公立高校“转制”的发展策略选择

焦 蕾

(郑州大学教育系，河南郑州 450001)

一、公立高校“转制”的基本概念

所谓公立高校“转制”是指用高等教育民营化理念，对部分公立高校着重于投资体制和管理体制等运行机制乃至学校所有制进行转变，以丰富公立高校办学形式，提高公立高校的办学效率和质量，形成公立高校与民办高校良性竞争的基本格局［1］。从概念本身可以看出，公立高校转制其实质是对学校运行机制的转变。

二、部分公立高校“转制”的必要性

第一，摆脱高等教育经费供求矛盾。伴随着高等教育规模的快速扩张，教育经费投入短缺问题就显得尤为重要。高等教育数量的快速增长、质量的保证和提高都必须以经费水平的提高为依托。从2004年到2011年，教育经费占GDP的比重从2.79%提高到3.93%，直到2012年我国的教育经费支出占GDP比重才达到4%。虽然从总量上看教育经费有了大幅度的增长，但是这仍然无法满足高等教育的扩张。在此情况下，高等教育要获得新的发展，就必须通过改革来寻求新的出路。通过公立学校“转制”，挖掘蕴藏在民间的巨大投资潜力，弥补国家教育经费支出的不足，这是一条非常有效地促进高等教育继续发展的道路。

第二，改善公立高校办学的低效率。以现代产权理论来审视公立高校，现在的公立高校拥有的是一种共有产权制度安排，因此具有共有产权制度普遍存在的种种弊端和缺陷，其中最典型的当属办学效率低下，教育资源利用率低。另外，由于学校的公有制，使得学校之间缺乏竞争，学校无风险无压力，这就导致学校经营管理的低效率，教育教学质量无法得到有效的保证。

第三，促进公办高校与民办高校协调发展。我国高等教育要想取得更快的发展，不可能完全地禁锢在单一的政府办学模式。要探索多样化的高等教育发展模式，才能促进高等教育的快速发展。在国际教育民营化浪潮的推动下，我们也要不断地鼓励民办教育的发展。公立高校“转制”是教育民营化的一种另类途径，在公办教育的丰富资源的基础上，转制为民办教育可以促进民办教育的大发展。

三、公立高校“转制”的可选模式

近年来，我国已涌现出一批公立高校“转制”的典型个案，如浙江万里学院、齐齐哈尔职业学院、义乌工商职业技术学院、苏州工业园区职业技术学院、广州城建职业学院等多种形式的“转制”高校。这些学校的转制都为我们提供了更多可以吸取的经验。公立高校“转制”的模式大致可以概括为以下几种:

第一，公立高校“转制”为全民营形式。这种形式的“转制”是由一家大的集团公司作为承接人，采取实物出售或者股权出售等方式，通过资产转移，使公立高校成为完全意义上的民办高校。这种形式的“转制”学校是所有制的完全转变，政府不必再承担学校的拨款和债务，使学校办学拥有更大的自主权，更加贴近市场。

广州城建职业学院的转制就是全民营形式的转制。由大型国企广州建筑集团投资转变为广州精通教育投资有限公司投资，大大地解决了学院办学经费不足的问题，由公办高校转变为民办高校。转制后，建立、运行了现代管理机制，带来了管理高效率，有力地推动了学院发展。建立健全了法人治理结构，投资者与管理者相分离，实行董事会领导下的院长负责制，各方责、权、利清晰，重大问题由董事会决策，学院管理层按章程自主管理［2］。学院在改制后，走上了快速发展的道路。目前学院不仅在校区、校舍、教学仪器等硬件设备上配备齐全，而且在培养模式、课程体系建设、实践性教学环节及教学成果等方面取得了突破性的成果。

第二，公立高校“转制”为国有民营形式。学校的校园和基础设施仍归国家所有，但由个人、团体或者企事业单位来维持学校的日常投入并进行管理。这种形式的转制高校在所有权上仍归国家所有，但是学校的经营管理者为办学集团或教育集团。这种转制形式可以避免国有资产的流失，使国有资产可以稳定的增值，同时学校还可以拥有一定的办学自主权，但是仍然要受政府的干预。

浙江万里学院的转制就是这种国有民营形式。万里集团接管浙江农村技术师范专科学校成立浙江万里学院。转制之后，学院的国有性质不变，学院把所有的收费都纳入国家财政专户，所有办学所形成的固定资产都登记为国有资产。同时学院引入市场经济管理机制，严格成本核算;接受国家和市场的双重考核评价标准;适度引入市场经济机制和民营机制，实现了公立高校的机制创新［3］。目前，浙江万里学院取得的成绩骄人，学校科研经费逐年攀升，教师队伍、管理队伍简约高效，成为高校转制的楷模。

