印度农村社会保护政策实施效果及其启示:基于奥里萨邦萨森村的考察

崔红志

(中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732)

农村人口的贫困及脆弱性是世界各国尤其是发展中国家的重要社会经济问题。 为了解决这一问题，较多国家建立了针对农村人口的社会保护制度，印度就是其中的典型。与社会保障不同，社会保护的内容不仅包含应对突发性经济困难、饥荒和经济衰退时的兜底性社会安全网；也包括促使人们摆脱贫困的就业创造及基础教育、公共卫生等预防性干预措施。中国和印度都是发展中国家，都有大量的农村人口，对印度农村社会保护政策及其实施效果的了解，有助于中国在实行和完善农村社会保护政策中得到启发和借鉴。基于这一目的，2008年1月，笔者与张晓山研究员赴印度奥里萨邦(Orissa state)萨森村(Sasan gram panchayat)进行了为期一周的考察。奥里萨邦的社会经济发展水平在印度各邦中处于比较靠后的位置，萨森村的社会经济发展水平在奥里萨邦中也处于比较靠后的位置。在考察期间，笔者听取了村干部的介绍，走访了农户、学校、卫生所和公共工程工地。印度非正规部门委员会委员、印度发展研究中心的科南教授和印度发展研究中心的皮莱博士全程陪同了我们的调查。笔者现依据调查资料，简要介绍印度农村的社会保护项目，并阐述实施效果及其启示。

一、印度农村社会保护政策产生的背景

印度农村社会保护政策产生的直接背景是农村人口的贫困问题以及贫困成因的复杂性和多维性。印度虽然自 1947年独立之后，历届政府均高度重视贫困问题，农村贫困的范围和深度都有所下降，但是，按照印度政府制定的农村居民每人每天摄取2 400大卡热量的贫困线标准，2007年印度农村贫困人口数量仍为2.21亿人，农村贫困率高达28.3%。[1]如果按照每人每天1美元的消费标准，印度农村贫困人口的规模会更高。在萨森村考察期间笔者看到，萨森村农民的住房矮小、破旧，很少有新房；只有少数富裕的农家购置了黑白电视机；农民一日两餐现象普遍，一年到头很少吃肉。笔者感到，即使与中国甘肃、贵州等国扶贫困县的农村相比，印度萨森村的农民生活水平也要落后很多年。

结合相关文献研究以及笔者对萨森村的考察，印度农民贫困的原因大致有以下四个方面：

(1)无地或少地。印度农村贫困现象的重要原因是大部分农民缺乏或丧失了他们赖以生存的生产资料。印度是实行土地私有制的国家，不同的家庭在起始点上所拥有的土地有多有少，而在世代变迁的过程中，土地分化更加严重：一方面，无地农户很难通过积累财富来购置土地；另一方面，那些少地农民迫于生存压力会变卖土地或因为人口增加后分家，土地进一步细分。有关资料显示，在20世纪80年代初期，印度农村大约有农户10 500万户。在这些农户中，有土地的农户总数大约为9 000万户。其中大约5 000万户为边际农户(拥有土地小于1公顷的农户)，这些农户平均拥有土地小于0.5公顷；有1 600万小农户(拥有土地1－2公顷的农户)。此外，还有大约1 000万无地农户。印度有学者认为：在无灌溉条件情况下，一个农户大约需要4－6公顷耕地才可维持生存；在有灌溉条件和科技种田的情况下，1公顷耕地即可维持生存。依据上述数字和印度专家的观点，农村中的5 000万边际农户和1 000万无地农户，即大约60%的农户无法单纯依靠自有土地生存。[2]据印度官方抽样调查：20世纪90年代占农户总数1.3%的大农户拥有全国14%的土地，占总数 50%的最穷的小农只拥有 1%的土地；23%的农户是雇农与半自耕农；占农户总数 57.8%的边际农户平均每户只占有土地 0.39公顷。由于不断扩张的城市化，越来越多的小农丧失土地变成无地农,据 1997年世界银行发展报告统计，印度的无地农占全国人口的35%。[3]

(2)非农就业机会少。在全球化进程中，印度选择了与中国不同的发展路径。印度没有大规模发展出口导向的劳动密集、资源密集产业，而是利用本国的智力资源和金融资源发展信息、服务等高端产业，并逐步向农业和传统工业部门渗透。2007年，印度农业产值占GDP的21%；工业比重占27%；服务业占52%。由于服务业属于技术密集型和资本密集型产业，印度经济发展的就业弹性比较低。据估算，印度农村人口每年在城市打工的大约只有5000万人。在这种情况下，农村中的大多无地和少地农民就只能从事建筑等零工，或者在地主的土地上做农业工人。在奥里萨邦，农业工人的工资平均每天大约为80—90卢比，而且工作还很不稳定。

