创新水库移民补偿与安置模式的思考

段跃芳

(三峡大学水库移民研究中心，湖北宜昌 443002)

水库移民补偿与安置模式随着社会政治经济条件的变化而变化。进入21世纪后，我国城市化与工业化加速发展，农村剩余劳动力加速向城市转移，农民的收入来源构成日益多样化，移民维权意识越来越强，土地制度发生重大变化。以农业为主的水库移民补偿与安置模式越来越不适应新形势发展的需要，需要从新的视角创新水库移民补偿与安置模式，切实保障移民群众权益，促进社会公正与公平，使移民成为工程建设的受益者。

一、水库移民补偿与安置模式涵义的讨论

水库移民补偿与安置活动主要涉及财产损失的补偿、生产条件、生活设施和基础设施的恢复与重建等一系列活动。关于水库移民补偿与安置模式的涵义学术界只有一些零星讨论，没有准确的定义。笔者认为，移民补偿与安置模式是指对移民财产损失补偿的方式、生产安置和收入恢复途径和资源配置的机制所进行的安排。移民补偿与安置模式的基本要素应包括以下几点:

第一，财产损失补偿方式。一般认为，补偿是财产征用人对财产所有者因水库淹没造成的损失，依据其财产损失的货币价值支付一定数额的补偿资金。对受损财产的赔偿，并不等于原物赔偿，而一般是赔偿类似其原物而又有与原物类似的使用价值和使用效果的财产，即恢复原功能、原有效果。一般对财产损失进行补偿有以下几种方式:一是实物补偿方式。即对征用或者淹没的移民财产直接补偿相等或者类似实物。如补偿等量和等质的土地资源，或者是补偿产生一定收入的其他资产如养殖水面、林地。建造与过去相同或者质量更好的房屋，恢复重建原来的基础设施或者建造替代以前功能的类似基础设施等。我国水库移民主要采取土地换土地的实物补偿方式;二是货币补偿方式。对移民财产损失按照补偿标准或者通过双方协商谈判确定的价格进行货币化补偿。我国一般是按照国家规定的补偿标准对被征用的财产进行补偿，补偿标准是国家单方面规定的。对属于移民个人的财产，补偿费用发给移民个人;对于征用的土地，由于集体拥有土地所有权，移民拥有承包经营权，在没有土地资源可供调整给移民的情况下，土地补偿费用需要在集体与移民之间分配。在市场经济发达的国家，国家对所征收的财产一般是通过市场机制协商补偿标准，财产被征收人在获得足额补偿后，财产征用人和被征用人之间的权利义务关系解除。三是混合补偿方式。这种方式一般是在不能对征用的财产进行等量和等值实物补偿或者类似实物补偿或者不适宜采用单一的货币补偿情况下，采取实物补偿、货币补偿和其他形式的补偿相结合的方式对移民财产损失进行补偿。

第二，生产安置和收入恢复途径。对移民进行补偿只是把征用的财产以实物或者货币或者实物货币相结合的方式还给移民，还需要解决移民的生产安置和收入来源恢复途径的问题。生产安置途径的选择是一个非常复杂的问题，它需要考虑众多的因素。生产安置途径的选择一般是根据安置的土地容量和财产被征用者原来的职业进行考虑。由于水库移民绝大多数由农民组成，在选择生产安置方式时，如果安置地有必要的土地安置容量时，一般选择为移民调整分配土地，让农民继续从事原来的职业，以保持收入来源的连续性;在安置地不具备为移民调整分配土地的情况下，在考虑移民经营能力、自身素质、移民意愿等因素情况下，可以选择其他安置方式，如非农安置、养老保险安置等。在移民素质、经营能力等不具备从事第二、三产业、自谋职业的情况下，还需要为移民设计新的生产安置途径，保证移民能获得必要的收入。

第三，资源配置机制。是指由谁对补偿资金使用和生产安置途径的安排作出决策。一般有政府配置、市场配置、政府与市场相结合等不同的资源配置方式。政府配置资源一般是通过制定和实施移民规划来进行的，如土地补偿费用由政府部门统一管理，通过调整土地资源为移民配置必要的土地资源或者为移民开辟其他资源等;基础设施由政府部门统一组织实施等。如果本地没有足够的土地容量，则通过外迁的方式在有土地容量的地方为移民调整土地或者其他资源，同时将土地补偿费转移到接受外迁移民的地方政府，由接受地政府统一使用。市场配置资源是财产被征用者获得补偿后，自己决定补偿资金的使用、生产安置的方式和收入恢复的途径，并自己对所做的决策承担责任。政府与市场相结合的方式则是在政府政策与规划的指导下，将补偿费用直接支付给移民，由移民决定补偿费用的使用和自谋职业，政府部门通过对移民进行培训或者创造在第二、三产业就业的条件与环境为移民自谋职业创造条件或者通过其他方式对移民进行帮扶。

