论国有资本经营预算制度的建立与完善

文洪朝 马兆明 杨立志

( 济南大学 马克思主义学院，山东 济南 250022)

随着我国社会主义市场经济体制的逐渐完善，政府作为国有资产所有者，必须建立起独立于公共预算之外的国有资本经营预算来全面掌握国有资本的收入、支出、资产和负债情况，以确保国有经济的正常发展、全民福利的增加和社会主义公有制优越性的体现。

一、国有资本经营预算的内涵及建立国有资本经营预算制度的意义

(一)国有资本经营预算的内涵

国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算由收入预算和支出预算组成。收入预算是指国家按年度和规定比例向企业收取国有资本收益的收缴计划;支出预算是指国家根据国有资本经营预算收入规模和国民经济发展需要制订的支出计划。

国有资本经营预算的收入项目主要包括五项:一是国有独资企业按规定上交国家的利润;二是国有控股、参股企业国有股份获得的股利、股息;三是国有产权转让收入;四是国有独资企业清算收入(扣除清算费用)及国有控股、参股企业国有股份分享的公司清算收入;五是其他收入。

国有资本经营预算的支出项目主要包括三项:一是资本性支出，主要是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、科技投入、安全等需要向国有企业注入的资本金;二是费用性支出，主要用于弥补国有企业的改革成本等;三是用于社会保障和公共服务等方面的支出。

国有资本经营预算和政府公共预算既有区别，又有联系。根据《预算法实施条例》，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算。国有资本经营预算与政府公共预算的主要区别:第一，政府公共预算的收入主要来自于国家的税收收入，国有资本经营预算收入来源是国家依法取得的国有资本收益;第二，国有资本经营预算在编制上，相对独立于公共预算，即国有资本经营预算按照当年取得的国有资本收益确定支出规模，量入为出，不列赤字。

国有资本经营预算和政府公共预算也需要密切衔接，适度互通。在明晰公共预算和国有资本经营预算的外在边界后，应在两者预算收支科目内，分别设置专门衔接科目，按照预算收支平衡的原则，在公共预算有结余的时候，按产业政策要求，实行转移支付，对国有资本进行投资。

(二)建立国有资本经营预算制度的意义

国有企业、国有股权是国家投资形成的，国家作为投资者理应收取投资收益。《企业法》规定，国有企业应依法缴纳税金、费用、利润。《公司法》规定，公司股东依法享有资产收益，参与重大决策和选择管理者等权利。因此，国有企业向国家上交利润是其应尽的义务。

第一，有利于社会主义公有制优越性的体现。首先，国有企业的存在虽然不是以盈利为目的，但不排除在自然垄断性领域的国有企业和在竞争性领域的国有企业还有一定的盈利空间，只有让这些盈利的国有企业上缴利润，让全国人民分享这些利润，才能体现国有企业的全民性质。其次，由于受资源、垄断程度以及企业历史包袱轻重不同等多种因素的影响，国有企业的利润水平在不同行业之间有着较大的差异，导致国有企业职工收入水平差异明显，影响社会公平。国家向国有企业收取投资收益，可以规范国有企业之间的分配关系，促进国有企业完善收入分配制度，促进社会公平。再次，只有对国有资本做好预算开支，才能科学地确定每年到底需要多少资本用于国有企业的再投资，需要多少资金转移到民生建设上来，从而更好地为国民提供公共产品和公共服务，体现国有企业的公有制性质。

第二，有利于国资委职能的发挥，增强对国民经济的主导作用和控制力。国资委作为国有资本出资人的代表，其职能应定位为对国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，但不直接干预企业的生产经营活动，做到政企分开。通过国有资本经营预算的编制、执行及决算的全过程监控，了解企业的发展方向，做好统筹协调。同时，国家通过对经营性国有资产的预算，直接调控国有资产的配置和运行，根据国家产业发展战略正确引导社会资本的流向，优化国有资产的规模、结构和运行状态，增强对国民经济的主导作用和控制力。

