，必须坚持规模、结构、质量和效益相统一，走以质量提升为核心的内涵式发展道路，大力发展研究生教育、稳步控制本科生教育、逐步削减专科生教育。

四、学科门类的设置要素及边界

（1）学科门类 学科是高校科学研究、专业设置、课程组织的源头，其设置是办学理念、教育思想的体现。而学科门类是对具有一定关联学科的归类，是授予学位的学科类别。2011年3月，国务院学位委员会和教育部颁布修订的《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》规定我国分为哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、军事学、管理学、艺术13个学科门类。国家关于这13个学科门类的划分，既注意归纳高等教育学科设置中的共性问题和发展规律，又充分考虑我国高等教育面临的社会经济和历史文化背景，是顺应学科综合和分化的发展趋势并适时进行调整的结果，旨在发挥跨学科优势，努力构筑适应时代发展的具有中国特色的高等教育体系。落实到高校章程中关于学科门类设置的确定，要从高校办学定位、特色和优势以及经济社会发展需要等几个方面进行综合考虑，尤其要注意学科的交叉与融合。如果是综合性大学，学科门类一般比较齐全，还应注意多学科交叉融合；如果是特色大学，学科门类一般比较单一，应突出优势学科。

（2）学科设置和调整 从学科的发展来看，高校学科设置的直接动因，也是外因，应该是人类实践和经济社会发展的需要。而从世界高等教育经历的人文教育－科学教育－人文科学教育三大历史阶段来看，学科自身发展的需要，则是高校学科设置的内因。因此，高校学科发展必须兼顾基础学科、主干学科、支撑学科和新兴学科。以军队作比喻，新兴学科犹如前卫兵团，支撑学科犹如两翼兵团，主干学科犹如主力兵团，基础学科犹如后方补给。目前，学科综合趋势明显，跨学科进程加速推进。高水平大学必须有高水平的学科群体，它包括学科结构中的综合性、互补性、相融性，学科体系中的重点性、交叉性，以及学科发展中的创新性等。为了保证学科设置和调整的科学有序，必须遵循以下原则：一是实施非均衡发展战略，加强重点学科建设；二是调整优化学科结构，服务地方经济发展；三是突出优势学科，凝练特色专业；四是强化学科交叉与融合，培育新兴学科。学科设置和调整也必须坚持科学论证－设置调整－逐步优化的程序，提升学科发展与经济社会发展需要的耦合度。

五、教育形式要素及边界

我国高等教育采用全日制和非全日制两种教育形式，分为专科生、本科生、硕士生、博士生4个层次，授予相应的学士、硕士、博士学位。专科生、本科生、硕士生、博士生层次不同，涉及的全日制和非全日制办学形式也不同。我国已经把推进高等教育国际化摆在中国高等教育发展的重要位置，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确提出，要扩大教育开放，坚持以开放促改革、促发展，开展多层次、宽领域的教育交流与合作，提高我国教育国际化水平。因此，高校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同教育形式以及不同办学层次中不同教育形式的概况都要在章程中加以体现。如福建省福州大学，该校基本没有专科生，目前主要是本科生和研究生教育。对于本科生教育，学校取消自考，基本是全日制教育；对于研究生教育，学校作为福建省唯一的全国专业学位研究生教育综合改革试点高校和全国工程硕士研究生教育创新院校，兼顾全日制和非全日制，正在提高学术型和专业型研究生占在校生的比例，从目前的趋势来看，专业型研究生的比重逐年提升。

