论教育作为准公共产品存在的越轨与对策分析

2013-04-07张娟

湖南人文科技学院学报 2013年3期

张娟

(湖南人文科技学院经济与管理科学系，湖南娄底 417000)

一公共产品的基本内涵

公共产品是与私人产品相对应的一个概念，指可供社会成员共同享用的物品。例如，我们所享有的国防、九年制义务教育等都属于公共产品，公共产品具有非竞争性和非排他性。非排他性是指某一个人对某一公共产品的使用不会影响或排除其他人对该产品的使用，而非竞争性是指多一个人使用该产品不会增加生产该产品的成本。根据非竞争性和非排他性的程度，公共产品又分为纯公共产品和准公共产品。所谓纯公共产品，是指兼具非竞争性和非排他性的产品。例如，我们的9 年制义务教育、国防、灯塔等，这样的产品由国家统一提供，国民免费享有。准公共产品是指具有有限的非竞争性和局部的排他性的产品，超过一定的临界点，非竞争性或非排他性就会消失，拥挤就会出现。例如，教育就属于这样的准公共产品。教育产品是具有非排他性的，但是，教育产品在非竞争性上表现不充分［1］。

公共产品一般由政府统一提供。近年来，技术进步和政府职能转变创造了将市场机制引入公共产品供给领域的条件，为私人资本的深入参与打下了基础，而私人资本规模的不断扩大和各种制度创新更是增强了市场供给公共产品的能力，我国公共产品的市场化供给取得了初步的进展。但是，在对公共产品市场化供给前景看好的同时，我们也必须注意到公共产品市场化供给发展过程中所存在的各种不公现象。公共产品即使是由市场化来操作，其最根本属性仍然是公共产品，本质属性决定了它与私人物品不同的社会属性。

二教育作为准公共产品存在的越轨

公益性是教育所具有的一种客观属性。目前坚持我国教育公益性面临着种种困境，分析并逐步解决这些问题有利于我国教育事业的健康发展［2］。教育的不公，是最大的不公。邓小平20 多年前就说过：改革开放以来的最大失误，就是教育的失误。这里边应该包含教育不公等问题，充分认识以及分析这个社会最应该维护的公平问题，将有利于国家与社会的长远发展。损害教育的公共产品的属性的行为，具体表现在如下一些方面。

(一)高额学费与教育作为公共产品的供给的冲突

现代社会高额的学费与教育作为一个公共产品所应具有的非排他性存在严重矛盾与冲突，这影响了教育的供给与受众面。过去，人们认为政府不计成本、包办教育是导致教育事业发展不足，教育质量不高的原因，因此提出教育产业化。近年，大学学费一直居高不下，难道教育产业化就是收取高额学费吗？

教育作为一种准公共产品，是可以产业化的，教育产业化有利于降低政府成本，提高教育供给能力，促进教学效率的提高。但是教育走向产业化的同时，不能够抛弃大学作为保存、发展、传播普遍价值和文化遗产的公共机构这一基本理念，不能动摇大学作为“追求真理的场所”这一基本定位。教育产业化，国外一些著名大学已有成功的尝试，他们的成功建立在对大学的根本的深刻认识与坚持上，正如麻省理工学院的院长杰罗姆卡威斯纳在就职演说中所说：“我们走到一起，是为了扩展人类对宇宙的认识。因此，不能允许任何主义、任何正统观念、任何清规戒律和政治狂热使我们离开这个目标。”［3］有这样基于教育基本理念的产业化改革，才能够做到充分利用大学的专业知识和智力优势，培养高素质、高水平的综合性人才，为国家为社会做出应有的贡献，与此同时，还能够提高学校本身的价值。

然而，我们国家的教育产业化却忽视了教育的公共属性，使得教育偏离了作为公共产品应有的非排他性的属性。由于部分“教育产业化者”过分强调教育产业化后的经济收益，把营利作为办学的唯一目的，过分追求利益最大化。这种把教育产业化作为牟利工具的行为无疑是在变相地出卖公共产品，模糊了大学与企业的根本区别。如此的教育产业化必然导致教育资源分配不公，教育者承担过重的教育成本，有钱人得以享受更多、更好的教育资源，穷人则会因为无法负担高额学费，被剥夺平等接受良好教育的权利。

