法人治理结构改革中的政事关系：从官僚层级关系到交易关系

2013-04-06吴海燕

深圳大学学报（人文社会科学版） 2013年1期

吴海燕

（中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州 510275；深圳大学管理学院，广东深圳 518060）

深圳市作为事业单位改革先行先试城市之一，其改革路径是先通过分类改革进行事业单位功能调整，即以是否生产公共物品（服务）或准公共物品（服务）这一功能定位来划分事业单位类型，然后探索分类改革后保留下来的事业单位如何建立权责明晰的组织管理体制并逐渐集中到法人治理结构这一制度安排上。审视深圳市事业单位建立法人治理结构的改革过程可知，改革不是执行政府单边意愿的结果，而是政府与相关事业单位达成交易关系妥协的过程，体现了以服从权威为核心的政府行为向以交易协商为核心的政府行为的过渡。

一、改革前政事间呈官僚层级关系

政府与事业单位之间的官僚层级结构，表现为以服从权威为核心的政府行为，政府对事业单位行使单向的权力关系以及彼此间存在依赖型利益，事业单位的自主性很小。

（一）单向的权力关系

长期以来，事业单位由国家（政府）出资举办，政府对事业单位的机构设置、人事管理、经费供给等方面行使直接行政控制。从管理体制看，“我国的事业单位是由国家包办、各行政部门分管、资金由财政供给、事业的发展和运作直接受制于政府部门，各事业单位是既没有实质性的责任目标，又无‘断炊’之虞的政府附属机构”[1]（P31），事业单位作为政府机关的附属而不是独立的社会组织机构，政事之间构成了官僚层级结构以及由此形成单向的权力控制体系，表现为以下两大特征，在深圳也不例外。

第一，层级节制的控制体系。事业单位只能由政府部门举办，事业单位一般都有上级行政主管部门，主管部门直接管理事业单位，大多数事业单位对本单位的人、财、物没有独立支配权。“在政府部门直接管理下，事业单位只知有主管部门，不知有社会，社会服务、市场服务的意识弱化。 ”[2]

第二，组织管理行政化。事业单位作为政府部门的附属，它的事业范围由政府部门确定，行政主管部门主要通过人事任命、资金使用、行政指令、检查监督、行政审批、备案等管理工具对事业单位行使单向的权力关系，事业单位对主管部门下达的指令必须服从。“各级政府对下属事业单位的监督和管理仍然采用传统的行政管理模式，即政府将制定政策（为事业单位确定政策方向和具体任务）、提供资金（以预算资金分配的方式影响事业单位的行为取向）和命令控制（利用行政指令、领导任命等官僚科层制管理影响事业单位的治理结构和激励机制）集中于一体的行政管理方式”[3]。事业单位的内设机构和人事、工资等管理制度类同于行政机关，事业单位的管理人员与政府机关一样拥有行政级别，编制部门对事业单位定员定编时先要确定其规格，单位规格确定了，该单位领导的行政级别也就确定了。并且，有些行政主管部门甚至把事业单位当作机关的内设处室来运作。

（二）依赖型利益关系

在官僚层级结构的单向权力控制中，事业单位往往成为实现行政主管部门利益的载体，政府与事业单位间形成了依赖型利益关系，行政主管部门甚至把事业单位看成是其“小金库”：“有些主管部门把事业单位看成是本部门权力的延伸及小钱柜，把某些政府权力或政府行使职能中派生出来的为社会服务的工作转移给所属事业单位，开展垄断性的服务收费，主管部门则从收费中抽取一定比例的款项补充行政机关经费不足或改善机关职工福利。 ”[2]

依赖型利益关系还表现在事业单位是其行政主管部门额外补贴、账外报销或隐性消费、安置人员的载体。政事利益关系也表现在历次政府机构改革中，事业单位成为安置政府机关中被精简人员的主要载体。 “过去政府行政机构改革往往孤军深入，削减行政编制，多出的人员就用事业编制，事业单位往往成为政府改革的避风港。 ”[4]拥有事业单位能够得到这么多利益，对于政府部门来说，从机会主义行为倾向出发，创设更多受其管辖的事业单位就成了理性选择：“为了本部门、本单位自身的经济利益，以便增加额外收入，提高公务人员的福利待遇，许多行政机关都假以‘为公众服务’之名想方设法建立本单位所辖的事业单位。 ”[1]（P31）

