地方院校财务管理创新述要

陈岳堂，刘 冰

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128)

近年来，许多地方院校经历了连续扩招、大规模建设后，债务风险和财务压力逐渐增大。地方院校如何创新财务管理成为必须认真面对的新课题。笔者现结合地方院校财务管理工作面临的新形势和财务管理的主要不足，探讨财务管理创新的现实路径。

一、地方院校财务管理创新的必要性

(1)中央和地方财政投入迅速增长。2010年中央明确提出在原“中央与地方共建高等学校专项资金”的基础上，财政部将设立支持地方院校的重点发展和特色办学的专项资金，以建立中央财政和地方财政投入的联动机制，即在中央财政资金的引导下，切实发挥地方财政对地方高等教育投入的主渠道作用，以促进高等教育区域协调均衡发展。

在中央和地方政府的共同努力下，全国财政教育投入大幅度增长。2011年全国财政教育支出达16497.33亿元，比2010年增长31.5%。国家财政性教育经费支出占GDP比例比2010年进一步提高。2012年全国财政性教育经费支出达 2.2万亿元，实现《教育规划纲要》提出的国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达 4%的目标。其中，中央财政教育支出3781亿元，比2011年增长15.7%。同时中央财政安排支持地方院校发展资金279.32亿元，支持地方院校特别是中西部地区高校改善基本办学条件、提升办学层次和水平，促进区域间高等教育协调发展。特别是为了支持地方院校化解债务风险，2011年和2012年，中央财政设立了地方化解高校债务风险奖补专项资金。[1]

(2)资金筹措渠道日益多元化。近年地方院校持续扩招，办学规模空前扩大，办学层次有所提高，学科建设、教学实验平台建设、科研平台和专业能力实践基地建设、公共服务体系建设以及人才培养和创新团队建设等日益受到社会关注。公众期望地方院校能够进一步改善办学条件，形成基于行业和地域经济及社会发展需求的鲜明办学特色，提高人才培养能力、科学研究水平以及地方经济社会建设和行业发展的服务能力。在这一背景下，地方院校形成了多渠道筹措办学经费的基本格局：除了政府财政拨款外，学费收入、银行贷款、科研成果转化、社会捐赠以及校办产业收入等也成为地方院校的重要经费来源。

(3)地方院校债务风险增大。地方院校基于中央扩大高等教育规模、以多种形式发展高等教育的决策部署，以改善办学条件，建设新校区为重点，大规模加强基础设施建设，扩大学校办学规模。这一方面推动了高等教育跨越式发展，但也引致学校债务风险增大。由于中央政府和地方政府对于地方院校的投入不够，地方院校新校区建设资金基本上来自银行贷款或通过自筹的方式解决，导致学校还本付息压力日益增加。据报道，一般地方校院因扩建普遍负债2亿元左右，巨额的本息支付导致学校资金周转日益困难，尤其是一些债务较重的高校甚至入不敷出，债务风险日益加剧。由于地方院校融资渠道非常狭窄，不得不更加依靠银行贷款，或通过与企业合作办学和挪用科研项目经费。这严重影响了学校正常运转。

(4)法人治理结构尚不完善。我国2010—2020年中长期教育改革和发展规划纲要明确提出，要完善特色现代大学制度并进行现代大学制度改革试点。中国特色现代大学制度的核心是在国家宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。具体包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、自主办学、学生参与等六个方面的内涵，以及五大关系的调整，即高校党委与行政、高校行政权力与学术权力、高校内部管理与教职工民主参与、高校与政府、高校与学生等关系。还涉及大学与政府、大学与社会关系的调适及大学内部治理结构的完善。当下的地方院校普遍存在委托代理问题和契约不完全问题。[2]各层级受托的经济责任无法清晰界定，法人治理主体虚化，由此导致在各类经费管理、分配、使用中，学校本级财务无法统筹管理学校所有财力，校内外利益体各自为政。这既削弱了学校本级财务调控能力，也增加了治理“小金库”等违规违纪支出现象的难度。