第三，有利于加强对国有资本经营者的约束与控制。随着我国经济体制改革的不断深入和政府职能的转变，国家逐渐将国有资产经营权交由企业行使，政府与国有企业经营者之间形成了一种“委托－代理”关系。由于信息不对称，可能发生代理人“道德风险”行为，使所有者权益受到侵蚀。通过建立国有资本经营预算制度，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，落实国有资本收益收缴，对国有企业经营者的业绩进行考核和评价，可以保证国有资产所有者权益不受侵蚀，特别是抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者的应有权益。

第四，有利于国有经济布局结构的进一步调整。在国有经济布局结构的战略性调整中，通过制定切实可行的国有资本经营预算，增强对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位;同时，有效控制和引导国有资本存量变现和增量的分配与使用，引导一般竞争性国有企业通过售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场。促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，促进经济结构的合理调整和优化升级。

二、国有资本经营预算的试点

2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，要求从2007年起，在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。

(一)国有资本收益的收取办法

由于是国有资本经营预算的初期，所以中央采取了比较慎重、稳妥的办法。从既要有利于继续支持国有企业改革和发展，又要有利于国家宏观调控，规范企业收入分配秩序出发，国有企业税后利润按照一定的比例上缴，以“适度、从低”为原则。上交比例采取区别不同行业适用不同上交比例的方式。2007年，中央本级国有企业收取比例类型大致划分为三类:烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等五个资源性行业，上缴比例为10%;钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上缴比例为5%;军工企业转制科研院所企业三年内暂不上缴。2011年起，收取比例类型由原先的三类调整为四类:中国烟草总公司、中国石油天然气集团公司、国家电网公司等15家企业为第一类，国有资本收益收取比例为企业税后利润的15%;中国铝业公司、中国航空集团公司、中国林业集团公司等78家企业为第二类，国有资本收益收取比例为企业税后利润的10%;中国核工业集团公司、北京金属研究总院等33家企业、研究院以及教育部所属企业、中国国际贸易促进委员会所属企业为第三类，国有资本收益收取比例为企业税后利润的5%;中国储备粮管理总公司和中国储备棉管理总公司为第四类企业，免交国有资本收益。

国有控股、参股企业依据《公司法》，按照股东会或董事会批准的利润分配方案，将国有股权、股份取得的股利或股息上交国家。国有产权转让收入、国有企业清算收入以及公司制企业清算时国有股权、股份分享的清算收入按实际取得的收入据实上交国家。

上述国有资本收益只是向中央直接管理的一级企业收取，地方国有企业可以根据中央本级国有企业的收取办法参照执行。

(二)目前国有资本经营预算制度试行中存在的问题

国有资本经营预算制度目前正处于运行初期，各方面还不完善，在试行过程中存在以下主要问题:第一，国有企业上缴比例和数额太低。2008年中央第一次正式征收央企红利，但是征收的情况并不理想。不少中央企业向国资委打报告希望减免或减少红利上缴，有的不仅不交，甚至还向国家索要财政贴补，如两大石油巨头中石油、中石化。截止到2010年，国有企业上缴税后利润加股息收入总额仅为421亿，只占央企净利润的6%左右。①叶同:《国企利润应100%纳入监督》，《南方周末》2010年4月1日。第二，目前国有资本的预算支出主要用在了国有企业改革发展自身，而全国人民几乎没有分得多少利润。在财政部2010年5月11日公布的《国有资本经营预算编制情况》中，2007－2009年，共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元，而资本经营支出达1553.3亿元，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。②周政华:《谁动了民众的奶酪?》，《中国新闻周刊》2010年第29 期。也就是说，三年间，仅有18亿元左右可能是用于社会保障等公共服务项目，绝大部分还是又返还给了国有企业，全国人民分享到的利润微乎其微。可能有人会说，这些国有企业把钱用于再投资，也是为了全国人民。但是，这种再投资是缺乏监督的，不仅投资方向和效率令人疑惑，而且这些国有企业实际上很可能是把本应上交的企业利润和国家的财政补贴过多地用于企业内的奖金发放、工资待遇和非货币福利。

