我国城市化进程中“城中村”的形成与改造探析

刘斯佳

(中南财经政法大学马克思主义学院，湖北武汉 431700)

一、“城中村”的形成原因

1.落后的传统城乡二元管理体制

户籍政策和土地政策是“城中村”形成的最主要原因。首先，1958年，我国实施的《中华人民共和国户口登记条例》，以法规的形式限制农村户口迁往城市。然而，随着城市化的发展，农村渐渐被城市“吞并”，村民虽然过上了城市居民的生活，但是无法完成其身份由农民向市民的转变。其次，由于各级政府财力物力有限，在城市规划过程中，无法进行土地的统一收购和储备，在征用土地过程中往往只征收农用地，绕开农村居民点，农村居民点逐渐被城市包围，逐渐形成“城中村”。

2.操作变形的土地使用制度

我国《关于国家建设征用土地办法》规定，国家建设征用国有土地时，需由新用地单位负责原单位的拆迁安置费;征用农民土地时，要给农民补偿费。1990年颁布的《国有土地使用权出让暂行条例》，规范了土地有偿使用的相关要求，把土地有偿使用纳入了法制化和规范化的轨道［1］。

城市向农村扩展的过程中，必须遵循土地有偿使用制度和法律的相关要求，使用农村集体和农民的土地，要支付相关费用。这些费用不仅包括征地补偿费、青苗补偿费、安置补偿费，还包括一系列特殊补偿费。由于这些费用的大量存在，一些政府和相关用地单位为了降低成本，有意避开拆迁补偿大的村民居住区，城中村存在的地域空间得以形成。

3.相对滞后的行政管理与规划管理体制［2］

在城中村改造过程中，由于管理水平的滞后，布局的分散、功能的混杂、房屋的乱搭乱建、重复拆迁这些问题普遍存在。管理的滞后主要表现在以下几个方面:①由于规划管理的力度不到位，导致违章建设增多。②由于没有对村民的安置地点作好规划，导致重复拆迁的存在以及村民建房凌乱布局。③没有对村民安置建房区制定详细修建规划，导致了村民建房区内功能复杂、布局凌乱。

4.受制于城市发展的总体经济能力

在城市建设过程中和城中村改造的过程中，有些城市的经济发展水平不高，城市就连自身建设资金都无法完全保证，更没有充裕的资金投入城中村问题的解决。因此，只能更多地依赖于房地产开发商或村集体进行城中村改造。房地产开发商和村集体都从追求自身利益的最大化，不惜牺牲集体利益，想方设法钻政策和法规的空子。政府虽然有所察觉，但是由于财力不足，也就无能为力。在不影响大局的前提下，当地政府也不予干涉和纠正，长此以往，城中村问题悬而未决，随之而来的是更加严重的社会矛盾［3］。

二、“城中村”存在的问题

第一，城中村居民就业压力巨大。城中村文化建设相对落后，基础设施不足，村民生活单调，文化产业实力较弱，规模小，村民素质相对较差，在城中村的土地没有被征用之前，隐形就业压力就已经很大了。城中村改造之后，大部分村民都靠房租维持生计，他们安于现状，缺乏学习的条件与动力，不追求提高自身文化修养，更没有专业技能，劳动就业能力低下，在激烈的城市就业市场中缺乏竞争力，无法满足产业转型要求，城中村居民面临着巨大的就业压力。

第二，社会治安堪忧。由于城中村出租屋大量提供给外来人口居住和工作，加之城中村行政管理机构与管理对象脱节，社会治安形势越来越严峻。有些地区，地下经济猖獗，由于缺乏劳动力市场监管，地下经济造成了大量国有税收、集体资产的流失，居民形成不劳而获、坐享其成的恶习，更导致了各种社会问题的出现。这是一种影响经济健康发展的“畸形经济”，一些无业游民更是滋事生非，社会治安堪忧。

第三，土地利用经济性差。城中村的改造过程中，许多城中村土地的土地利用经济性差，许多地价高，第三产业用地回报高的地方却被村民低矮的住房占领，这样不利于充分利用土地经济价值，更不利于良好城市风貌的形成，这无疑是对稀缺有限城市土地资源的极大浪费。

第四，违章建设屡禁不止，建筑布局混乱，建筑形态杂、乱、差。城中村进行建设时，由于监督、管理措施不到位，大多数村民追求个人利益的最大化，尽可能地占用土地面积，私自加层，乱搭乱建，超标建房，违章、违法建房大行其道，屡禁不止。导致整个村落的房屋建筑形态各异，建筑风格杂乱无章，层数有高有低，城中村内用地基本没有功能划分，布局十分不合理，绝大部分的住宅建筑与少数部分的商业建筑、工业建筑混杂在一起［4］。违章建设的大量存在，不仅导致建筑布局混乱，城市形象差，还削弱了政府权威，导致国土资源的流失，损害了集体和国家利益。

三、“城中村”改造的建议与对策

“城中村”问题的存在，不仅严重影响到城市功能的发挥、城市综合竞争力的提升和城市的现代化进程，还使自身的可持续发展面临危机。因此，必须以科学发展观为指导，以人为本，有规律有方法地进行改造。