(3)利用经济机会的能力低。人力资本低是农民致贫的重要原因。萨森村农民中文盲、半文盲居多数。除了会农田劳动，他们大都没有其他的工作技能。这样，即使存在着非农就业机会，他们也不能胜任。这种情况客观上放大了土地占有不均匀以及产业结构不合理的弊端。

(4)信贷资金的可获得性很差。为了维持基本的生活，萨森村的贫困农民被迫依靠借贷度日。高利贷100卢比，每月利息就需10卢比。一些农民迫于生计不得不从村里的代销点赊账购买一些社会必需品，其利息率稍低一些，赊取100卢比的物品，每月需要支付6卢比。有农民说，即使能够找到零工或者在政府提供的工作岗位上工作，但所挣的收入仅仅能够甚至还不足以支付所欠的利息。

虽然，印度在较长时期内视经济增长为消除贫困现象的关键，但前文述及的农民致贫原因表明，贫穷农民仍难以充分利用经济发展带来的机会。这说明尽管经济增长与消除贫困之间存在着一定的内在关联性，但仅仅依靠经济增长并不能真正消除贫困现象。基于这一认识，自20世纪70年代起，印度政府尝试通过建立农村社会保护制度来缓解乃至消除农村贫困现象。

二、印度农村社会保护政策及其项目

1.老年农民生活津贴

印度老年农民没有政府养老金，其老年生活主要依靠子女赡养。但是，印度政府实施了老年生活津贴这种补充性的老年生活保障制度。

老年生活津贴的瞄准对象是贫困家庭的老年农民。享受津贴的具体条件：一是年满 65岁；二是家庭每月人均收入低于500卢比。2005年之前，老年生活津贴的标准为每人每月100卢比；从2005年开始，增加到了200卢比。老年生活津贴由印度中央财政提供。中央财政将资金提供给地方政府，然后由各邦再逐层实施。

上述标准是印度全国的最低标准。在具体实施过程中，各个邦可以根据自身的情况提高待遇或降低发放养老补贴的年龄。相应地，额外所需的资金由邦财政承担。按照奥里萨邦农村老年津贴的统一标准，萨森村老年农民津贴享受的资格为年龄在60岁以上，每月的标准为200卢比。

2.农民的就业保障

印度政府相对重视通过促进就业来解决农民的生计问题。据介绍，2006年印度政府开始实施《全国农村就业保障法案》，只要农民愿意工作，政府保证为每个家庭的1个劳动力提供每年至少100天的就业机会。这一就业保障措施首先在全国200个经济最落后的地区展开，5年内覆盖全国。每个村根据愿意参加工作的人员向地区级政府管理部门提交申请，地区的管理部门再向邦政府的管理部门申请，最后邦政府的管理部门向中央政府的管理部门申请。就业保障的资金由中央政府承担，中央政府的农村劳动就业部负责具体实施，资金拨付给邦政府再逐层下拨到村。如果贫困家庭的劳动力想工作而政府没有及时安排工作，农民可以申请领取地方政府规定的失业生活补贴，工资费用则由中央政府和地方政府共同负担。萨森村已经实施了就业保障计划，考察期间，萨森村正有 40人在工地上挖土筑路。他们的工资按照印度的最低工资标准执行，每人每天约 55卢比，工资发放按周付的方式实行。

印度的农村就业保障制度具有向弱势群体、贫困家庭倾斜的性质。这是因为只有那些极端贫困、急需用钱、相对愿意努力工作的人，才会自愿接受这种工资低、比较艰苦的工作机会。这种自我选择机制，降低了甄别穷人的开支，从而使公共财政资金自动惠及穷人；同时，也减少了富人对政府救助穷人的不满，在一定程度上化解、消除了政府与富人之间以及贫富之间在政府公共开支投入方向上的矛盾。

3.基本健康保障

印度农村普通家庭一般会从市场上购买一些简单的药物，作为应急之需。这些药物都很便宜，其中有相当多中草药。如果生病后服用这些药物不起作用，就到医疗机构就诊。印度的医疗卫生服务体系由政府机构和私人机构两部分组成。政府医疗卫生机构免费向农民提供基本医疗卫生服务。政府医疗机构的设置遵循印度政府的区域卫生布局规划。基本格局是：在农村地区设立卫生服务中心，在地区和邦政府所在地，设立相应的医院。农民患病后在政府医疗机构就诊，有相应的转诊制度。例如，如果去地区或邦医疗机构就诊，必须由村诊所开具转诊介绍信。