二、创新移民补偿与安置模式的社会经济背景分析

多年来，我国为了适应水库移民实践活动发展的需要，对水库移民补偿与安置模式进行了改革，补偿与安置模式越来越多样化，对促进水库移民安置活动顺利进行起到了积极作用。但从总体上来看，当前我国以农业为主的移民补偿与安置模式还占主导地位，与不断变化的农村社会经济形势、复杂的移民安置形势和土地制度环境不相适应。

第一，土地功能和收入来源发生巨大变化。我国农村在改革开放后，经过30年的发展，社会经济状况发生了深刻的变化。一是土地功能发生了巨大变化。对于许多农户来讲，过去土地是农民的主要收入来源，而现在种田仅仅是为了满足基本的粮食需求，日常开支所需主要依赖于非农行业及养殖业。因此土地在农民生活中的功能，从过去经济发展的主要要素，转变为主要是社会保障的功能——保障农民的粮食需求和满足最基本的生存需要;二是农民的职业分化加快。就家庭内部来讲，年轻人主要以非农产业为主，年纪大的主要在家里从事农业生产;有眼光、技能好的家庭，其收入主要来自非农职业，或以特色高效农业收入为主，而劳动力素质差的，则主要依赖于常规农业;三是劳动力的输出成为农户的主要收入来源之一。我国工业化和城市化的快速发展，导致大量农村剩余劳动力向城市转移，打工收入成为家庭的主要收入来源。据国家统计局抽样调查结果推算，2011年全国农民工总量达到25278万人，其中，外出农民工15863万人，举家外出农民工3279万人，本地农民工9415万人［1］。根据有关学者的研究，2000年，我国农民人均纯收入为2253.42元，家庭经营收入比例为63.34%，农民工资性收入为702.30元/人，占纯收入的比重为31.17%;2009年，农民人均纯收入为5153元，家庭经营性收入为2527元，所占比重下降为49.04%，工资性收入为1853.73元/人，占纯收入的比重上升为38.94%［2］。土地功能和收入来源的巨大变化，许多农民不再被束缚在土地上，导致传统的土地安置模式对移民吸引力越来越小。

第二，农村剩余劳动力大量向城市转移。我国经过30多年的改革开放，工业化和城市化的步伐明显加快，2011年我国的城市化率超过50%，在中国历史上第一次城市人口超过乡村人口，这标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转，有关专家预计在2020年城市化率将达到55%以上［3］，农村剩余劳动力还将大量向城市转移。城镇化和工业化加速发展，为农村移民利用移民搬迁的机遇，向城市和非农行业转移提供了有利机会。但在社会保障体系建设还不完善的情况下，实现以农业为主安置模式向非农安置为主转变还存在很大风险。

第三，移民维权意识日益高涨，安置形势越来越复杂。我国改革开放以来所进行的经济体制改革，是一个巨大而深刻的制度变迁和社会转型过程，其基本内容集中表现为从计划经济制度向市场经济制度的转变。市场经济体制的建立，导致个人的权利意识逐步增长，这就使得移民对自己正当利益的诉求越来越强。在移民安置实践中，由于非移民安置具有强制性，政府习惯利用行政手段和命令进行移民搬迁与安置。但由于强制征地与安置导致的补偿标准不合理，安置方式不切合实际，移民安置遇到了越来越大的阻力和抵制，群体性事件日益增多。目前水利水电工程移民是中国社会中最不稳定的群体之一，不稳定的主要表现之一就是易发生“群体性事件”，对区域社会稳定构成直接威胁［4］。近年来，水利水电工程移民群体性事件频繁发生，有的曾一度引起局部混乱，严重干扰了当地的政府管理和正常的生产生活秩序，成为影响当地社会稳定的重要因素、给当地社会经济的可持续发展造成了越来越大的危害。因此，如何从创新移民补偿与安置模式的角度保障移民的权益，维护社会稳定需要认真研究。

第四，土地制度正在发生重大变化。随着工业化和城镇化的快速发展，我国在1999年实施的《土地管理法》的一些规定已经不能适应新的社会经济形势，特别是在土地补偿标准、补偿方式、土地征用范围、征地程序等方面存在许多问题。近年来，国家通过发布有关的指导意见和通知对《土地管理法》进行了补偿和完善。但要从根本上解决《土地管理法》存在的缺陷，必须对《土地管理法》进行重大修改。国务院法制办已于2011年4月组成联合工作组，正式启动《土地管理法》修改工作。一些专家认为［5，6］，我国征地制度改革方向应以尊重农民土地财产权利为指导思想，通过重构农地产权制度以有效约束政府征地行为、通过规范政府征地行为以有效保护农民土地权益，并逐步实现城乡土地市场一体化。土地制度的变化需要我们重新思考和审视移民补偿与安置模式，以适应新的土地制度环境的需要。

