澳大利亚对华政策调整——对比分析2009及2013澳大利亚国防白皮书

李洪斌

(华东师范大学 外语学院，上海 200241)

澳大利亚对华政策调整
——对比分析2009及2013澳大利亚国防白皮书

李洪斌

(华东师范大学 外语学院，上海 200241)

2013年5月，澳大利亚公布了新的国防白皮书，其中最引人注目的是明确表示不再将中国视为“威胁”，欢迎中国崛起。这与2009年澳大利亚国防白皮书形成鲜明对比，当时澳大利亚认为中国崛起可能构成对地区和平与安全的潜在威胁。澳大利亚对华政策的调整原因颇多，包括澳大利亚经济发展需要中国市场的支持、澳本国战略利益需要、澳民众对中国发展的认可，以及澳政府对过去、当前及未来外交实践的再反思和评估。

中澳关系；政策调整；澳大利亚国防白皮书

2013年5月3日，澳大利亚政府公布了2013国防白皮书。这份白皮书引起了媒体的广泛关注。一方面，这份白皮书是吉拉德政府上台后公布的最有分量的一份军事防务报告，代表澳大利亚政府的最新防务动向以及战略利益观；另外一个重要方面，这份白皮书传达出了对于中国崛起的态度的变化。白皮书申明，澳大利亚欢迎中国崛起，同时不认为其需要在传统盟友美国和关系不断深化的新伙伴中国之间做出选择。此番表态让人不禁联想到四年前陆克文政府在白皮书中阐述的对华立场。2009年5月2日，澳大利亚政府公布了名为《2030年的军力——在亚太世纪保卫澳大利亚》的国防白皮书。白皮书表达了对中国军事增长的担忧，被媒体解读为“中国威胁论”。同一时期，中澳关系滑向低谷，各领域摩擦不断。从新白皮书的表述不难看出，澳大利亚政府对华政策产生了变化。时隔四年，澳大利亚政府做出此番调整的原因何在？本文将就此展开分析。

一 澳大利亚的对华“隐忧”

2009年的澳大利亚国防白皮书将战略防御目标直截了当地指向中国，尤其是其中提及，“在2030年之前，尤其是在亚太地区，不排除在大国间发生高强度战争的可能性”。①此言论一出，导致舆论一片惊呼。那么澳大利亚政府是否真正认为中国已经打破地区战略平衡以至威胁自身安全呢？出台此番论断背后的考虑又是什么呢？

首先，金融危机背景下的国际战略格局变化迫使澳大利亚调整自身防卫政策。自2008年起，席卷全球的金融危机对全球经济产生强烈冲击。金融危机导致了国际政治格局的显著变化：美国实力相对衰退、多极化格局持续显现，以中国为代表的新兴国家面对危机处理得当，所受影响相对较小。众所周知，澳美同盟一直是澳大利亚外交政策的基石，对于澳大利亚维护自身安全起着关键的作用。而在金融危机的冲击下，美国实力下降，加之9·11事件以来美国的战略侧重于打击恐怖主义，使得澳大利亚不得不考虑独立防卫安全战略。并据此在澳2009年的白皮书中提出20年700亿美元强军计划，以此来提升自身防卫实力。①

其次，澳大利亚担心中国主导亚洲事务。近年来，中国经济的持续稳定增长，引起了有些周边国家一定程度的疑心。陆克文政府的思维是，“一个没有美国存在、中国主导的亚洲令人担忧，因而，要鼓励美国继续担当亚洲安全的领导，阻止中国主导亚洲，控制亚洲”。[1]在澳国防决策人员、部分智库高级研究员和情报分析部门人员中存在着这样的观点：“鉴于中国军事实力的快速增长，应对中国实行遏制和围堵政策”。[2]除此之外，澳大利亚的媒体也为政府出台“中国威胁论”推波助澜。2008年恰逢北京奥运会的举办，海外反华势力活动达到一个顶峰。各种负面报道充斥媒体，更多的澳大利亚人在当时主张与其他国家一道来限制中国的影响力。媒体的报道，对于民众心理产生了深刻影响。在洛伊国际战略智库发布的民调报告中，在认同中国崛起的95%民众中有52%对中国的崛起感到不适应,对华好感度跌至近几年最低值。②2009年。陆克文政府出台国防白皮书，阐述对华政策时也延续了这一舆论导向。这样的举措其中不乏工党对于执政稳定性与持续性的考虑。