萨森村卫生所共有3个员工，其中2人为技术人员，1名辅助人员，并兼负责药房。诊所有6张床位。平均每天去诊所就诊的患者约60人左右。农民患病后在诊所就诊，诊疗和医药都是免费的。村卫生所的药品和医疗器械设备，由诊所向政府提出要求，政府无偿提供，费用由奥里萨邦财政承担。诊所员工的工资也由政府负责。在该卫生所的 3名员工中，技术人员中的 1人为固定职工，每月工资16 000卢比，还可以享受养老金待遇；技术人员中的另外1人和辅助人员为合同制非固定人员，每月工资分别为10 000卢比和7 000卢比，退休后不享受养老金待遇。相对来说，卫生员的工资待遇是相当高的。如该村的文书的工资只有2 200卢比，远低于卫生人员的工资水平。

4.教育保障

印度农村的学校有政府举办的公立学校、私立学校和民办公助三种类型。各类学校的数量及其学生人数的比例在各邦之间有一定的差别。公立学校的花费比较低，但教学设备和教学质量赶不上私立学校；私立学校的教学条件和质量比公立学校高，但费用不菲。奥里萨邦私立学校很少，但在另一邦克拉拉邦，政府举办的公立学校的学校数量和在校人数就较多，大约占全部学校及就学人数的40%。

萨森村的小学共有5个年级、5个班级。学校共有4名教师，110名学生，其中52名女生。同时还有 3—6岁的学前班。学校的经费由奥里萨邦政府提供。政府免费提供书本，免费提供午餐；对于弱势家庭的学生和女生有特殊的优惠措施。例如，免费向女学生提供校服，所需资金由邦政府承担。对于残疾学生以及来自列表部落(Scheduled Tribes,简称ST)、特殊种性(Scheduled Castes，简称SC)的学生，学校登记在册，给予特殊的关照，如免收校服费、课本费。

教师分为政府招聘的教师和学校聘请的教师两种。在该小学的5名教师中，4名属于政府招聘的教师工资水平为每月9 000卢比，学校聘请的教师的工资为每月2 500卢比。政府招聘的教师工资水平与卫生员工资水平相当，远高于村里公职人员(如村文书)的工资，还享有养老保障。教师退休后的养老金标准是最后工作一月工资的一半，相应地，在工作期间每月需要从工资中扣除一部分，作为将来的养老金的条件；印度农村教师的养老属于现收现付的养老金计划，虽然每月从工资中扣除一部分，但政府对养老金项目有补贴，参加这一计划对教师是有利的。

5.食物保障

印度政府一直鼓励农业技术改革、加大农田水利基本建设，虽然基本实现了国内宏观层面的粮食安全，但是有相当多的贫穷农民因为没有土地、缺乏购买能力等多种原因，处于食物无保障的状况。解决贫穷人口最基本的食物需求是印度最迫切的现实问题。因此，印度政府自20世纪50年代即建立了食品公共分配系统(Public Distribution Scheme,PDS)，以缓解贫困家庭购买力不足的问题。

所谓 PDS，就是由国家给予财政补贴，专门向低收入居民提供基本生活保障的零售商业系统，即平价商店。平价商店主要供应小麦、大米、白糖、食用油、布匹、煤炭和煤油等 7种生活必需品，有的还供应茶叶、肥皂、火柴、食盐、豆类等重要生活品。印度PDS商品的供应没有资格限制，每个家庭都可以向其居住地的平价商店申请配给卡(rational card)，以家庭为单位，每个家庭1张卡，然后凭卡买到所需的商品。生活在贫困线以下的家庭可以按照市场价一半的价格每月购买 10公斤的粮食。2007年，印度市场上稻米的价格为每公斤 16卢比左右，PDS的价格仅仅为每公斤8卢比。但PDS食品的质量差，富裕家庭往往不愿意到PDS购买粮食。可以看出，这种粮食分配办法，有利于解决穷人的温饱问题，使得政府的补贴资金流向穷人。

三、农村社会保护政策实践的社会效果

虽然印度政府有诸多的农村社会保护措施，着力使有限的公共财政资金直接用于穷人，但是，政府的政策实践与目标之间存在着不小的差距。

1.教育和卫生等核心公共服务的供给水平与需求之间的差距很大

农村教育、卫生是核心的公共服务。虽然印度的农民可以在公立的学校和医疗点享受免费服务，但实际上公立学校和医疗点不足，而且服务质量不高。这样，一些农民只能承受不菲的费用选择私人机构，但落后地区私人服务机构太少。