三、创新移民补偿和安置模式的思路

创新和选择新的补偿与安置模式是一项复杂的系统工程，需要进行深入调查研究，讨论各种模式的可行性，同时需要通过实践进行验证。考虑到我国不断变化的社会经济形势、移民安置面临的复杂形势以及土地制度变化，创新水库移民补偿与安置模式需要从发挥市场机制的作用、移民与业主分享产权、建立社会保障体系等方面进行思考。

一是依靠市场机制创新补偿与安置模式。目前在移民补偿和安置过程中，政府仍然是移民资源配置的主角，由政府统一配置移民补偿资源，其主要优点是能集中资源，保证移民搬迁任务能在规定时间完成，但由于信息不对称以及存在的代理成本问题，统一配置资源往往导致移民补偿与安置方式单一和缺乏灵活性，无法考虑移民千差万别的情况，其经济效率是较低的。因此，政府作为配置移民资源的主体显然与市场经济的要求越来越不相适应。在市场经济条件下，市场机制配置资源的效率是最高的，因为市场交易的双方在权衡各自的收益和成本情况下，通过谈判达成交易，能从交易中获利，从而能提高资源利用效率。从移民的角度看，通过协商谈判，移民能充分了解各种补偿与安置模式的收益与风险后作出自己的迁移决策，从而将外在的强制性搬迁转变成经济利益驱动和发展引致的自愿搬迁行动。因此，对补偿与安置机制进行改革，引入市场谈判机制，由双方协商补偿标准与安置方式，发挥市场配置资源的基础性作用已是大势所趋。我国于2011年对国有土地上房屋拆迁补偿制度进行了重大改革，强调房屋拆迁补偿必须以市场价格为依据，对被拆迁人给予公平补偿。在非自愿移民实践中，市场谈判机制开始发挥越来越大的作用。如在西南地区水电开发过程中，为了摆脱移民安置的僵局，工程业主、地方政府和移民在发挥市场机制基础上，突破现有政策框架的限制，通过协商与谈判创造出了一些新的补偿安置模式，如长效补偿安置模式［7］。该模式在广西、云南、贵州等地的中小型水电工程移民安置中正在逐步得到推广应用，有力地促进了移民安置的顺利进行。有些地方铁路、公路、城市改造项目中还发展了留地安置等模式，得到了移民的拥护和支持［8］。由政府配置资源过渡到市场配置资源，需要重新思考市场经济条件下政府在移民补偿与安置过程中的角色，涉及到一系列政策、体制和机制的改革，需要认真研究。

二是移民与业主分享产权，建立利益共同体。传统的移民补偿与安置模式的一个明显缺陷是业主的利益与移民的利益是分离的，水利水电工程建设的结果导致业主获得巨大收益，移民承受严重损失［9］。根据现行土地征收制度，国家通过行使土地征用权，以较低的价格将土地使用权转移给业主，业主在项目投产后享受收益，他们一般利用所积累的资金再进行投资，不断实现企业资本扩张和增值，资源开发带来的巨大发展成果为业主所享有。而为工程业主让渡了资源使用权的移民从资源开发中获得的直接好处只是补偿费用，但这种好处往往是一次性的。而根据利益相关者理论(stakeholder theory)，作为项目建设的主要利益相关者，移民注入了赖以生存的土地等其它有形与无形的资源，承担了巨大的风险，因此，应当拥有工程项目的剩余索取权与剩余控制权［10］。创新非自愿移民补偿与安置模式，需要在自愿协商的基础上，由移民选择将土地使用权投资于工程项目，成为企业的股东，形成移民与工程业主风险共担、利益共享的利益共同体，这样移民的利益与工程业主的利益捆绑在一起，能实现移民财产的保值与增值，激励移民自觉主动搬迁。对于以发电为主、收益稳定的水电工程项目，如果在土地资源匮乏，不能通过土地换土地的方式对移民进行妥善安置的情况下，由水利水电开发企业与被淹没区的移民进行产权协商，土地资源按市场价值作价入股，移民成为工程项目的股东，组成利益共同体是完全可行的。国家也倡导改革移民安置模式，鼓励采用包括移民土地入股在内的新安置模式。大型水利水电工程是我国水利水电工程的主体，其涉及的移民数量巨大，影响深远，历来是我国水库移民政策关注的重点。水库移民补偿与安置新模式只有在大型水利水电工程移民安置中建立与实施，才能对我国移民安置的结果产生显著影响。目前，大型水利水电工程基本上还是采用以土地安置为主、外迁安置为主的传统方式，不少在建的大型水利水电工程的移民安置活动面临重重困难，工程建设进展受到严重影响。因此，在大型水利水电项目移民安置中探索建立与实施移民投资入股的模式非常必要。应该选择有稳定发电收益、土地安置容量严重不足的大型水电工程项目进行试点，积累经验，逐步推广。