第三，公立高校“转制”为股份制形式。股份制转制形式是对国有资产进行评估，将其继续留存在学校内部，同时积极地引进社会增量资本，并根据彼此之间的比例大小决定股权结构，明晰彼此权益。这种形式的转制能够有效地解决学校资金短缺的问题，从社会上募集大量的资金投入学校，还能促进办学面向社会。这是实现教育资源有效配置的有效方式之一，也是目前多数高校较为期望选择的一种形式。

齐齐哈尔职业学院的转制形式就是股份制转制。首先是以“工龄置换产权”，学校原国企的教职工与原隶属企业买断工龄，用国家支付的补偿金置换目前学校中的国有资产，在此基础上，以置换出来的产权为基础，成立了东亚教育股份有限公司专门负责教育资产运营，公司承担融资和资产运营任务，是教职工的资本联合体。而齐齐哈尔职业学院则负责教育的运转，承担教育任务，是教职工的劳动联合体。最后，按照相应的比例，将教育股份公司的股份划归到个人。

四、公立高校“转制”的策略选择

第一，思想上提高公立高校“转制”的认识。思想是行动的先导。公立高校“转制”要想得以实现，首先要从思想上加强对高校转制的认识。要从政府及其职能部门着手，公立高校是国家所有，要通过转制转变为非公立高校首先要政府放手，政府不放手转制不可能完成。其次是这些公立学校中的教职员工要解放思想，高校转制必然会影响到这部分人的利益，所以要加深这部分人对公立高校转制的认识。通过宣传和讲座等形式，使政府部门和学校教职员工能够看清当前我国高等教育发展所面临的形势，部分高校发展所面临的困境，提高对高校转制的必要性和紧迫性的认识，让他们在观念上认可公立高校转制的积极意义。

第二，明晰“转制”高校产权界定。高校转制后，产权的界定应该成为重点。从经济学角度看，产权规范的用意在于提高资源的配置效率。部分公立高校转制就是要改变资源配置效率低，行政僵化等问题，因此，转制高校应当明晰产权的界定，以便调动投资方的积极性，保证资产运作效率的最大化，同时又能兼顾合作单位的利益、学校教职员工及受教育者的利益。此外，“转制”学校的产权运行还应从公示、审批、评估、管理等环节进行明确规范，以保障投资者和经营者的权利，保障学校原来的行政人员和教职工的利益不受损害，确保国有资产不会在学校“转制”过程中因资产低估等而发生流失［4］。

第三，选择转制高校试点，逐步推行。公立高校“转制”目前还不具备“全面开花”的条件，况且公立高校“转制”涉及到政府层面，想要进行“大刀阔斧”的改革是行不通的。我们可以在各省市分别选择几所高校作为试点，以“先头兵”的身份进行公立高校转制，为其他公立高校转制提供经验教训。

同时，公立高校“转制”必须进行科学的规划，循序渐进逐步加以推行，方能取得好的成效。科学划定“转制”高校的范围问题需要从我国高等教育体系中高校隶属关系、办学层次、类型以及效益等方面进行综合考虑。针对我国不同层次和类型的公立高等教育体系，“转制”必须有所侧重。结合不同类型、不同层次的学校和学校各自的情况和特点，选择不同形式的转制方式，使“转制”后的高校能够得到更好的发展。

第四，强化政府对公立高校“转制”改革的管理。研究表明，民办高等教育由于具有准公共产品的性质和准外部性的特点，市场的信息不对称以及规模经济等原因，导致市场失灵的出现，因而需要政府介入并采取切实有效的矫正措施［5］。因此，公立高校“转制”改革也存在着市场失灵，公立高校“转制”单纯靠市场调节很难实现教育资源的有效配置和维护教育的公益性。要想保证高等教育民营化过程中教育的公正公平，就需要独立于市场的具有宏观调控作用的政府力量的介入。政府要为公立高校“转制”营造一个良好的政策环境，对公立高校“转制”实施强有力的监管和指导，同时要继续坚持政府的财政责任，继续维持政府对转制高校的财政支出，帮助转制高校健康发展。

［1］吴开俊.公立高校“转制”路径选择与制度安排［M］.北京:中国科学社会出版社，2007.

［2］张振乾.关于公立高校转制的几个基本问题——基于广州城建职业学院转制的思考［J］.现代教育科学，2010(4).

［3］唐安国，陈 飞.部分高校实施转制试验的思考［J］.民办教育研究，2005(1).

［4］喻新安.“公立”转“民营”:破解高校转制迷局［J］.视点，2007(11).

［5］苗庆红.论政府在民办高等教育市场中的作用［J］.中国行政管，2006(8).