二 中澳关系由“冷”转“热”

2009年是中澳关系历经坎坷的一年，澳5月出台的国防白皮书将中国视为地区发展的威胁，此举为中澳关系发展蒙上了阴影。同年，中铝公司与澳大利亚力拓集团达成入股协议，但数月后，力拓集团单方面毁约，双方合作无果而终。③同样在7月，中方依法拘押和查办涉嫌侵犯商业机密的澳大利亚力拓集团上海办事处胡士泰等人，却遭到澳大利亚官方的无端指责，使中澳关系再度受挫。一系列的事件发生，使得中澳关系跌入低谷，高层互访一度中断。面对中澳关系发展的阻碍，澳方逐渐意识到责任在于自己。2009年10月，澳大利亚外交部长斯蒂芬·史密斯在澳大利亚国立大学演讲时强调，“尽管澳中在一些问题上存在差异，但各方应乐观地看到，澳中在多方面拥有广泛和长久的战略利益，对华关系在澳外交关系中地位突出，澳中关系具有不可估量的发展潜力”。[3]

在澳方有意营造的友好氛围下，时任国务院副总理李克强于2009年10月29日对澳大利亚进行了友好访问，中澳双方发表了《中澳联合声明》。这是两国自1972年正式确立外交关系以来第一次发表涵盖两国政治、经济、人文、多边外交等各个方面的综合性指导文件。④2010年6月，时任国家副主席习近平访问澳大利亚，双方探讨了进一步巩固和提升中澳全面合作关系的途径，并签署多项合作协议。随后，2011年4月，吉拉德开启了自上任以来首次对华访问，访问期间率领了高规格、大规模的商务团队，澳中两国签订了涉及科技、服务、金融等多个领域的合作协议。

2013年4月吉拉德出席海南博鳌论坛，国家主席习近平会见吉拉德，宣布中澳构建相互信任、互利共赢的战略伙伴关系。9日，国务院总理李克强在北京与吉拉德举行会谈，正式启动两国总理年度会晤机制，双方高度评价中澳关系及其前景，决定在经贸、人文、多边等领域进一步加强合作。

2013年5月3日，澳大利亚政府正式发布2013年国防白皮书，这是自2009年陆克文政府发布白皮书以来，澳发布的最为重要的战略性纲领。在对华政策基调上，此次白皮书与以往有很大不同。白皮书指出，澳大利亚欢迎中国崛起，中国经济持续发展为澳大利亚以及全球其他国家做出了积极贡献。澳大利亚政府不在美中之间选边站，同时不会将中国视为对手，相反，其政策旨在鼓励中国和平崛起以及确保该地区的战略竞争不会导致冲突。

三 澳大利亚对华政策调整的背后

1. 澳大利亚经济发展需要中国市场。

澳大利亚经济发展离不开中国。早在2007年，中澳双边货物进出口总额达到438.5亿美元，中国成为澳大利亚第一大贸易伙伴，第一大进口来源地，第二大出口市场。至2013年，中国已经成为澳大利亚第一大贸易伙伴，第一大进口来源地和第一大出口市场。过去十年间，中澳双边贸易额年均增速28%。⑤

