对当前动物防疫工作现状及应对策略的思考

张国安

（四川省北川羌族自治县动物疫病预防控制中心，四川北川 622760）

一、动物防疫工作现状

2005年5月，国务院出台了兽医工作的革命性文件《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号），“各地工作体系逐步健全，初步构建了行政管理、监督执法和技术支撑体系，动物疫病监测、检疫监督、兽药质量监察和残留监控、野生动物疫源疫病监测等方面的基础设施得到改善，”特别是解决了防疫工作最基层即乡镇畜牧兽医站的编制、经费问题，配备了村级防疫员，从上到下建立了完整的动物防疫体系，“有效防控了口蹄疫、高致病性禽流感等重大动物疫病，有力保障了北京奥运会、上海世博会等重大活动的动物产品安全，成功应对了汶川特大地震等重大自然灾害的灾后防疫，为促进农业农村经济平稳较快发展、提高人民群众生活水平、保障社会和谐稳定作出了重要贡献。” 但我们也要清晰地看到自身存在的问题，有些还严重影响工作的正常开展，归纳起来有两个方面，分述如下。

（一）动物防疫体系健全，机构职责人员问题不容忽视

1.动物防疫主体结构建立，体系网络覆盖到位，机构地位有待提升。从农业部到省、市、县，动物防疫工作的行政管理、监督执法、技术支撑三个机构建立健全，再加上乡镇畜牧兽医站和村级防疫员构成了完整的动物防疫体系。但行政管理部门未能完全独立存在，与食品或农业组成行政管理部门，在整个大农业的家庭中，动物防疫仅是常规工作之一，已有淡化的趋势。县畜牧兽医局现阶段虽然独立，但也只是县政府的直属事业单位，随着体制改革的深入，整合的可能非常大。而作为监督执法的动物卫生监督所和作为技术支撑的动物疫病预防控制中心与卫生系列机构相比，地位也非常尴尬，二级法人，既没行政权、财权也没人权。

2.动物防疫工作组织实施、监督执法、技术支撑职责不明，人员混岗。按照兽医管理体制改革的意见，思路是非常清楚的，即行政管理部门负责整个防疫工作的组织实施，动物卫生监督所负责监督执法，动物疫病预防控制中心负责技术支撑，而目前的现状是行政管理部门只承担领导责任（省市县分别内设有兽医处、科、股），动物卫生监督所负责畜产品安全，动物疫病的强制免疫注射及应急处置都落在动物疫病预防控制中心头上了，在县级更是如此，尤其是实施防疫绩效目标考核后，防疫密度与质量直接与动物疫病预防控制中心挂钩，本末倒置。而在兽医体制改革过程中，争取到的政策不优厚，参公的吸引力太大，许多专业技术人员包括高级职称的都选择参公（有些地方是全部），造成人员的缺失，特别是县级动物卫生监督所混岗严重，编制被局机关非专业人员、其它站所人员占用，又使用非在编人员，实际在岗少，业务开展难，有些县从成立以来未完成一例监督执法案件。

3.村级防疫员将成新的负担。兽医体制改革的最大受益者是乡镇畜牧兽医站的同志，一是解决了自身的工作编制及经费，二是手下还有一帮人即村防疫员做事，从实施者变为组织者，从体力劳动者变为脑力劳动者。但随着劳动力成本的上升，目前村防疫员的报酬太低，尤其是边远山区工作量大，全年参加集中防疫时间有的长达2个月之久，很不划算，年轻的不干，老年的干不了，虽然防疫员是村级组织聘请、乡镇畜牧兽医站使用，但其工作期间如遇安全事故则必须由动物防疫部门承担（仅被狗咬伤打狂犬免疫蛋白和疫苗就要2 000多元）。而且长期使用又将会出现养老的问题，必将成为新的社会负担。