(二)教师的场外活动打破了教育作为公共产品的基本属性

教师作为中坚力量所进行的场外活动打破了教育作为公共产品的基本属性。在职教师有偿家教，这是最富争议的现象。2009 年10 月22 日的《南方周末》就这个问题有一个正方与反方的评论。南方周末编辑部用了这样发人深省的一句话：事实上，关于这个问题的争论似乎已经延续了10 多年，利益、伦理、制度掺杂其中，让这个问题愈发扑朔迷离。但让人无法释怀的背后，无非是中国教育的不可承受之重［4］。这的确是中国教育、中国传统的伦理道德、中国社会以及这个国家未来的“不可承受之重”。正方认为，教育是一种特殊行业，教师被誉为“人类灵魂的工程师”，承担教书育人之责，尤重德行，相比德行，学问尚在其次。让每个学生充分成长是教师的基本职责。不说有偿家教可能分散教师精力，影响正常教学，师生关系一旦打上金钱烙印，必然被异化，教师以身立教、为人师表势必被扭曲。

(三)现存的利用教育获取私利的现象

利用教育作为公共产品的载体攫取额外经济利益，极大破坏了社会和谐。最为突出的就是教育乱收费问题。公共产品的提供一旦成为社会公民的负担，这样的公共产品在很大程度上会具有极大的排他性，因而倾向于私人产品的特性，极不利于维护教育的普遍性。2004 年《新闻周刊》披露中国10 年教育乱收费达2 000 亿元。一些城市热门中小学择校费或赞助费数额之高令人瞠目结舌：哈尔滨一所重点小学的择校费要3.5 万元人民币，北京1 所著名小学的择校费去年已涨到70 000 万元人民币。一些基层政府则通过中小学校征收农业税、敬老院费、集资费、超计划生育罚款等五花八门的费用，还有一些学校强行推销保险、食品、学具等［5］。挣钱成为中国学校的普遍风气，间接造成了急功近利的社会环境。

(四)场外资源的竞争加剧了教育的不公平性

在公平的基础上设置更高的门槛与额外的捷径增加了教育的不公平竞争，以及由此产生了额外的费用与非教育的非正当竞争，造成受教育者的家庭负担。高考加分该不该取消，社会存在热议。我国的高考加分主要分为两种情况：一种是照顾性加分，对象主要是少数民族考生、烈士子女等；另一种是奖励性加分，对象主要是某些方面有特长的考生［6］。笔者的观点是，对于第2 条一概取消，第1 条是十分合情合理的。少数民族的居民主要集中在西部地区与我国的边疆地区，教育资源相对匮乏，特别是教育的人力资源。其基础也相对弱于中东部地区。虽然，对于层出不穷的造假事件，我们痛心疾首，但是，不能因此而一竿子打掉所有少数民族地区的优惠政策。建国初期领导人曾经说过：“民族问题，不是小问题。”2009年8 月11 日《新快报》历数加分衍生“四宗罪”：首先是区域间的不公平，这主要是指每个地区加分标准和项目不一致，由此会导致地区间的不公平，人们的投机行为则是产生了众多“高考移民”；第二，出身不同也会导致不公平，正如我们平时所说的“学好数理化，不如有个好爸爸。”；第三，项目设置不合理导致城乡差距拉大。由于教育资源是稀缺的，资源配置时就已经倾向了城镇居民，城乡居民所享有的教育资源有优劣之分，而城乡考生却是面对同一张高考试卷，这本身已是不公，如今再加上一个高考加分制度，不公无疑进一步加大了；第四，加分制度的存在必定会导致权力的寻租以及腐败的滋生［7］。笔者认为，在这其中，最值得关注的是城乡差距的问题。“教育的不公，是最大的不公。”因为，教育是农村孩子上升到社会中产阶级的唯一渠道，而中国广大人口中，农民占有绝大多数比重，“以工农联盟为基础”这不是一句空话，我们依靠农村包围城市，依靠广大的农民朋友打下江山。今天，也必须依靠广大的农民朋友守住江山，农民是最辛苦的，他们得到的却是最少的。而教育，是使得他们的孩子可以通往城市便捷生活的一条交通主干道，现在，这一马平川的道路因为高考加分变得陡峭和崎岖，这绝对是不公平的。因为，农民朋友的社会人脉，社会资本在很大程度上是比不上城市居民的，他们拿什么去学习美术，音乐，航模，奥数；因为他们享受的中学教育本来就不如城市的孩子，特别是在城市化进程中，出现了生活在社会边缘的农民工朋友，他们的子女教育问题也同样受到社会的关注。对于高考加分这种虚无缥缈的事情，他们觉得离他们的生活很远很远。因此，这种早已被歪曲化的高考加分是时候适可而止了。