与此同时，事业单位也从这种依附关系中得到自身利益，俗语说“吃人家的嘴软，拿人家的手软”，既然行政主管部门要从事业单位中得到上述利益，当然不会完全从公共利益角度衡量事业单位的绩效，对事业单位的问题往往就睁一只眼闭一只眼了。这使得“行政机关在管制过程中，为被管制者所‘俘获’，表现为：在决定和政策的制定上偏向这些受管制或受保护的利益，有时甚至为了保护被管制利益而进行管制。 ”[5]

在这种状况下运行的事业单位存在诸多弊端，如公益服务职能不清、管办不分、事业单位行政化、资产监管缺失等。2006 年深圳市进行的事业单位分类改革是以功能调整为特征的改革，目的是解决“公益服务职能不清”的弊端，将从事经营开发与中介服务的事业单位从原事业单位体系中剥离，转为企业。然而，管办不分、事业单位行政化、资产监管缺失（往往是由于事业单位与行政主管部门之间存在依附关系的有意疏忽）等问题与政事间构成的官僚层级结构以及政事间的依赖型利益关系有关，因此，进一步的改革必须从层级关系、利益关系切割政府部门与事业单位的关系。

二、官僚层级关系的松动与消解

深圳市针对政府部门自身和事业单位自身的改革，客观上起到了消解政事间利益关系的作用，从而在层级结构、权力行使方式等方面淡化了政府部门与事业单位的依附关系。

（一）消解经济利益关系：政府实行统一津贴制度

政府统一津贴制度削弱了行政主管部门对事业单位的经济索取需求。 2002 年，深圳市市直机关开始实行统一岗位津补贴制度，这一制度的核心内容是：取消各部门自行发放的津补贴项目，只保留国家和省、市统一规定的津补贴项目，并根据职务高低和责任轻重，执行统一的岗位津补贴标准。执行新的岗位津贴和生活津贴后，政府各部门不得以任何理由巧立名目发放奖金、津贴和实物，统一津贴后仍自行发放奖金、补贴或变相发钱、发物的，以及在下属企事业单位领取补贴的，不论金额多少，都按违纪和私设“小金库”论处，除全部没收发放的钱物外，对该部门主要领导、分管领导和财务负责人一律先作免职处理，再依照党纪政纪和有关法规追究相关责任①。从2002 年起，深圳市所有市直机关工作人员的岗位津贴和节日补贴随工资由财政统一支付。 2007 年6月起，深圳市各区属机关也开始执行统一津贴制度。

有报道称统一津贴制度 “带来的最大改变是各部门的收入拉平了，‘富庙’‘穷庙’的‘和尚’挣得都一样多。 ”[6]这形象地揭示了在实行统一津贴制度前，由于各政府部门可自行发放奖金、津贴，使各部门千方百计搞创收，私设“小金库”，其中也包括向下属事业单位“要钱”[7]，以各种名目为本部门机关干部职工发放福利补贴，导致同一地区、同一级别的公务员，由于工作部门和单位不同，收入水平千差万别。政府部门工作人员收入主要不与职务高低、责任轻重、工作繁简难易程度挂钩，而与其所在部门创收能力有关，使收入低的“穷庙”领导压力颇大。在实行统一津贴制度前，政府部门领导必须考虑所在单位公务员们的收入与福利问题，公务员在与自己过去收入进行纵向比较的同时往往还与其他部门公务员的收入进行横向比较，因而部门收入水平的高低成了衡量部门领导能力与水平的指标之一；作为部门领导，必然要利用一切可能的收入来源来增大部门“小金库”，所属事业单位也自然成为行政主管部门的收入来源之一，因而就会加强对事业单位的控制以便满足其资金需求。要实现这种控制，采用官僚层级结构是最为便利的，也就是把事业单位纳入主管部门组织的较低层级中，用单向的权力关系进行指挥控制，这样，向上级行政主管部门负责就会成为事业单位领导层工作的重要出发点，事业单位自然会服从行政主管部门的要求上缴资金。

实行统一津贴后，机关公务员的各项收入与本单位、本部门脱钩，由财政统一发放，部门领导不再有提高本单位公务员收入与福利的压力，当然也不再需要从事业单位“要钱”，因此，统一津贴制度削弱了事业单位及其行政主管部门的经济利益关联，也削弱了行政主管部门对事业单位的控制动力。