（二）国家防疫任务重，基层开展压力大

1.免疫注射病种多，工作量非常大。免疫注射是动物防疫体系特别是基层最重要的工作内容，是兽医的“饭碗工程”。2006年农业部发布了《2006年高致病性禽流感和口蹄疫等重大动物疫病免疫方案》，将口蹄疫、猪瘟、鸡新城疫列入春秋集中免疫，高致病性禽流感则要求常年免疫（2007年调整为春秋集中免疫），并每年进行一次狂犬病免疫，2008年新增高致病性猪蓝耳病，截止2013年目前基层春季要开展集中免疫注射的病种有高致病性禽流感、鸡新城疫、口蹄疫、猪瘟、高致病性猪蓝耳病、狂犬病等6种，畜禽有猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅、鸽、犬等8种，再加上圈舍消毒，工作任务非常艰巨。特别是边远山区，农户居住分散且交通不便，而饲养品种不少，一般的农户都有猪、鸡、牛、犬等，疫苗及注射消毒器械携带不易，在免疫同时兽医还要求填写防疫告知书（张贴在农户圈舍）、免疫档案等，每一个工作小组至少要4～5人，从注射操作来看猪关在圈舍内还比较容易，牛不好保定，最麻烦的是家禽，有圈或围栏的都不好捉拿，更不要说敞放的“飞鸡”，有些还需要利用晚上再去一次，最危险的当然是犬的免疫，经常咬伤防疫员（或免疫其它畜禽被咬伤），如遇畜主没在家的连圈都进不了，如何免疫，为了保证应免疫尽免，只好再次或反复多次才能完成，无形当中又增加了若干的工作量。经过测算，1个小组一天只能完成一个自然社的注射任务（不算补免）。

2.基层条件受限，免疫质量不敢保证。虽然农业部下达的免疫抗体合格的标准是70%，但作为千家万户的散养户来说完成这个指标还是非常困难的。我们知道抗体产生受多种因素影响，包括自身的机体状况，注射前后是否使用抗生素，注射部位、剂量，稀释液等，还受到疫苗的储存和运输环境影响。基层兽医经常问我们这样一个问题，“我们怎样知道疫苗在注射前还是否有效？”现在疫苗都是全省统一招标采购，由中标企业直接运送到县级动物疫病预防控制中心，距离相隔千里，汽车运输或物流托运都要几天时间，中途的保温措施如果没法保证，收货也没有条件搞实验室检测（最多测下真空），疫苗是否有效我们也没底，而县级到乡镇也没有专门的疫苗冷藏运输车，都是乡镇站的同志自己找车运输，路途长短不一，也肯定影响疫苗的效价。再加上中标的企业每次都可能不一样，也没法与企业沟通。我们从2009年秋季开始，每年春秋两季集中免疫结束后都要对全县所有乡镇随机采样检查抗体，其结果是全部达到70%合格率很困难，与省内外同行交流也得到认可。

3.每月定期补免，流于形式。按照要求，春秋集中强制免疫结束后，对于新补栏畜禽实施定期补免，但实际工作中难度非常大，一是信息谁来报告的问题，养殖户和村级防疫员都难做到位。二是疫苗谁来注射的问题，乡镇兽医忙不过来，村级防疫员无报酬经费。

4.生猪免疫程序的执行较困难。相比较其它畜禽来讲，猪的强制免疫疫病有3种，按照农业部免疫方案规定，对所有猪进行O型口蹄疫、高致病性猪蓝耳病、猪瘟强制免疫，规模养殖场按推荐免疫程序进行免疫，散养家畜在春秋两季各实施一次集中免疫，对新补栏的家畜要及时免疫（猪瘟则要求每月定期补免）。规模场的免疫很明确，而散养家畜比如在集中免疫时具体怎样实施，农业部关于印发《2013年国家动物疫病强制免疫计划》的通知（农医发〔2013〕8号）中没有明确规定，目前比较多的说法就是高致病性猪蓝耳病不能与猪瘟和口蹄疫同时注射（以前也提过要错开免疫），而且都要加强免疫一次效果才好，抗体产生得多，合格率才高。那就是说要完成猪的动物疫病强制免疫任务必须得打两次针（一般是先打猪瘟和口蹄疫，间隔7～10天后再打猪蓝耳病疫苗），要保证抗体质量还得打4次针，想一想就知道有多难。这只是集中免疫，而我们在仔猪骟割时还要开展基础免疫，也是要求把这三针免疫到位，当然农业部的免疫计划里并没有强调基础免疫是否进行。而我们实际工作中仔猪骟割时打针已成习惯动作。

5.规模场户监管困难重重。养殖将逐步集中是畜牧业发展的趋势，规模场户的养殖数量在一定地区已超过散养户，得到政府和业务部门重视和提倡，许多在其它行业挣了钱的老板都投身到养殖行业，其目的是为了赚钱，只重视项目资金联系，基础投入先天不足，选址不科学、设施缺乏，无执业兽医，监管时牵绊多、改进少。即使是一些企业得到巨额政府无偿投入，其检疫申报还是不主动，投入品检测不配合。

(三)配套政策及相关设施技能严重滞后

1.动物免疫反应治疗及死亡补偿经费。根据《动物防疫法》的规定“因依法实施强制免疫造成动物应激死亡的给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定”，实施强制免疫已经5个年头，可标准和办法迟迟未出台，对于基层来讲一是缺乏经费，二是如何补偿缺乏依据。