三是建立移民安全保障体系，规避非农安置面临的潜在风险。从补偿与安置模式的发展趋势看，今后基本方向是在市场机制的作用下，对移民财产损失按市场价值进行赔偿，移民让渡土地后向非农行业转移，实现自主就业和自我发展。这是由我国工业化和城镇化快速发展和土地资源不可再生的特点决定的。但自主就业和自我发展的移民补偿与安置模式必然存在潜在的风险，即移民在失去具有保障功能的土地后面临生活水平不能恢复到移民前水平的风险。因此，要实现农业安置为主向非农安置为主转变，需要建立社会保障体系替代土地对移民所具有的保障功能，使移民在转变补偿与安置方式后获得安全保障。

目前，我国征地制度改革的重点是为失地农民建立社会保障体系。2007年《物权法》明确规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。近年来，国家陆续制定了有关法律和政策，为失地农民社会保障体系提供政策和具体指导。2006年国务院办公厅发布了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》(29号文件)和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(31号文件);原劳动与社会保障部也于2007年发布了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(14号文件)。这些文件分别从社会保障安置总原则、分类安置、多层次安置、保障水平、资金来源、资金管理以及保障措施等多个方面进行了基本的规定，共同构建起了失地农民社会保障安置的框架性基础。

当前，关于失地农民社会保障体系建设的政策规定是否适应水利水电工程移民，还没有明确的政策规定，同时也缺乏水利水电工程移民社会保障体系的指导性文件，导致水利水电工程移民社会保障体系适应不了移民实践活动的需要。理论界对水库移民社会保障体系建设进行了一些探讨，但探讨的内容主要在于建设的必要性、可能性、原则、构想等［11］，侧重于对移民社会保障体系建设提出理论与政策建议。不少地方政府结合水利水电工程移民安置特点和实际情况，借鉴失地农民社会保障体系建设经验，进行了许多探索，积累了一些经验，但建设步伐十分缓慢，成功的案例不多。针对水库移民社会保障体系建设存在很多障碍和矛盾，需要采取措施解决主要矛盾。一是目前移民社会保障法体系建设遇到的主要问题是资金筹措问题。移民社会保障资金筹措需要借鉴我国城镇居民社会保障资金经验，由国家、集体、个人共同负担，同时还需要考虑水利水电工程移民的特点。由于为移民提供保障的土地资源被工程业主征用，被转移到水利水电工程后土地资源为工程巨大经济效益和社会效益作出了贡献，因此，可以通过从工程效益提取资金用于建立社会保障体系。施国庆等［12］等建议水库移民养老保险资金来源为个人缴费、政府补贴和集体补助、中央政府与地方政府专项补贴资金和水利水电开发业主的专项资金。但个人、集体、政府和工程业主承担的比例需要进行研究。笔者认为，由于移民获得的土地补偿费和安置补助费十分有限，不能把这笔资金作为社会保障资金的主要来源，同时由于偏远地区的农村集体经济组织基本上没有资金积累，没有能力为移民社会保障提供资金补贴，因此，水利水电工程业主和政府应该承担移民社会保障资金的主要义务。由于水利工程与水电工程获得的直接经济效益存在很大差异，在资金筹措责任方面应有区别。二是确定建设重点。水利水电工程移民社会保障体系内容应包括养老保险制度、最低生活保障制度、医疗保险制度、社会救助制度、医疗救助制度、社会福利制度一系列制度建设，但生存是移民最先要满足的需要，因此，目前建设的重点应放在养老保险制度、最低生活保障制度的建设上，在资金筹措上优先满足养老保险制度、最低生活保障制度建设所需资金。同时要根据移民对社会保障的需求程度对移民适当分类，对需要帮助的人群重点照顾，如老年人、特困家庭、残疾人、人均土地较少的移民家庭等，解决其基本生活来源，分类制定社会保障补助标准。通过补助，使农村移民能够享受到与失地农民相适应的养老保险和医疗保险，老有所养，病有所医，基本生活有保障;对进城集镇安置的农村移民，按照国家有关社会保障制度，将其纳入当地城镇养老保险和医疗保险政策范畴，按相关规定趸缴养老保险和基本医疗保险费，安排必要资金对城镇养老保险和医疗保险个人缴费趸缴额进行补贴，保证其可享受当地基本养老保险待遇，完善保障措施，避免因病返贫，保证人人享受养老保险和基本医疗保险。

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