此外，在一些重大问题上也存在着许多争议。例如，在国有资本经营预算编制主体的确定上，在国有资本收益上缴对象的确定上，等等。上述存在的问题，必须通过完善国有资本经营预算制度加以解决。

三、国有资本经营预算制度的完善

鉴于国有资本经营预算试点过程中存在的问题，因此必须对国有资本经营预算制度加以完善，既要保障国有经济深化改革的顺利进行，又要使国有资本的收益为全体国民共享。

(一)在法律上确定国有资本经营预算编制的主体、层次和审批的程序

1994年颁布实施的《预算法》已不能适应我国经济社会发展的需要，亦不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。国有资本经营预算编制的主体、层次和审批的程序等相关规定，都应该在新的《预算法》中加以明确，使《预算法》更具可操作性和指导作用。

在国有资本经营预算编制主体的确定上，许多人认为，国有资本经营预算应由财政部门为主编制。其理由，一是因为国资委是特设机构，不是政府部门，不承担政府社会公共管理职能，不能单独编制预算。二是因为如果让国资委单独编制，与现行的《预算法》相抵牾。根据《预算法》第16条规定，“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案、具体组织中央和地方预算的执行。”同时，规定国有资本经营预算是政府复式预算中的一种，因此认可国有资本经营预算编制主体是财政部符合现行法律要求。

我们认为，1994年《预算法》颁布时，国资管理局彼时隶属财政部，还没有从财政部独立出来，在当时的情况下确定国有资本经营预算编制主体为财政部比较顺理成章。但是，现在国资委已经不再隶属于财政部，如果这时仍由财政部作为国有资本经营预算编制主体的话，就显得不合时宜了。这是因为，由于财政部对于国有资本经营预算工作有自己的主张和利益诉求，能否保证财政部在编制预算时百分百地考虑国有企业改革的需要和支出渠道的畅通，在目前公共治理机制不健全的条件下，这是一个不能确定的问题。另外，由财政部作为国有资本经营预算编制主体也不合情理，既然明确国资委代表全国人大履行出资人职责，那么，对其接受委托的国有资产进行监督和管理，对国有经济财务预算、财务决算和利润分配的审定，就是理所当然的事情，这是出资人的职责。因此，由财政部作为国有资本经营预算编制主体不合情理。国资委理应成为国有资本经营预算编制主体，单独编制预算，负责编制中央国有资本经营预算草案，但必须上报全国人民代表大会审议通过。地方各级人民政府的国有资本经营预算由地方国有资产监管部门编制，上报地方人民代表大会审议通过。国有资产营运机构或权属企业仍是基层国有资本经营预算的编制主体，基本不变。

鉴于我国国有资产管理与运营体制的现状，国有资本经营预算可以考虑建立“国资委——国有资产经营机构”的二级预算体系。①国资委“建立国有资本经营预算制度研究”课题组:《论国有资本经营预算监管体系的构建》，《经济研究参考》2006年第54 期。在这个预算体系中，国资委作为国有资本经营预算的一级编制主体，负责整个国有资本经营预算编制的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的执行情况。国有资产经营机构作为国有资本经营预算的二级编制主体，是国有资本经营预算的基础资料提供者和国有资本经营预算的具体执行者。在整个预算编制工作中，它为编制国有资本经营预算提供数据依据和数据来源。

由于国有资本经营预算是整个政府预算当中的一个部分，是一个专门的预算，所以国资委必须和财政部配合起来进行编制。国资委编制国有资本经营预算之后，交由财政部门统一汇总并向人民代表大会报告，维护国家预算体系的统一性和完整性。中央国资委编制的国有资本经营预算由国家财政部统一汇总向全国人大报告，省级、市(地)级国资委编制的国有资本经营预算由各地财政厅、局统一汇总向同级人大报告。

(二)合理确定国有资本收益上缴的对象

作为政府的出资人代表，国务院国资委显然应该是国有企业分红的直接接受者。但是，在这之后该怎么办，一直还有争议。如果国有企业利润全部上缴财政部，如前所述，能否保证财政部编制预算时百分百地考虑国有企业改革的需要和支出渠道的畅通，这令人怀疑。如果未来财政不能再对国有企业直接投入，不仅国有企业发展资金匮乏，保值增值的任务不能完成，国资委的宏观调控也将缺乏资金来源。