（二）消解人事利益关系：事业单位人事制度改革

事业单位人事制度改革实行公开招聘制度使行政主管部门不再容易安排人员进入所属事业单位工作，逐步消解了政事间的人事利益关系。从2000 年开始，深圳市开始探索事业单位人事制度改革，前后两批共选择30 多家单位进行改革试点，先后出台了《关于事业单位人事制度改革试点工作有关问题意见》（2002.9）、《深圳市事业单位职员招聘暂行规定》（2002.11）、《关于事业单位职员招聘工作的补充通知》（2002.12）、《深圳市事业单位职员管理办法（试行）》（2004.10）、《深圳市事业单位职员社会保障暂行规定》和《深圳市事业单位人事制度配套改革实施方案》（2004.10）等政策法规性文件，当时改革试点的主要任务是探索职位分类、聘用和分配制度改革等方面的操作经验，进行职员制人事制度设计。从2004 年3 月份开始，深圳市开始推行事业单位聘任制，并逐步建立公开招聘、签订聘用合同、定期考核、解聘辞聘等制度。尤其是事业单位出现岗位空缺时，除少数需要高职称、高学历职位可以选聘外，其余的必须公开招聘，公开招聘过程与招考公务员相似，有严格的程序，原则上由深圳市人事主管部门统一发布招考公告、组织考试，行政主管部门或事业单位根据规定组织面试、体检、考核并根据结果确定人选。根据规定，事业单位公开招考职员的程序主要有：（1）拟订和申报招考计划；（2）发布招考公告；（3）接受考生报名；（4）组织笔试、资格初审和面试；（5）组织体检和考核；（6）确定拟聘用人选；（7）对拟聘用人选进行公示；（8）办理聘用备案手续；（9）签订职员聘用合同和职位聘任协议书。其中，招考公告必须明确招考职位及人数、招考范围、报考条件、报名方式、笔试时间及科目、资格审查时间及方式、面试时间、面试人数与拟聘人数的比例、笔试和面试成绩在总成绩中的比例、体检、考核、公示等内容。笔试由深圳市人事主管部门委托的考试机构统一组织，笔试科目由深圳市人事主管部门统一设定并在招考中明确[8]。

根据以上流程与程序，事业单位有职位空缺时除符合选聘条件外，必须公开职位与条件，通过笔试与面试进行公开招考，行政主管部门很难操纵其中的笔试环节，由于受到了诸多制约，使行政主管部门很难再把事业单位作为其人员安置的载体。因此，公开招聘制度削弱了事业单位及其行政主管部门的人事利益关联，也削弱了行政主管部门对事业单位的控制需要。

2007 年10 月深圳市出台的全面事业单位改革方案中包括《关于事业单位从行政级别管理转为岗位等级管理和绩效管理的实施意见》、《关于调整事业单位人事制度改革有关政策的意见》。其中深化人事制度改革，使事业单位人员管理从行政级别管理转为岗位等级管理，不再参照公务员的管理模式进行管理。这些改革目前正在推进当中，其实施可消解事业单位与政府在人事管理上的同构化。

（三）抑制创设事业单位的需求：分类制度改革

从深圳市事业单位改革历程可知，2006 年进行的事业单位分类改革，使行政主管部门所管辖的事业单位只保留纯公益类和准公益类②两类，直接承担公共物品和公共服务的供给责任，这抑制了政府创设事业单位的可能性。

如上文所述，政府实行统一津贴制度消解了政事间经济利益关系；推行事业单位人事制度改革消解了政事间人事利益关系，政府再以单向权力控制事业单位得不到太多利益，责任却很大，由此，政事间的官僚层级关系开始松动。

二、法人治理结构改革：政事间交易关系的建立

在政事官僚层级关系松动背景下进行的事业单位法人治理结构改革，并非执行政府单边意愿的过程，其中呈现出政府与相关事业单位协商、妥协与达成交易，政事关系表现为一种交易关系。

（一）理事会章程是政事交易关系达成的协议

2007 年10 月，在深圳市出台的事业单位全面改革的7 项改革方案中提出要建立事业单位法人治理结构，以建立事业单位理事会为核心，由理事会进行决策、行政执行人负责执行，行政执行人对理事会负责，接受理事会监督，理事会的运作以理事会章程为基本规则。也就是说，事业单位实行法人治理结构首先必须制定理事会章程，以建立理事会使之运作。从理事会章程的制定中可以看到政事间的交易关系，理事会章程实际上是这种交易关系达成的一种协议，起着合同的媒介作用：