澳大利亚矿产资源出口需要中国市场带动。众所周知，澳大利亚是一个矿产资源丰富的国家，矿产资源出口对澳经济意义重大。中国作为新兴经济体，对矿产资源有着旺盛而持久的需求。澳大利亚需要中国这个庞大的市场来获取利润。2008年经济危机中，发达国家经济体普遍由于制造业出口困难而经济增长乏力。澳大利亚由于中国等国对资源的强劲需求，出口贸易影响较小，从而成为金融危机中唯一未见衰退的发达经济体。⑥若是中澳关系出现波折，以至影响双边贸易，澳大利亚可能面临中国寻找其他替代供应市场的境况。

澳大利亚需要中国投资。截至2012年底，中国企业对澳非金融类投资超过130亿美元，各类投资超过400亿美元，澳大利亚已经成为中国企业重要的投资目的国。⑤2013年，吉拉德访华期间，中澳签署了16亿美元的中国神华在澳开发风电的协议、中国五矿斥资15亿美元在澳开发铅锌银矿的协议。中国拥有庞大的外汇储备，中国企业对在澳投资有浓厚的兴趣。在澳投资可以进一步完善本地经济发展，创造就业岗位。然而，跨国企业间合作往往受到国家间关系这一大环境的影响。澳大利亚当然不希望双边关系的倒退影响到中国企业的投资热情。

2.澳大利亚地区战略利益需要。

澳大利亚的“融入亚洲”政策早已在澳政坛成为共识。该政策实施的原因之一在于澳大利亚地理位置上远离自己的“母国”英国，澳英关系重要性不断下降，另一方面，上个世纪下半叶，东亚迅速发展的经济为澳洲带来广阔的机遇。[4]2012年10月，澳大利亚总理吉拉德发布了《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书，白皮书描述了一个未来发展的宏伟蓝图来确保澳大利亚抓住亚洲世纪提供的机遇。而在澳大利亚与亚洲关系中，澳中关系举足轻重。中国作为亚洲新兴经济体以及在世界范围内有影响力的大国，是亚洲地区战略体系中关键一环，澳大利亚若要更好融入亚洲，处理好与中国之间的关系至关重要。

首先，澳大利亚对华政策的调整表明澳致力于独立外交政策。与其他西方国家不同，澳洲是一个处在亚洲地区的国家。从其历史来看，澳大利亚一直是一个没有“安全感”的国家。英国和美国先后被视为保卫澳大利亚自身安全的盟友和基石。[5]然而英国本身早已失去老牌帝国的影响力，美国在金融危机中受挫导致其实力下滑，加之美国自9·11以来忙于反恐，在亚洲地区投放精力不比以往。面对此种趋势，澳大利亚选择自身独立外交政策则成为必然。在2013年澳大利亚政府公布的国防白皮书中，澳大利亚对华政策的阐释明确指出不会在中美之间选边站，⑦而是基于全方位考虑处理澳中关系。这无疑表明澳政府对于澳中关系的重新审视以及澳开展独立外交政策的战略思考。

再者，澳大利亚若要在本地区发挥影响力离不开中国的支持。作为大洋洲唯一大国，澳大利亚一直以来希望在亚太地区发挥建设性作用。早在上世纪90年代，澳大利亚就与一些亚洲国家倡导成立亚太经合组织并在首都堪培拉举行了首届部长级会议。澳大利亚同为东盟地区论坛成员以及东亚峰会的参与国、博鳌亚洲论坛的发起国之一，包括霍华德、陆克文、吉拉德在内的多任总理都曾现身博鳌与各国领导人商议亚洲事务。2008年，时任澳大利亚总理陆克文在悉尼澳亚中心亚洲学会发表演讲时提议建立亚太共同体，并明确表示希望中国予以支持。[6]2012年10月18日，联合国大会全体会议选举换届非常任理事国，澳大利亚最终胜出，开始2013至2014为期两年的任期。⑧中国作为联合国安理会常任理事国，在联合国事务中发挥着重要作用。若是中澳关系出现危机，澳大利亚在该组织内发挥的作用势必会受到影响。