如果把国有企业的利润全部留在国资委，也没有道理。这是因为，国有企业的利润和改制收入都是公共财政收入，应该作为公共财政收入进行管理。换句话说，除非经过全国人大的预算程序批准，任何人都没有合法的权力来决定如何使用这些收入。比较合适的办法是，央企红利一部分上缴国资委，用于国企改制、国有经济结构调整;另一部分则交由财政部，纳入财政部公共财政预算之下。公共预算、国资经营预算、社保预算，统一汇总，统一平衡。三个预算可以有一个资金通道，可以转移支付，或者是用转让国有股权获得的收入，或者是用国有企业大规模的利润，以补充社保基金预算和公共财政预算之不足。

(三)提高国有资本收益上缴的比例

对于那些盈利性的国有企业，虽然是随着其经济效益的提高而逐步提高其上交比例，但这个比例依然太小，应该说，还不是一个合适的比例。一方面这些企业仍然在滥发奖金、大涨工资、提高福利和进行所谓的工作性消费，另一方面，老百姓感受不到自己对国有资本收益的分享。那么，如何确定国有资本收益上缴的比例?从国外来看，法国国有企业税后利润的50%要上缴国家;瑞典、丹麦、韩国等国的国有企业，利润上缴比例也达到了1/3 甚至2/3。当然，我们要根据自己的国情来制定上缴比例。但是，至少应该坚持这样一个原则，既不能只考虑国有企业投资而不顾公众利益，把比例定得过低;也不能只顾用于公共支出而不顾国企的改革和再投资，把比例定得太高。比较合理的比例是在两者之间做一个科学合理的划分。如何来确定?我们认为，要根据国有企业的类型分别来确定。国有企业按出资的份额可分为国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业。国有独资企业又可分为垄断和非垄断企业。对于垄断企业来说，考虑到企业内部丰厚的利润使得这些企业过度投资以及内部人分配的现象较为严重，可以对这些企业的超额利润全部上缴;非垄断企业由于存在一般竞争性领域，可以参考同行业上市公司的现金分红比例，把它提至国内上市公司分红的平均水平。国有控股企业和非垄断企业一样，参考同行业上市公司的现金分红比例，把它提至国内上市公司分红的平均水平。对于参股企业来说，鉴于国有参股企业的商事公司性质，可与普通公司等量齐观，按照“同股同权、同股同利”的原则向参股企业征收与投入国有资本数额相应的红利。

随着国资委监管企业数量的减少，到最后减少到几十家的时候，也可以采取一企一法案，一类一法案。通过人大确立该国企建立的特殊依据，规定国有资产收益收取的比例和用途。

(四)改变国有资本经营预算的支出结构，加大国有资本经营预算的民生支出

国务院2007年发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定，国有资本经营预算的具体支出范围，依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。并提出，“必要时，可部分用于社会保障等项支出。”这意味着，在国有资本经营预算支出时，优先侧重国有经济的资本性支出和费用性支出。如果说这种表述是在国有资本经营预算的试点时期，考虑到改革的稳妥性，人们还是可以接受的。但是，目前国有资本经营预算的试点工作基本完成，如果在国有资本经营预算支出时仍然是这种指导思想的话，恐怕有不作为之嫌。目前的国有资本经营预算支出，主要是侧重于国有企业的资本性支出和费用性支出，很少直接惠及民生，在与民生有关的支出比例上太低。据统计，自从2008年国有资本经营预算制度真正投入实践以来，两年半中国有资本经营预算共支出1861.4亿，其中68%用于国有企业注册资本金和重组改建，19%用于灾后重建，6%用于扶贫脱困，只有不到1%的部分和社会保障有关。①郭一信:《人大财经委催央企缴红利:不能仅1% 进社保》，《21世纪经济报道》2010年9月1日。这就是说，国有资本经营预算支出中，用于民生的比例不到7%。