六、内部管理体制要素及边界

大学治理可分为外部治理和内部治理，外部治理主要涉及政府与大学之间的关系以及大学法人的权限和责任；内部治理主要是如何理顺大学内部四种权力的关系以及处理校、院两级关系。就我国而言，高校实行的是党委领导下的校长负责制的体制，大学章程关于内部管理体制的要素及边界要紧紧围绕这个体制来制定。大学内部治理的核心是对教学、科研和社会服务方面的治理，是要通过一整套决策、激励、监督、评价等机制的建立和运行，更好地为实现大学教学、科研和社会服务的目标服务。内部管理体制涉及校部机关和学院两个层面。针对校部机关，要推进机关职能部门改革，强化服务、规划、调控和指导等四大职能。优化内部治理结构，还要理顺四种权力关系：一是要健全学院领导体制，正确处理好政治权力与行政权力的关系；二是要充分发挥学术权力的作用，正确处理好行政权力与学术权力的关系；三是要强化民主管理，正确处理好政治权力、行政权力与民主管理权力的关系。大学章程对学校各项事务的决策程序，党委会、校务委员会、学术委员会、教务委员会、教职工代表大会等组织的职责，学院的职权、学校人财物等资产的职责关系等都应统筹考虑并界定清楚。简而言之，校党委要认真落实党委领导下的校长负责制，充分发挥领导核心和统揽全局的作用，全力支持校长及行政部门独立开展工作。校行政要强化办学治校和执行力建设，热心服务师生员工，提高管理水平。校党委和行政要大力倡导教授治学，充分尊重和保障专家、教授在治学方面的学术地位，加大教授治学的决策参与权力，促进学科发展、学术质量提高和学风端正。校党委和行政要大力支持校工会依法维护职工合法权益，凡是涉及教职工切身利益的事情和学校“三重一大”事项，要认真听取教职工的意见和建议。校工会要认真履行“维护、建设、参与、教育”四项职能，团结全校教职工，为学校建设发展努力奋斗。针对学院，要下放权力，推进管理重心下移：一是要明确权力下放的总体要求；二是要明确学院的功能定位；三是要明确学院的管理权限。

七、经费来源、财务和财务制度要素及边界

（1）办学经费 《高等教育法》指出，国家建立以财政拔款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。国家财政拨款是高等教育经费来源的主渠道，多渠道筹措教育经费是解决高等教育经费短缺的必然途径［6］。要实现高等教育来源的多元化，高等学校办学经费可以有以下来源渠道：政府拨款；合理收取学生学费；兴办校办产业；与企业开展全方位合作；争取多方捐赠；尝试建立教育股份制；利用金融手段筹措资金；吸引外资；设立高等学校董事会［7］。为了适应知识经济对人才的需求，适应市场经济体制下人才供应渠道和人们价值观念的变化，需要把原来由政府完全包揽的单一的国家办学模式，转变为以中央和地方办学为主、社会各界共同参与的多种社会力量办学模式。在大学章程的制定中必须对办学经费来源渠道和运行原则加以明确。

（2）捐赠管理 捐赠管理要坚持捐赠自愿、专款（物）专用、捐赠账目公开三个原则，将所有募集的捐赠资金，全部纳入学校统一账户管理，对于捐赠者明确捐赠用途的资金，按捐赠者意愿使用，对于捐赠者没有明确捐赠用途的资金，由学校统一安排使用。职能部门负责具体管理，包括：学校办公室和校友会负责受赠工作的联系、协调；财务部门和资产管理部分负责受赠日常管理；纪检监察部门以及教代会、工代会负责对捐赠款物的使用进行审查、监督。这些内容都要在章程中加以明确，为实现捐赠管理科学、使用安全提供制度保证。

八、举办者与学校之间的权利义务要素及边界

举办者与学校之间的权利义务涉及举办者、管理者之间的权力义务关系，以及大学内部学校、教师、学生等各个主体间的权利、义务与责任等，涵盖学校的举办者、办学者、教师及教育工作者、学生四个法律主体之间的权利义务关系。章程应明确国家或地方政府在指导学校办学过程中应承担的义务，如拨款、咨询、政策支持、通过立法维护学校以及教师和学生的合法权益等，保障学校的发展条件和环境；教职工在享有公共资源使用权，公平获得发展、评价、奖励、救济等权利，重大事项知情权，参与民主管理权等权利的同时，还必须履行宪法、法律、法规规定的义务，以及维护学校名誉和利益、尽职尽责、尊重和爱护学生、遵守学校规章制度的义务；学生在校享有公平受教育权、专业课程选择权、公平获得奖励、知情权、申请救济权等。

［1］互动百科.民办学校与公办院校的区别［DB／OL］.（2009－03－02）［2013－02－15］.http：／／www.baike.com.

［2］潘懋元，邬大光，郭别荣.我国民办高等教育发展的第三条道路［J］.高等教育研究，2012，（4）：1－8.

［3］百度百科.民办高校［DB／OL］.（2013－01－19）［2013－02－15］.http：／／baike.baidu.com／view／745051.htm.

［4］薛天祥.高等教育管理学［M］.桂林：广西师范大学出版社，2002.

［5］清华大学党委.坚持高校社会主义办学方向［J］.党建研究，2005，（1）：48－49.

［6］李经天.论主渠道和多渠道并进——我国高等教育办学经费筹措问题探析［J］.湖北大学学报（哲学社会科学版），1999，（1）：94－98.

［7］许兰凤.谈我国高等学校经费来源的多元化［J］.煤炭高等教育，2001，（6）：21－23.