萨森村卫生所承担了该村 5个潘查雅特约 40个自然村的医疗卫生服务。但该卫生所只有3名医疗人员，每天只能承受数十人的门诊量；对于卫生所提出的药品和医疗器械设备要求，政府又常常不能满足。这样，卫生所的医疗技术比较低，只能诊断感冒发烧等常见病；所提供的药物数量少，主要为价格低廉的常用药物。卫生所服务能力满足不了农民的需要。在这种情况下，所谓的“免费医疗”的效果就大打折扣。农民为了在村卫生所诊治，需要等候排队，常常得不到及时的治疗，一些病如做手术要等三个月到半年。农民为了免除排队之苦，所剩的选择要么是去私人诊所，要么去更高级的诊所。但是，在萨森村，没有任何的私人卫生所；在奥里萨邦，私人医疗机构的可及性也很差。医疗资源的紧缺产生了两种腐败：一方面，在转诊过程中，病人需要给诊所的大夫好处，否则，诊所的大夫就不开具转诊的证明；另一方面，在地区医院就诊，需要给医生好处，否则就得不到所需的药物和治疗。

在农村教育方面，虽然政府财政承担教师的工资，而且教师的工资待遇比较高，但是，政府不提供桌椅以及办公设施。这样，农村学校教育条件的改善就只能依赖村财政收入。如果村收入少或者缺乏向教育投资的激励，农村学校最基本的教学设施就得不到保障。同时，由于政府投入不足，学校教师的数量常不能满足教学的要求。奥里萨邦实行招聘兼职教师的办法以缩减预算，兼职教师每月的工资为2 500卢比，远远低于正式教师。印度的兼职教师类似于中国的民办教师。印度农村教育还有一个与卫生类似的突出问题，即教学点的设置少，教学质量也差。这样，一些学生只能以不菲的费用就读于私立学校。

2.收入保障的覆盖面和保障程度小

以老年保障为例，虽然奥里萨邦政府规定农民只要超过 60岁就可以得到老年津贴，但这一政策并未得到有效执行。如萨森村发放老年津贴的对象首先考虑的是没有子女、没有劳动能力和没有每月生活来源的老年人。在这个基础上，再考虑覆盖其它贫困家庭的老年人。也就是说，印度的老年保障计划只是针对极少数老年人，绝大多数老年人并不能享受政府提供的收入补助。所以，虽然从名义上看，印度的老年农民生活津贴的覆盖对象为所有的65岁以上的贫穷农民，但执行中实际上演变成了类似于中国对农村五保户的救助制度。除了覆盖面窄之外，印度农村老年津贴的标准很低。据调查，2007年，印度市场上稻米的价格为每公斤16卢比左右。在政府的PDS，每公斤稻米的价格为8卢比。每月200卢比的生活津贴仅仅能够购买25公斤的稻米。相比于中国的五保户供养水平(或特困户救助的水平)，印度的老年保障水平更低。

印度的就业保障项目公共工程是向贫穷农民提供转移支付的另一种方式。但是，即使不考虑基层干部克扣工资的现象，农民的工资水平每天也只有 55卢比。而印度的雇工中，即便是工资比较低的农业工人，每天也有 80—90卢比，高出公共工程就业工资 1/3。就业保障下的低工资，形成了大批有工作的穷人(Working poor)。

3.投入资金的使用效率低

以就业保障为例，印度实行的就业保障虽然有利于穷人，但资金的使用效率很低。究其原因，一是监督基层政府套取资金的成本大，也比较困难。由于获得资金的依据是有多少人愿意参加公共工程就业，这样，村干部就可以进行数字作假，虚报就业人数，套取更多的政府补贴。上级政府由于信息不对称，很难监督村干部的这种投机行为。二是参加公共工程工作的农民的工资有被克扣的可能。加入这一计划的都是贫穷农民，基本都是文盲和妇女，虽然知道政府的最低工资，但不知道如何诉求、向谁诉求。三是公共工程以“有事干”为目标，但对这些劳动的效果缺乏考察，导致很多没有效果的劳动。一些工作是不是必需的，有什么效果？这种计划可为贫困户安排就业机会，只能作为“应急”之策，但不能治本，导致贫困户依然缺乏自我发展的能力。