3.澳大利亚民众对中国发展的认可。

澳大利亚政府尤其是执政党，在制定政策时必然会倾听国内民众的声音。作为澳大利亚著名的无党派色彩战略智库洛伊国际政策研究所(Lowy Institute for International Policy), 从2003年起每年都会发布民意分析报告。洛伊民调在澳大利亚国内具有重要影响，成为澳大利亚政府制定政策的重要参考依据。

澳大利亚民众普遍认可澳大利亚从中国发展中受益。2008年、2010年和2011年的民意报告显示，超过60%的民众认为中国的发展对澳有利。在2012年的调查中，超过70%的民众认为，相对于澳政府出台的政策，中国对于澳大利亚资源方面的需求才是澳大利亚在金融危机中避免衰退的主要原因。2009至2012年，在有关“中国军事威胁”的调查中，约 55.5%的受访民众认为短期内中国不会成为澳大利亚军事威胁。与此同时，大约43%的澳民众担忧“中国军事扩张”。同时可以注意到，2010年有52%的民众认为中国不可能成为澳军事威胁，而在2012年的民调中这一数字上升到58%，对“中国军事威胁”表示担忧的民众比例也从46%下降为40%。由此可见，逐步有更多的澳民众不相信“中国军事威胁”这一论断。由以上数据可以看出，澳大利亚民众清楚地认识到中国经济发展现状及趋势，认可中国发展可为澳大利亚带来收益。对于中国军事发展，大部分民众认为“中国军事威胁”在短期内不会出现。但同时澳大利民众对于中国成为亚洲领先国家的矛盾心理也显现在民调报告中。

4.澳政府对过去、当前及未来外交实践的再反思和评估。

2009年陆克文政府出台国防白皮书，明确将中国视为“威胁”。这样的论断出自一个被普遍认为是“中国通”的国家领导人带领下的政府不免令人感到意外。中国作为澳大利亚最大的贸易伙伴存在一定的竞争关系，[7]这一点不容否认，但在陆克文政府发布的纲领性文件中，中国却成为了“威胁”。结果是中澳关系滑入十年来最低谷。陆克文政府出台此种言论显示了对于中国发展的忧虑，但澳大利亚政府忽略了中澳关系的不对称性。中国的发展确实需要澳大利亚的资源，但是它的多元化投资可以确保不过分依赖澳大利亚。[8]值得一提的是，中国作为澳大利亚最大的贸易伙伴，并不是澳大利亚传统意义上的联盟体系内的成员，此前分别是英国、美国和日本。[2]陆克文政府面对这样的变化并没能及时做出合理应变，使得澳中关系在经济和政治上同样存在严重的不对称性。

2008年陆克文提出主张组建“亚太共同体”，虽然意在发展地区合作，但现实情况是，东亚峰会这样的合作平台还处在完善之中，亚太经合组织平稳有序运行，这样的建议受到广泛质疑。

陆克文政府外交政策的失败引发国内民众不满，吉拉德上台后自然对此不能视而不见。2010年上任伊始，吉拉德便针对陆克文在任时期提出的“亚太共同体”表达了自己的立场。吉拉德打算放弃“亚太共同体”计划，她认为看不到任何有利的发展。⑨吉拉德此举并不代表她对澳在亚洲地区的外交大方向进行了改变，而是采取了不同的方式。2012年10月，澳政府发布了《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书，作为未来20年澳大利亚在亚洲事务中的纲领性文件，同时在2013年推出新版国防白皮书，澳方一改2009年国防白皮书中将中国视为“威胁”的看法，而是积极看待中国的发展，欢迎中国崛起。

四 结语

中澳关系是亚太地区最重要的双边关系之一，中国是澳大利亚最大贸易伙伴。客观讲，自中澳建交以来，两国关系较为稳定。但在陆克文政府执政时期，中澳关系经历较多坎坷，集中体现在2009年澳大利亚国防白皮书的出台。虽然在白皮书正式发布之前，陆克文表示白皮书不是针对中国。但白皮书的内容的确传达出了澳大利亚对于中国军事力量发展的担忧，以及对亚太地区战略格局演变的不安。