第一，积极做好改造规划，规范“城中村”改造。首先，规划的制定与产生要充分听取村民的意见。“城中村”的改造涉及到广大村民的切身利益，要充分发动群众，听取群众的意见和建议，切实维护他们的利益，取得村民的广泛支持。在制定规划时，应让其充分参与，采取座谈会或问卷调查的形式，充分听取村民的意见和建议，并结合当地实际情况，制定出一村一案的详细的改造规划。其次，规划要有科学性和前瞻性，按照新城市规划和发展的要求，科学规划，合理布局，科学用地，注重土地利用的经济性，讲究城市景观，安排好改造后的区域划分与功能，做到一二十年不落后，以适应城市发展的客观需要。

第二，充分发挥城市政府的主导作用，实现政府、开发商、村民三方共赢。我们应该充分借鉴国外的城中村改造模式，实现政府主导。充分发挥城市政府的主导作用是实现共赢的前提。在社会转型时期，市场还不完善，村民自治程度不高，政府的角色就显得尤为重要。政府一方面必须制定科学有效的政策，尤其是提供户籍转变政策、安置就业政策、劳动保障政策、社区建设政策等方面的支持。如:编制城中村区域性规划、医疗保险、社会保障、就业安置政策，需兼顾各方面利益，坚持公开、公平、公正原则，合理引导开发商和村民，要敢于牺牲局部利益、眼前利益，重视全局利益、长远利益，既要解决好眼前问题，又要兼顾长期的发展。同时实现政府部门和民营企业的合作，通过对公共需求的清晰界定、适当的风险分担、资源分配和利益共享，实现各责任主体的“双赢”或“多赢”，从而更好地满足公共需求，为城中村改造提供有力保障。

第三，将村民纳入教育培训计划，使他们真正适应城市生活的要求。城中村改造涉及每个村民的切身利益。然而，很多城市在城中村改造的过程中，往往只重视城中村的景观改造，而忽视了人的改造问题，因此改革很难推进。改造后，村民的生活方式并没有得到根本转变，许多村民由于文化水平较低，技术短缺，缺乏一技之长，因此没有合适的工作岗位，失业问题极其严重。这不仅导致他们很难融入城市，与城市始终保持距离，更是造成了城市人力资源的极大浪费。因此，在进行城中村改造的过程中，要引进“以人为本”的管理观念，重视对人的改造。应将村民纳入教育培训计划，同时开展免费劳动技能培训，使他们获得更多劳动技能，从而更好适应岗位的需要。进一步加强对村民的精神文明建设，提高村民的文明素养和文化素质，帮助他们更好地融入城市，充分利用他们的智慧。鼓励村民自主创业，并为村民自主创业提供智力支持与资金扶持。

第四，改善城中村的人居环境，消除安全隐患，实现自身可持续发展。“城中村”改造的目的在于改善居住环境，实现自身的可持续发展。当前，城中村在人居环境、公共安全等方面存在严重隐患，社会治安堪忧。首先，要增加城中村地区的服务设施，完善基础设施，满足本地居民和外来人口需求，扩大他们的公共活动空间，丰富居民的精神生活;结合实际建设情况，完善灾害防范设施，全面清除公共安全隐患，从而保障城中村居民的基本安全。其次，城中村的改造规划应遵循方便生活、节约用地、安全美观的原则，改造道路系统、改善绿化条件、提高公共服务质量、完善市政设施，改造后合理进行区域划分和功能分配。最后，统筹规划城市建成区与城中村所在区的道路交通、排水、给水、通讯、电力、供电、燃气、垃圾收集等基础设施和公共服务设施。从而改善人居环境，消除安全隐患，保障人民群众的切身利益，实现自身的可持续发展。

第五，建立健全社会保障制度。城中村的改造过程中，除了采取措施让居民安居外，还必须确保村民在改造过程中失地不失利，保障他们生活的基本来源。政府要健全社会保障制度，从村民的利益出发，及时在村民中实行最低生活保障制度，并建立基本医疗保险制度、养老保险制度和失业保障制度，保障原有村民的基本生活。优先照顾那些孤寡老人以及原来生活就有困难的村民。将村民的就业问题统一纳入城市就业管理体系中，劳动保障部门的劳动就业培训机构应该对有劳动能力并且有就业要求的村民进行岗前有针对性的技术培训，给予村民相应的就业指导、就业培训、推荐就业等帮助，使他们及时摆脱待业状况，实行村民就业保障制度，城中村改造的过程中增加的就业岗位，应该优先安排本地村民，保障他们的生活来源，使他们优先享受社会保障带来的福利。

［1］殷 武.我国“城中村”改造中的土地权利分析［J］.西北政法学院学报，2007(4):35－40.

［2］刘红萍，杨钢桥.农村城市化进程中的城中村形成机制与思考［J］.农村现代化研究，2004(7):271 －274.

［3］许学强，周一星，宁越敏.城市地理学［M］.北京:高等教育出版社，1997.

［4］刘玉娜.城镇化进程中有关问题的思考——“城中村”改造［J］.小城镇建设，2004(10):55－57.