二、地方院校财务管理的主要不足

(1)管理体制不健全，内部目标不一致。地方院校财务管理体制可大致分为两种:一是集中型管理体制，即财权全部集中在学校，一切收支由学校组织和安排；二是分级型管理体制，即在学校统一规制下，按各部门划分预算级次。在具体实践中，有些地方院校存在上述两种体制交叉模式，如“部分集中管理、部分分级管理”。这种交叉体制虽然能暂时解决集权和分权的矛盾，但由于权限划分不清、财务管理中各层级的权责不明确，财务管理难免出现“真空”地带，不利于规范财务管理。[3]另外，地方院校内部财务管理目标不一致。本部目标是学校整体利益最大化，而各二级单位的目标是本部门利益最大化。而对于两者目标不一致，而地方院校缺乏有效的机制和相应的部门对各二级单位加强监管。

(2)全面预算管理较为薄弱。地方院校在财务管理体制无论是实行“统一领导，集中管理”还是实行“统一领导，分级管理，集中核算”，财务预算管理均较为薄弱，缺乏科学性。一方面，地方院校的综合财务预算一般由财务处牵头编制并进行控制，整个预算过程几乎是由财务处包办，使预算管理从开始就缺乏科学性。另一方面，一些地方院校非常重视预算编制却忽视预算执行，以致预算经常失控。虽然在编制预算时没有赤字，但最后决算时往往出现赤字。决算赤字充分表明学校决算与预算脱节，财务支出得不到有效控制。其诱因是多方面的，包括高校扩大招生规模、增加基建投资，但与编制预算方法不科学，没有严格按照程序进行数据分析，内部审计把关不严等不无关系。地方院校普遍尚未建立预算绩效评价与考核奖惩机制，[4]重视预算的编制而忽视预算绩效评价、考核和奖惩，必然导致预算难以对学校经济行为形成有效约束和导向。

(3)财务管理内部控制不严密。地方院校的快速发展致使财务管理薄弱问题日益凸现。重要表现之一就是监督制约机制不健全，内部控制弱化，[5]使得资产安全难以保障。有些学校往往强调对财政拨款和学费收入的内部控制，忽视对科研经费和银行贷款的内部控制。地方院校内部控制不全面，没有对重大建设和投资项目进行论证和考查，重大决策前普遍缺乏可行性分析和效益评估等，导致学校资金使用效益低下甚至严重浪费。有些地方院校虽然建立了内部控制制度，但没有严格按照程序执行，同时缺乏相关部门监督，以致“开小灶”现象时有发生。

(4)财务管理信息“孤岛”现象严重。财务管理信息化是指利用现代互联网络技术，以会计核算信息系统为基础，通过整合各类信息资源，对财务数据进行深加工和再处理，生成并提供与决策相关信息的综合性管理活动[6]。财务管理系统只有与学校管理信息系统中的教务、学生、资产、人事、科研等方面的信息相互集成，才能及时提供口径一致的统计数据。而目前地方院校内部部门各自为政，基础信息难以共享，信息“孤岛化”现象十分严重，致使数据统计结果常出偏差。同时，地方院校使用的财务软件大多是引用企业的财务管理软件，在分项目和部门核算时，大类小类的设置比较复杂，不易掌握。市场上暂时没有针对行政事业类会计核算和财务管理的软件，不利于高校特有的经费预算编制及执行控制管理和专项经费核算和绩效考评管理等工作的开展。

(5)财务人员业务素质不高。目前许多地方院校的财务管理仍局限于记账、算账、报账，对内对外只能提供有关的历史数据和基本信息，而且提供的有关基本信息仅限于历史数据和解释，难以进行深入的财务分析、资金效益考核。外部环境的变化和教育体制改革的深化，给地方院校财会管理人员的业务素质提出了新的要求，但许多地方院校会计人员的素质难以适应财务管理的新形势。

三、地方院校财务管理创新及其路径

(1)深化财务管理体制和管理制度改革。首先，应进一步推进地方院校财务管理体制改革，建立健全经济责任制，确保各层级管理干部都要接受制度约束；要加快制定相关政策，界定并落实地方院校的产权关系，并明确权责，解决“所有者缺位”和高校产权不清、经济责任不明等问题，从根本上解决制约其办学效益提高的制度瓶颈。其次，要进一步修订和完善地方院校财务制度和会计制度，在此基础上建立完善的地方院校教育成本核算制度，强化地方院校经营理念及教育成本控制机制。再次，完善地方院校社会捐赠和基金制度，引导和激励更多的社会资本投入高等教育，解决地方院校经费来源渠道不畅问题。最后，要规范地方院校基本建设项目的会计核算，建立健全高校基本建设项目的财务管理办法，提高地方院校基本建设项目的财务管理效益。[7]