(五)教育资源存在投入与分配不合理

城乡教育投入差距加大丧失了教育作为公共产品的公平性。2005 年《暸望周刊》，发表题为《城乡教育投入差距加大，教育不公追问政策问题》的文章，揭露出“农村学校像非洲，城市学校像欧洲”、“高考指标嫌贫爱富”、“重点学校‘肥得流油’”、“政策杠杆加剧两极分化”等问题，调查发现，一些教育不公平现象的背后，是政府的“手”在作怪。正是由于政府公共职能的缺失，对教育的公共利益取向出现偏差，导致各种不公平教育政策的出台。北京理工大学教授杨东平认为，学生的家庭背景已经强烈地影响到了受教育机会，同时教育不公进一步加大了社会阶层分化。由他负责的课题组在对10 城市40 余所高中的调查中发现，约有1/5 的学生通过交赞助费和择校费进入高中，城市重点学校的择校生比例最高，为25.2%；此外，还有6.5%的学生动用了社会关系。城市重点高中，来自高阶层家庭的学生是低阶层的1.6 倍，低阶层的学生在非重点中学的比例最高；中上层家庭的孩子约62%进入重点中学，而低阶层家庭的孩子约60%在非重点学校［8］。教育作为一种公共产品，在本质上是具有非排他性的，但是这样的投入差距，使得低阶层收入与广大农民的孩子被排除在优质教育资源的大门之外。

三维护教育作为公共产品应有的公平性的措施

政府是公共政策选择的主体，应该代表广大人民群众作出最合理公平的共同选择，以实现政府职能。针对上述问题，结合我国当前的实际，尤其是教育作为准公共产品的特性，应当进行如下三个方面的校正。

(一)拓宽融资渠道，真正实现政府埋单

按照国际惯例，国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的指标是世界衡量教育水平的基础线。据统计，在国家财政性教育投入上，目前世界平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%左右，经济欠发达国家投入比例约为4%。我国早在1993 年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》就曾提出，国家财政性教育经费支出占GDP 比例要达到4%。但由于多种原因，这一目标未能如期实现。直到2012 年，财政性教育经费支出占国内生产总值比重才达到4%(温家宝在十一届全国人大四次会议政府工作报告中公布)。尽管如此，我们仍远比世界平均水平7%要低，就是与经济欠发达国家的4.11%相比也有一定距离［9］，居最低国家之列。

可是，“科教兴国”战略已经提了30 多年，“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的口号妇孺皆知，但究竟有多少地方政府真心实意地把教育放在优先发展的战略地位，心甘情愿地把有限的资金用于从事“百年树人”的基础工程上呢？中国的教育投入占GDP 的指数居最低国家之列。另外，目前中国年度公共教育经费仅占世界公共教育经费总数的11.5%，而其学龄人口数却占全球教育总人口的22%。显然这是同“再穷也不能穷教育”的共识相悖的［10］。

教育是百年大计，所谓“经济未动，教育先行”，教育关系着一个国家的兴衰，体现着社会的文明程度，全社会都应该重视教育。国家的发展依赖人才的发展，而人才的培养靠的是扎实的教育。我国现阶段正处在经济高速发展与社会转型的关键时期，更应该把教育放在突出的位置，培养一流的人才。因此，国家应该拓宽融资渠道，真正实现政府对教育买单。

国家如何扩宽渠道，实现对教育的埋单，可以效仿欧洲国家政府的做法。欧洲高等教育历史悠久，知名高校众多，高等教育机构占世界总数的23.5%，高等教育毛入学率达到52%，位居世界前列［11］。尽管各国政府鼓励高等教育机构通过自筹资金办学，但是高等教育的主要资金来源还是依赖于政府的直接投入。欧洲各国对高等教育机构资金投入的方式一般有两种，一种是政府在自己预算框架内根据高等教育机构的实际支出提供，另一种是政府根据高等教育机构的表现和成绩提供经费。政府对所投入的资金管理比较宏观，高等教育机构具体负责资金的合理使用。

除政府投入外，欧洲高等教育机构对于自筹资金的使用权有较大的自主性。自筹资金包括两种：一种是来自学生家庭的费用，例如学费和杂费；另外一种是来自其他各类渠道的资助和收入。

除了可以借鉴国外的经验，我们国家某些地方也有可圈可点的范例。例如“宁陕模式”。陕西宁陕县是一个贫困县，年人均收入不到3 800 元。可就是这样一个地方，其推行的免费教育投入占全县财政收入的40%，远高于全国平均水平12.5%。该县从2007 年实施“营养计划”，2008 年实行免费职业教育，2009 年免费高中教育开始实行，2011 年实行免费学前教育，逐步实现政府为教育埋单。宁陕县政府为教育的深谋远虑值得我们学习与敬佩［12］。