因此，必须改变目前国有资本经营预算的支出结构，加大国有资本经营预算的民生支出，向有关民生的支出部分倾斜，或者说，将国有资本经营预算的主要部分用于民生，即将国有资本经营预算的主要部分用于解决社会保障、医疗卫生、教育就业等民生问题，特别是社会保障，让社会公众真正而直接地感受到其对国有资本收益的分享。

加大国有资本经营预算的民生支出，一是可以用作弥补公共财政预算支出之不足。政府承担着国有企业改革的成本和提供公共服务的双重任务，随着社会的发展，其支出需求必将加速扩大，仅靠税收增长难以化解支出压力，公共财政面临越来越大的缺口。因此，必须加大国有资本经营预算的民生支出，弥补公共财政预算支出之不足。二是弥补社保基金预算支出之不足。由于受目前国家财力的限制，我国社会保障体系还没有覆盖全体国民，即使是被保障的对象，其资金支付标准也很低，在很大程度上只是勉强解决了被保障对象的生存问题。这一现状与保证全国人民共同分享改革开放的发展成果、建设中国特色社会主义的大政方针并不相符。中国特色社会主义建设要求提高社会保障水平，既要扩大社会保障体系的覆盖范围，惠及全体人民，又要不断提高被保障对象的福利水平。而要提高保障水平，仅靠目前的社保基金积累是难以支撑的，必须从国有资本经营预算支出中拿出一部分，弥补社保基金预算支出之不足。

(五)加快推进国有资本变现收益预算

在国有资本经营预算收入中，目前比例最大的两项收入，一是国有企业上缴的利润，二是国有经济上缴的红利。就国有企业未来利润来说，随着对自然垄断性领域国有企业的规范化管理，自然垄断性领域国有企业的利润会有所降低;一般竞争性领域的国有经济其比重会越来越低，其利润总值也会变小。就国有经济上缴红利来说，由于未来几年国企利润增幅存在回落的可能，红利数额也会变得相对较少且增长缓慢。如果未来仍然主要依靠以上两项作为国有资本经营预算收入的话，可能就会使国有资本经营预算的稳定性受到影响。相反，随着国有经济战略布局的进一步调整，大量的国有经济从一般竞争性领域退出，在退出过程中，国有经济通过出售股权或国有股的整体转让获得资产变现，这会给政府带来较大的收入。国有经济的这部分变现收入应该成为未来一个时期内国有资本经营预算收入的重要组成部分。因此，必须尽快把国有资本的变现收益纳入国有资本经营预算中，加快推进国有资本的变现预算。

(六)构建完整的国有资本预算体系

国有资产分为资源性国有资产、经营性国有资产、行政事业性国有资产，因此，完整的国有资本预算体系应该实施三类预算:一是资源性国有资产的资源性国有资本预算;二是经营性国有资产的经营性国有资本预算;三是行政事业性国有资产的行政事业性国有资本预算。目前，中央政府完成试点的只是经营性国有资本预算，未来在条件成熟的时候，还应当把行政事业性国有资产和资源性国有资产纳入国有资本预算范围。

一是把行政事业性国有资产纳入国有资本预算。随着多年积累尤其是改革开放以来社会经济发展所要求的政府职能转变，行政事业性国有资产规模越来越大。可以预见，在今后的5 ～8年国有企业全面改革及经济结构调整完全到位后，行政事业性国有资产数额会超过经营性国有资产数额，因此必须把行政事业性国有资产纳入国有资本预算，以提高行政事业单位效率，给社会公众提供更好的公共产品和服务。

二是把资源性国有资产纳入国有资本预算。资源性国有资产是经济可持续发展的重要条件之一，自然资源的存在形态及衍生价格的变化，使得资源性国有资产的价值难以确定。在资源性国有资产管理及资源性国有资本预算中，不可能像经营性国有资产一样实现价值化的定量管理与评价。资源性国有资本预算更多的是一种导向性的评价与衍生指标的监控，政府应通过运用资源性国有资本预算这一宏观调控的衍生手段，引导甚至是强制实现自然资源的可持续使用与高效率配置。