第一，章程是政府和事业单位双方（代表）协商（谈判）的结果，是政府和事业单位双方之间的一种合意过程，体现了政事双方进行协商达到妥协的结果，反映了政事双方共同的意志。理事会的章程并不由政府部门直接批准生效，而由理事会审议通过生效：“理事会章程是事业单位内部管理的规范性文件，由事业单位理事会会议审议通过并执行。考虑到建立和完善事业单位法人治理结构是一个新生事务，在现阶段，其章程由举办主体报事改办审议后执行。 ”[9]虽然目前理事会章程还须由行政主管部门报经深圳市事业单位改革办公室审议，但事改办只对试点单位上报的理事会章程是否符合改革精神作总体把握，提出相关要求，并不直接批准章程生效。行政主管部门根据批复精神委任理事，组建理事会，并由理事会审议通过理事会章程。

因为理事会成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成，并以社会人士为主，这使行政主管部门必须与事业单位共同完成理事会章程的制定或修订。实际上，在深圳市事业单位法人治理结构改革试点中，理事会章程的制定过程就是由行政主管部门与事业单位共同参与完成的。双方就理事会的组成及职责、理事的权利和义务、理事会会议及表决程序等进行协商并达成一致意见，然后理事会成立并正式运作。这个过程体现了“以合同的形式来实现双方意志的相对契合”[10]，理事会章程可看作是政事双方基于各自利益要求所达成的一种合同③，理事会的建立使政事关系呈现出一种合同交易关系。

第二，理事会章程是一种调整各方关系的行为规范，它对政府、理事会、事业单位管理层均具有约束力，意味着政府与事业单位双方均要承担相应的责任和义务。事业单位理事会在章程规则下运作，政府承认理事会受章程约束意味着政府也须遵守章程的规则，“事业单位的章程是本单位法人治理结构的制度载体，理事会和管理层的运行规则，以及有关部门对事业单位进行监管的重要依据。 ”[11]章程主要内容包括理事会的组成、基本职能、议事规则、理事的任职条件、任期、选任及更换程序、权利和义务等，这样政府就不能再用官僚层级结构下的行政管理模式来控制与支配事业单位了。传统的官僚层级制这种行政关系与交易（合同）关系最大的差别在于，前者是一种强制，即上级的意志不需要得到下级的同意，后者是双方在平等协商基础上的合意。

（二）理事会的经营决策权未完全落实是政事交易的妥协结果

深圳对法人治理结构的界定是：“事业单位法人治理结构，是指事业单位为了独立地行使决策权力、管理职能和承担责任，而依法建立的一整套组织机构和管理体制。 ”[9]在事业单位层次上，“法人治理结构意味着事业单位所有权与经营权的适度分离”[9]。其中，政府行使所有权，若把经营权划分为经营决策权与经营管理权，那么经营决策权由理事会行使，经营管理权由管理层行使，因此，事业单位在运行中集经营决策与经营决策的执行于一体，从而拥有完整的经营权。理事会作为事业单位的决策权力机构，对举办主体负责，其职能是确定事业单位的发展战略和发展规划，行使事业单位重大事项决策权，具体包括：“审议决定本单位和下属单位（如有）的章程和基本管理制度，年度工作计划、工作任务、工作目标、绩效指标和服务标准，以及用人计划、激励考核机制、财务预算方案、薪酬分配方案、资产处置方案和年度报告等。”[12]深圳市于2007 年选取了首批10 家作为“适宜组建理事会的事业单位”进行建立法人治理结构试点，至2012 年8 月，其中共有4 家事业单位④正式组建了理事会，初步建立了法人治理结构。

从试点的4 家事业单位理事会章程及其运作看，在实际操作中，理事会经营决策权限未完全落实，表现为理事会对于事业单位的基本管理制度、工作计划与目标、用人计划、激励考核制度、财务预算方案、薪酬分配方案等仅具有审议权但不具有决定权，不具有高层管理人员的人事管理权限，建立了理事会的事业单位也未真正独立地行使决策权力、管理职能和承担责任。这是因为多年来的政事合一机制，使双方都不清楚政府应该怎样让事业单位独立运转，事业单位自己又如何进行独立运作，在政事间的官僚层级关系松动时必然有一个双方磨合与过渡的过程，各自的取向与立场进行博弈、协商、妥协，这其实就是一种交易过程。