(二)合理分配教育资源，教育资源应适当向不发达地区倾斜

政府要进一步扩大教育经费投入，同时资源配置要向农村边远地区倾斜，不能仅以区域GDP为基准来分配教育经费，否则会进一步加大区域教育资源分配的失衡。因此，在整体教育投入的大盘子下，中央财政要增加对中西部地区转移支付的比例，进一步加大对经济落后地区的教育投入，促进教育均衡发展，资源配置要向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜。

首先，要鼓励更多的大学生和优秀老师到教育落后的地方任教。改革开放，经济发展的形势下，大学毕业生的心理易受影响。市场机制将人才引向北上广以及省会地区。国家虽有政策，例如三支一扶，但是对人才引向并没有根本的作用，经济才是主要因素。所以政府要制定各项优惠政策吸引、鼓励更多的大学生以及优秀教师到教育落后的地方任教，解决优秀人才在经济上的后顾之忧。此外，还可组织中心城区的品牌学校到郊区学校或偏远学校开展对口办学，同时深化中心城区与其对口学校的合作交流项目，鼓励和引导优秀教师到郊区任教，实现优质教育资源从中心城区向郊区辐射［13］。

其次，要改善农村教育基础设施建设，改变其落后现状。国家需要加大财政支持的力度，以大城市带动小城市，实现共同富裕，解决最基础的经济问题。提高农民收入，让每个孩子都能上的起学，这也是解决教育不公的根本问题。

再次，要取消地方教育壁垒，提倡教育公平公正。严格规范“高考移民”以及各种高考高分制度，为教育公平营造一个良好的环境。

最后，要完善政府教育经费投入机制，确保在校学生人均教育经费和教师工资逐步增长。同时，重点建立和完善从学前教育到继续教育、从公办学校到民办教育等协调发展的财政政策体系，完善从基础教育到高等教育的财政帮困助学体系，完善对进城务工人员随迁子女的就学政策体系。

(三)完善法律法规的监督实施，严格执法，切实保障教育的公平实施

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，是世界各国教育政策的基本出发点。只有完善和健全教育法制，赋予教育公平的法律规定直接的强制力和实用性，才能真正保障教育的公平实现［13］。同时，必须实施有效的监督才能保证法律法规的顺利实施。要真正的实现教育的公平，就要从监督这个领域填堵纰漏。对违反教育公平的行为予以严厉的制裁和打击。另外，行政救济等相关的法律法规的完善对教育的公平实施同样具有重大的意义。

现在我国在义务教育普及的情况下，高等教育也已经普遍化，教育作为公共产品的价值在整个社会以及对每个个体应该体现得更加充分，因此，维护教育的公共产品属性将有利于国家的稳定与社会的和谐发展。

［1］唐任伍.公共经济学［M］.北京：北京师范大学出版社，2011：101－102.

［2］郭金荣.坚持教育的公益性之思考［J］.求是，2009(3)：12－14.

［3］李妮.从大学高额学费看我国教育公共产品的供给［J］.河南社会科学，2007(7)：44－45.

［4］南方周末网.在职教师有偿家教［EB/OL］.［2009－10－ 22］.YES OR NO？http：//www.infzm.com/content/36347.

［5］中国新闻网.《新闻周刊》披露中国十年教育乱收费达二千亿元［EB/OL］.［2004－ 07－ 24］.http：//news.tom.com/1988/20040724－1127649.htm.

［6］王艳明，张周来，朱峰.高考加分弊端调查：部分加分项目导致权力寻租［EB/OL］.［2009－07－22］.http：//news.qq.com/a/20090722/001274.htm.

［7］安传香.高考加分弊端调查：加分衍生“四宗罪”.［EB/OL］.［2009－ 07－ 22］.http：//news.xinhuanet.com/politics/content_117530054.htm.

［8］瞭望：教育不公追问政策调整［EB/OL］.［2005－12－16］.http：//www.china.com.cn/chinese/zhuan ti/review/1063615.htm.

［9］任玉岭.关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议［N］.中国青年报，2005－03－06.

［10］薛澜.中国高等教育面临的问题及改革方向［J］.科技导报，2000(6)：19－ 28.

［11］黄立华，徐迟.教育的公共产品属性与政府责任［J］.长春大学学报，2008(7)：32－62.