四、对中国实施农村社会保护的启示

从印度奥里萨邦萨森村的调查看，印度向农民提供社会保护中包含了某些重大失误。为了避免农民基本权利被剥夺和增加农民的脆弱性，中国应从这些失误中吸取教训。

1.加大政府在农村公共领域的干预力度，促进农民分享经济发展的成果

市场机制的成功运行需要一些辅助市场的公共政策，包括提供基本教育和普及初级医疗，使对于某些经济活动(例如农业)至关重要的资源(例如土地)可资利用。[4]145中国在进行市场导向改革时，之前的积极社会变革(包括土地改革、教育和识字的普及、更好的医疗保健服务)为人们利用市场所提供的机会奠定了基础。[4]259但是，改革开放后，中国在坚持实行市场导向改革的同时，缺乏辅助市场的公共支持。其主要表现为公共财政对农村公共领域的投入不足，农村教育、卫生、科技推广机构被迫推向了市场。这样，农村中的脆弱群体因为收入低而不能享受公平的社会服务。同时，他们利用经济机会和分享经济发展成果的能力也低。这种情况与奥里萨邦有很大的相似之处。为了落实以人为本的发展观和构建和谐社会，中国应吸取奥里萨邦的一些教训：第一，对于政府举办的服务机构，财政投入应该足额、及时；第二，在公共服务供给主体多样化的情况下，保障政府举办机构的基本数量和质量。印度奥里萨邦“免费医疗”、“免费教育”流于形式的主要原因在于提供免费服务的公立机构少和公立服务机构所提供的服务质量差。近年来，中国的公立服务机构也出现了这两种苗头——政府举办的公共服务机构在布局上呈现撤销、合并的趋势，如农村教学点的合并、科技推广机构的市场化等；公立服务机构的服务质量、态度远远赶不上私立机构。为了避免出现类似印度的形式上的免费服务，中国在构建多样化的农村公共服务主体时，应确保政府举办或资助的公立机构的数量和质量，调整教育、卫生机构的城乡布局和县域内的布局，从而使得低收入家庭也能够获得最基本的服务。

2.高度重视区域之间的不平衡性

印度是联邦制政体，每个邦在学校教育和医疗保健等领域有很大的自主权。虽然中央政府的政策能影响邦的政策，但是，教育、卫生、老年津贴的支出主要发生在各邦而不是中央政府一级。由于各邦的财力差别很大，最需要公共投资的邦往往是那些财政资源奇缺的邦，这导致农民被剥夺和脆弱性程度更深。这一情况与中国极其相似。中国教育、医疗、社会保障等公共服务的事权在地方，但地方政府尤其是县乡政府履行这些事权的财力差异很大，中西部许多地区缺乏履行其职责的财力。中国应该从印度的教训中得到启示，积极调整国民收入再分配格局，实现不同地区提供公共服务财力的均等化。

3.对于农村集体土地所有制逐渐虚化应有所预见并应对

萨森村乃至奥里萨邦农民的贫困、食物不安全等问题在很大程度上与土地私有化制度下各个家庭土地占有的不均等有关。但是，这些问题并不能完全归咎于土地私有制。否则，就无法解释为什么世界上很多实行土地私有制国家的此类问题并不突出。笔者认为，关键的问题在于印度一方面实行土地私有制；另一方面，印度经济发展所能提供的就业机会少，而且农民又缺乏在劳动市场上的竞争能力。这些因素的综合，使得印度的无地农民极其脆弱，自我保护能力很差。相比而言，中国实行土地集体所有制(集体内部的成员权属性是这种土地所有制的本质特性)，家庭承包制采取了按人均分的办法和在承包期内不断进行小调整；而且，中国农民的非农就业机会也相对较多，农民的文化、技能也比印度农民高。这样，中国农民的自我保障能力相对比印度农民强，对社会保护的需求也低。但是，目前中国采取了农村土地承包期长久不变的政策。这表明中国的集体土地所有正制逐渐虚化，土地的个人化程度越来越高。这样，随着家庭人口的增减，不同家庭之间人均占有耕地的不平等性必然越来越高，那些人多地少的农户将失去土地这一兜底性的基本生活保障手段。对于这种可以而且应该预测到的负面影响，中国应有相应的防范性或纠正性干预措施。其中特别主要的是要尽快建立并完善社会保障制度，逐步弱化、替代土地的保障功能。

[1]杜 旻，刘长全.全球化进程中的印度农业、农村改革与农民保护[J].经济研究参考,2011(51)：32.

[2]王晓丹.印度农村贫困状况和政府反贫困措施[A]// 张蕴玲.亚太地区发展报告.北京：社会科学文献出版社，2003：281.

[3]张文镝.简论印度农村的社会保障制度[J].当代世界与社会主义，2008(6)：184.

[4]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002：145，259.