2.动物防疫监督执法和动物疫病监测等技术支撑设施跟不上。“确保不发生畜产品安全事件，确保不发生区域性重大动物疫情”是我们经常写在文件里的一个工作目标，要完成这个目标必须采用技术手段作为支撑，养殖投入品检测、免疫抗体检测、病原学监测都需要在实验室完成，农业部也发布了《兽医系统实验室建设标准》，但各地在建设中重视程度不一，能达到验收标准正常开展工作的少，而且仪器设备采购参数质量参差不齐，高价格买了低产品，特别重要的是基层实验室有了，设备有了，就是没有买试剂和耗材的钱。

3.实验室检测能力有待提升。实验室检测在基层历来都不受重视，即使科班出身的专业人员久未动手也生疏得很，况且新技术、新设备的使用，必须要加强实验室操作技术人员的技能培训。

二、应对策略的思考

（一）理顺体制、明确职责、完善管理制度

1.理顺体制、明确职责。动物防疫体系中行政管理、监督执法、技术支撑三者间不仅仅是管理与被管理的关系，应是相辅相成的鱼与水的关系。但三者各自的职责应该明确，从上到下也应该垂直对应。动物防疫工作是政府行为，其组织实施肯定应由行政管理机构来负责，不管这个管理机构如何撤并，不能占用编制的是一部分人，做工作的又是另一部分人。比如可疑疫情的应急处置，谁来牵头？而作为新成立的监督执法机构动物卫生监督所来说，首当其冲的是提升执法队伍的形象，不能老是停留在过去检疫收费阶段，今年的“问题鸡事件”、“黄浦江死猪事件”都暴露了我们动物防疫监管的缺失，要有一种敢作敢为的勇气，有所作为！要在群众中树立我们的威信，得到群众的信任，同时也敢于对我们的工作负责任，让老百姓放心，不能上海有禽流感，全国都不吃鸡肉！动物疫病预防控制中心作为技术支撑机构其主要职能应是专业技术工作，不应过多的参与行政管理与监督执法，比如动物集中免疫工作，就应由局行政管理部门组织实施，实施过程中遇到阻力则动物卫生监督所就应该实施行政执法，维护动物疫病强制免疫的顺利实施，免疫质量怎么样，这就由动物疫病预防控制中心做出检测报告来，体现出技术支撑的作用。职责明确、密切配合才能共同做好动物防疫工作。

2.提升管理力度。这个管理主要是指上级对下级的监督管理，尤其是对基层机构、编制、人员、防疫设施建设等，比如人员是否占编不在岗的问题、非专业人员比重过大的问题、设施设备是否到位的问题，应该通过硬性的指标管理而监督执行。

3.改变动物防疫设施投入方式。比如动物防疫监督执法车、疫苗冷藏运输车、动物疫病采样车等应以实物的方式直接配套至基层，如以项目资金的方式很可能挪为他用或改变用途。而实验室建设应根据不同的级别统一采购和下发必需的设备、耗材、检测诊断试剂等。如以项目资金的方式下达则应统一制定设备参数规格，以免基层所买非所需，造成不必要的浪费。

（二）动物防疫策略调整

1.逐渐取消强制免疫注射，采取扑杀根除策略。预防注射是动物防疫工作的重要手段，建国以来在控制猪的三大传染病稳定生猪发展方面起到巨大的作用，近年来在防控高致病性禽流感和猪蓝耳病也成效显著，但免疫注射对动物疫病防控只能算是一种消极的手段，因为疫苗注射只能起到临床保护作用，不具有抗感染作用，免疫动物仍可发生隐性感染或持续感染带毒，也就是说免疫掩盖了病原存在的事实，造成清净无疫的假象。尤其是对人畜共患病的防控是非常不利的，因畜禽都没事，而人却疏于防范反而造成感染。在当前国力增强的情况下，应采取扑杀根除策略，以扑杀感染动物和同群易感动物并同时采取严格生物安全措施为主要手段。