1.政府既想放权又不愿完全放权

由于社会事务日益庞杂，政府管理与决策也随之更加复杂，在社会转型期自身职能颇多、工作繁忙的情形下，因为理性的有限性，政府疲于应付自身职能，亟需减负，往往难以顾及事业单位的工作情况，所以有转变层级管理、转变权力行使方式的需求⑤，同时也希望不用太操心事业单位的运转。深圳市如是表述建立事业单位法人治理结构的考虑：“政府职能转变的需要，即把政府部门从办事业的具体事务中解脱出来，使政府部门集中精力履行社会管理和公共服务监管职能。 ”[9]又由于机会主义倾向，政府对事业单位进行单向的权力控制得不到太多利益；并且，事业单位容易产生利用行政主管部门难以顾及且政事间信息不对称而只追求自身利益的倾向。在缩减财政支出、政府限权需要、回应效率要求的巨大压力下，使得政府也想放松对事业单位的控制。但是，政府却不能也不愿完全放权。

之所以不能完全放权，给予事业单位完整的独立自主权，是因为政府举办事业单位是要为公众提供具体公共物品和公共服务，事业单位的行政主管部门作为举办主体，有责任回应社会公众的需求。若受政府之托提供具体公共物品和公共服务的事业单位未履行政府交付的职责，则会损害公众对政府的信任，政府存在的合法性也会受到质疑。对于政府来说，在目前政事间的信息不对称问题难以解决的前提下，不会轻易完全放权，因为事业单位作为代理人了解自身是否严格执行了行政主管部门的指令，是否存在偷懒、渎职与贪污等行为，而行政主管部门却不太容易了解到实情。因此，从这个方面看，政府不会完全放弃对事业单位的控制，仍有强烈的动力要掌握事业单位运营情况和信息，也必然采取派代表参与事业单位经营决策并拥有经营决策投票权的方式进行监督和控制。

之所以不愿完全放手给予事业单位完整的独立自主权，是因为从机会主义的角度考虑，政府仍然可以通过重要岗位的人事管理权来获得好处，由于行政职务的稀缺性，事业单位的行政执行人往往相当于一定级别的职务（如处级），行政主管部门握有这些职务的任命权可以平衡利益。另外，如果完全放手，事业单位独立自主经营，政事双方是平等的关系，当政府需要事业单位提供公共物品时或购买其服务时，不可避免地要进行复杂的讨价还价过程，这对已习惯于强力控制事业单位的政府部门来说，是暂难接受的。

2.事业单位既想脱离政府控制又不愿摆脱依赖政府

对于事业单位来说，长期以来其主要靠政府的资源输入维持生存与发展，有着依赖政府的惯性。在政事关系中，事业单位的心态比较复杂，一方面希望能得到更多的自主权，因为脱离官僚层级结构的附属地位，自主经营生产是承担公共物品和公共服务生产者责任的前提，其希望逐步获得独立运作的自主权，不再受到自上而下的约束，以及摆脱行政主管部门可能的“瞎指挥”；另一方面又不愿意放弃由于依附政府得到的诸多好处，如信誉资源、行政保护、财政拨款、管理人员的行政职务身份与待遇，以及投入竞争时能依傍政府优先获得资源分配和业务支持，以减轻自主运营压力。

对于事业单位领导人来说，其由行政主管部门任命，具有通用的行政级别，事业单位领导人可以平级或提升到政府部门任职，政府部门的官员也可以任命为事业单位领导人，这使事业单位领导人具有政府官员的属性，并与事业单位作为政府的官僚层级属性相互支持，强化了事业单位依赖政府的倾向，也使得事业单位领导人在管理事业单位时更像在管理政府的一个内设处室。

对于事业单位的员工来说，事业单位为社会提供的多是很难客观衡量的软服务，由于供需之间的信息不对称，其效益一般由行政主管部门认定，而这种认定往往带有主观色彩。所以，“一些科研院所连续几年没有出一项成果，没有发表一篇论文，而依然能够存活，职工每日照常上班、下班、开会、学习、涨工资、评职称，许多事业单位成了供养闲人的好去处。 ”[1]（P17）对于事业单位的许多员工来说，依赖政府意味着可以工作轻松、压力不大、收入稳定、无下岗之忧、不需进取，所以对于脱离政府的庇荫心存惶恐。“事业单位本身是由政府出资建立并接受政府财政拨款的，因此不可能完全消除政府的烙印。 ”[13]作为一种特殊的组织形式，事业单位“既缺乏行政单位的权力优势，又没有企业单位所具有的技术性特征与资源扩展的能力。因此，事业单位对国家的依附性质就尤为深重。 ”[14]