然而中澳关系的主流发展趋势并没有改变，日益紧密的贸易关系加之双方相互理解的加深使得双方都能清醒认识到中澳合作发展的重要性，可谓合则两利。健康良性发展的中澳关系有利于中国崛起，同时也是亚太地区繁荣与稳定的重要保证。

注释

①Department of Defense,“Defending Australia in the Asia Pacific Century: Force 2030”,Commonwealth of Australia, p. 21,p.34.

②Lowy Institute Poll 2009, Lowy Institute for International Policy.

③陈倩.《中铝收购力拓失败原因分析》，《企业导报》2009年第12期。

④外交部副部长何亚非谈《中澳联合声明》，中华人民共和国外交部网站，2009年10月，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t623887.shtml.

⑤第三届中国澳大利亚经济贸易合作论坛在北京成功举办，中华人民共和国商务部网站，2013年4月， http://tzswj.mofcom.gov.cn/article/c/201304/20130400083620.shtml.

⑥The Lowy Institute Poll 2012, Lowy Institute for International Policy.

⑦Department of Defense, “2013 Defense White Paper”, Commonwealth of Australia, p.11.

⑧徐蕾莹：《韩国澳大利亚等5国当选联合国安理会非常任理事国》，国际在线，http://gb.cri.cn/27824/2012/10/19/2225s3892386.htm.

⑨轩渺：《吉拉德认为陆克文时期外交政策失败》，澳洲新快网，http://www.xkb.com.au/html/news/aozhoushizheng/2010/0705/37562.html.

[1]侯敏跃.后冷战时期澳大利亚对华政策和态度中的美国因素[J].历史与教学问题,2011(6):70.

[2]喻常森.澳大利亚对中国崛起的认知与反应[J].当代亚太,2010(4):134,136.

[3] Garnaut, J. and B. Nicholson, Warm welcome signals diplomatic thaw, The Sydney Morning Herald, 2009.

[4]Tweedie, S., Trading Partners: Australia and Asia 1790-1993. Sydney: University of New South Wales Press, 1994.

[5] Burke, A., In Fear of Security: Australia's Invasion Anxiety. Sydney: Pluto Press, 2001.

[6]刘德海.陆克文亚太共同体倡议之研析[J].国际论坛,2010(4):15

[7]Manicom, J. and A. O'Neil, Accommodation, realignment, or business as usual Australia's response to a rising China, The Pacific Review, 2010, 23(1): pp. 23-44.

[8]马克·比森，李福建.中澳关系：地缘政治抑或地缘经济？[J].国际问题研究,2012(3):48.

[9]White, H., Winds of change demand hard debate, The Australian Financial Review, 2009, p63.

ClassNo.:D829DocumentMark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

Australia’ChinaPolicyAdjustment—aComparativeStudyof2009and2013AustraliaDefenseWhitePaper

Li Hongbin

(School of Foreign Languages, East China Normal University, Shanghai 200241，China)

In May 2013, Australia announced a new defense white paper, whose most striking feature is that Australia no longer views China as a “threat” and welcomes China’s rise. This new policy marks Canberra’s positive shift from its previous attitude towards China reflected in its 2009 defense white paper which viewed China’s rise as a “potential threat” to the regional peace and stability. The reasons behind this change are multifaceted including Australia’s need of China for its economic growth, Australia’s strategic interest in the region, the increasing Australian public recognition of China’s importance to Australia, and Canberra’s reconsideration and reevaluation of its diplomatic performance, past, present and in the future.

China-Australia relations; policy adjustment; Australia’s defense white paper

李洪斌，硕士，华东师范大学英语系。研究方向：澳大利亚研究。

1672-6758(2013)12-0041-4

D829

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