（1）在取消顺序上应先取消散养家畜，后是规模场。其理由有三：一是春秋集中免疫耗费大量的人力财力，用其作扑杀补偿是绰绰有余。集中免疫老百姓没有出一分钱，全是政府买单，疫苗一头份就要摊几角或更多，以四川省春季动物疫苗政府招标价计算，1头猪注射猪瘟、猪口蹄疫、高致病性猪蓝耳病合计2.7元，全省疫苗招标5个多亿，如果用于扑杀补偿按1 000元1头都要补偿50万头，这还只是半年。我们曾做过测算，平均1个社要用4个防疫员工作一天（早出晚归超过8小时），作为技术体力活每人每天按150元计算，全县1 787个社应支出100多万元，防疫器械及消毒物资等费用50多万元，疫苗费用200万元，全年近500万元。二是解决了村防疫员的遗留问题，不搞春秋集中防疫就没有必要再请村级防疫员。三是规模场饲养数量多，疫病的风险大，按照免疫程序实施预防注射在短期内还是很有必要的，而散养农户本身居住分散，有天然的生物安全屏障，患病的机率小，即使出现疫病由政府给予扑杀补偿也能够承受。

（2）先鸡新城疫、猪瘟，后蓝耳、口蹄疫、禽流感。鸡新城疫、猪瘟通过几十年的预防注射其发病温和很多，烈性暴发的可能非常小，完全可以通过普查和阳性扑杀达到净化的目的。而后3种疫病目前控制较难，俗话说“猪粮安天下”，猪有问题会涉及到社会民心的稳定，禽流感又是人畜共患，逐步实施还是很有必要的，不过我个人认为对散养家禽实施疫苗注射意义不大，一是注射本身难度大，密度只能是理论上达到100%，浪费人力财力，而且按照《高致病性禽流感防治技术规范》确诊为疑似高致病性禽流感后对方圆3 km的疫区内家禽全部扑杀处理，即1只未免发病可能殃及无数，岂不是免疫白做了。二是毒株变化快，注非所防，也是浪费。

（3）猪的免疫改为源头控制。猪的养殖较其它畜禽有其特殊性，一是骟割，二是满双月，这就为我们从源头控制提供了很好的条件。可以在30日龄（28～35日龄）骟割时免疫第一次（三种疫病强制免疫可以分点注射），60日龄加强免疫后出售。只是这一项工作需要执业兽医来完成。我的建议是用好当前的两笔资金来完成这项工作，一是能繁母猪补贴（每年每头100元），二是品种改良补贴。我们只要管好母猪就能管好仔猪的免疫，以乡镇为辖区，建立能繁母猪养殖档案，其配种给予改良补贴，并分村划定片区安排专人负责（执业兽医）骟割和疫苗注射，其报酬就按每头每年100元计，养殖户不需要再出一分钱，也就是说养殖户饲养母猪其配种、仔猪骟割都不掏一分钱，而且能做好基础免疫，省掉春秋集中免疫，事半功倍。

2.公开口蹄疫的防控。口蹄疫保密是受历史的局限与需要，“五号病”已完成了它的历史使命。五号病不仅是传染病，还演化成“政治病”，给我们专业技术人员和分管的行政领导带来太多的压力。现在应该是公开其真面目的时候了，当然口蹄疫A型和亚州Ⅰ型已做到了，那么O型也应如此。其理由是：2009年1月19日农业部第1149号公告，即农业部会同卫生部共同制定的《人畜共患传染病名录》将口蹄疫正式删除了，这么多年来国内也没有人感染口蹄疫的报道。既然不是人畜共患病，其待遇就应降一等级。而且近年来其死亡率也不是那么高了，也有专家介绍了很多医治的方子，当然我还是不主张医治应严格按照处置技术规范，作无害化处理。

3.提升兽医公共卫生的防控职能。过去定位兽医工作是为畜牧业健康发展保驾护航，在人畜共患病多发、畜产品安全事故频现的今天显然是不全面的，尤其是我们在防治血吸虫、布病、结核、狂犬病、猪Ⅱ型链球菌病、猪流感乃至高致病性禽流感中发挥了重要的作用，在此基础上主动作为、勇于担当，将兽医公共卫生防控列入重要的工作职责之一，展示我们动物卫生工作者对人类公共卫生安全和社会和谐的责任心和奉献精神。

4.加大对基层动物防疫工作的投入力度。动物防疫工作的决策在上面，落实在基层，难点也在基层，由于各地经济发展水平参差不齐，再加上行业处于弱势，支持动物防疫工作的财力十分有限，必须得到上级乃至中央财政的扶持，而从市场调节供应的角度讲也是应该的。在此还建议调整对畜牧发展资金的投入思路，有可能存在这样的事例，养殖企业我们无偿投入帮忙建起来了，我们还要给无害化处理经费、发生重大疫病给予扑杀补偿、遇到污染撤迁我们还要补偿，如果他养不好，无偿投入也就损失了。