(2)合理编制财务预算，强化预算执行、监督、考评。预算管理作为地方院校有效运转的基础，是财务管理的首要环节。因此，要构建合理的预算管理体制，真正落实“零基预算”，提预算科学性、合理性。近年教育部在高教系统推行“零基预算”，其重要特征是“全员参与”，充分发挥广大教职工参与学校管理的积极性；并通过指标性的数据分析提高财务管理水平。[8]同时，积极推行总会计师委派制，增强地方院校财务管理和抵御财务风险的能力。总会计师直接对教育行政主管部门负责，对高校履行财务管理和监督职能。最后，要积极推进“校务公开”，建立科学、民主、严格的预算绩效评价、考核与奖惩机制，对预算收入完成情况、支出的合理性、合法性及资金使用的效益性进行评估并提出改进建议，以不断完善预算管理，逐步提高学校预算管理的科学化、精细化水平，使预算更加公平、合理、透明，形成有效约束和导向效用。

(3)强化风险意识，基于偿债能力确定贷款规模。地方院校作为法人主体，必须有效防范和控制财务风险。一般说来，地方院校要根据可用于偿还贷款的资产来衡量自己的偿债能力，合理确定贷款规模。测度偿债能力的指标包括可动用的货币资金与短期贷款、可动用货币资金与贷款总额的比例等。据此，地方院校应在积极争取财政投入基础，提高多渠道筹资能力和偿债能力，要积极探索新的融、筹资方式，积极吸纳社会资本及民营资本参与学校基础设施、后勤服务项目等建设，缓解财务压力。为了防范和化解债务风险，地方院校应制定并实施一系列相互协调、相互制约、相互监督的内部控制制度，明确相关部门和有关人员职责权限，形成有效的制衡机制。[9]

(4)推进信息网络系统建设，提高财务管理效能和信息化水平。地方院校在做好会计核算等基础性工作外，还应强化计划、监督、管理、分析、调控等职能。因此，必须完善财务管理信息化网络系统，实现财务信息有效集成整合和优化，通过网络实现学校内部信息资源共享。应以校园网为依托建立有效的管理信息资讯系统，并基于财务管理对信息的个性需求，构建和完善财务决策支持系统，提高财务系统信息化水平。学校决策层和其他管理部门应通过财务管理信息化网络系统将财务信息有效运用到管理工作中去，以全面提高学校科学管理水平。

(5)提高财务人员业务素养。会计核算是改进财务管理的基础。地方院校财务管理涉及的领域越来越广，知识更新越来越快，对从业人员的素质要求也不断提高。财务人员除了要掌握财务基础知识之外，还要熟悉相关的管理知识、财务法律和现代技术，以提高决策判断、沟通协调及管理创新能力。为适应新的要求，一方面要引进既懂计算机网络专业知识又懂财务管理的高层次复合型人才。[10]另一方面，要有计划，有步骤，有针对性地组织开展财务人员(含院系兼职财务人员)的继续教育和培训工作，提升其依法理财、科学理财的业务水平，进从而增强学校财务管理水平和和资金使用效益，有效降低财务风险。

[1]何杰平.国家财务管理工作：教科文财务管理工作[J].中国财政杂志社，2012，34-37.

[2]陈月圆，张佳春，李寿喜.论我国高校法人治理结构的建立[J].财会月刊，2009(9)：15-16.

[3]高晓东.浅谈新形势下地方高校的财务管理[J].中国经贸导刊，2010(03)：97.

[4]李永宁.我国地方高校财务管理工作的现状、问题和政策建议——以江苏省属高校为例[J].教育财会研究，2012(3)：21-25.

[5]尹小娟.地方高校财务管理的问题与对策探析[J].经济师，2009(7)：90-91.

[6]耿成兴.地方高校财务管理信息化建设存在的问题与对策——以曲靖师范学院为例[J].财会研究，2011(21)：48-50.

[7]余 骏.提升地方高校财务管理能力的几点思考[J].会计之友，2012(13)：105-106.

[8]朱智鸿.债务困境下的地方高校财务管理应对探析[J].陕西理工学院学报：社会科学版，2011，29(3)：85-89.

[9]李红湘.高校财务内部控制的分析与研究[J].中国乡镇企业会计，2011，12：158-159.

[10]谢丽姣.加强普通地方高校财务管理的对策研究[J].南华大学学报：社会科学版，2012，13(1)：57-60.