3.政事交易的妥协结果

在政事交易中显示的是双方都能接受的折中取向：当政府希望放权，但不希望完全放权；事业单位希望政府放权，然而也不希望政府完全放权时，双方妥协之下的一拍即合，建立的管理体制应是政府与事业单位都可以接受的，即政府适当放松控制，事业单位适度享有自主权。这使目前的事业单位法人治理结构既不是西方国家典型意义的非营利组织治理形态，也不是传统政事间官僚层级制的组织运行模式。

作为政事交易关系中的妥协结果，通过建立法人治理结构，行政主管部门将事业单位的部分经营决策权授予理事会，变原来的行政主管部门领导决策为事业单位理事会决策，政府与事业单位间的官僚层级关系由于理事会的建立受到了一定程度的限制，减弱了其行政干预特征，行政主管部门应只限于影响理事会运作来影响事业单位。与此同时，政府通过派代表担任理事与理事长体现政府的意志参与理事会的决策，理事会的权限主要是审议事业单位的重大事项而非真正拥有决定权，建立了法人治理结构的事业单位只是适度享有自主权。

中国人才研究会常务副会长吴江教授认为 “建立法人治理结构，直接决定了如何‘政事分开’。 ”[15]但是本文认为，目前建立的法人治理结构作为政事交易的妥协结果[16]，表明法人治理结构改革带来的政事分开是有限度的[17]。

注：

①见《关于严格执行市直机关公务员统一临时岗位津贴的规定》（深纪发［2002］13 号）与《关于印发〈深圳市机关违反统一临时岗位津贴、补贴、加班费制度的纪律处分暂行规定〉的通知》（深纪发［2004］23 号）的内容。

②在《深圳市深化事业单位改革指导意见》（深办发〔2006〕11号）中，纯公益类指从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、社会经济秩序和公民基本权利等事业的单位，所提供的公共产品主要目的是保障公众的基本利益和国家长远利益；这类单位一般由政府举办，涉及范围主要包括义务教育、公共文化、公共卫生、群众体育、生态资源和环境保护等领域，对于这类单位严禁从事营利性的经营开发活动，所需经费由同级财政予以保障。准公益类事业单位指可部分实现由市场配置资源的单位，这类单位向社会提供公共产品的同时，可依法收取一定费用补偿其支出，涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。

③本文的合同并非在法律意义上的严格界定，也不关注其法律效力，只是取其在平等基础上达成的协议之义，涉及的各方是自主自愿的，订立合同的目的是为满足各自的需要，体现双方之间的一种合意。因此，本文将合同、契约、协议从非法律专业性的角度等同使用。

④主要有：深圳市高技能人才公共实训管理服务中心、深圳市西丽水库管理处、深圳图书馆以及深圳市标准技术研究院。

⑤有学者在论述北京与上海事业单位管办分离改革新举措时也曾把类似统一津贴制度的阳光工资列为改革的前提与基础：“海淀区的改革之所以能顺利推进，一个重要原因是北京已经实行了阳光工资制度，公务员的工资完全统一而且透明。上海市覆盖面广的基本养老制度也为其相关改革打下了良好的基础。 ”见王桂娟.地方事业单位改革新举措及启示[J] .财会研究.2006（7）.

[1] 李鸥.事业单位改革与管理[M].天津：天津大学出版社，2007.

[2] 孙树明.政事分开——行政体制改革的重要环节[J].特区理论与实践，1995，（11）：35-36.

[3] 张安.推进事业单位改革，创新公共服务体制[A].中国（海南）改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制[C].北京：中国经济出版社，2006.331.

[4] 王桂娟.地方事业单位改革新举措及启示[J].财会研究，2006，（7）：77-79.

[5] 王千华，王军.公共服务提供机构的改革[M].北京：北京大学出版社，2010.5.

[6] 广州市直机关公务员津贴奖金统一发放[N].南方都市报，2001-08-15.

[7] 广东省推行统一公务员岗位津贴制度[EB/OL].http：//news.9ask.cn/ldjf/laodongbaozhang/shehuibaozhang/201012/10147 20.shtml

[8] 王敏.深圳市事业单位职员制雇员制300 问[M].深圳：海天出版社，2007.43.

[9] 深圳市编办.有关《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》若干问题解析[Z].

[10] 陈天祥.政府绩效合同的设计与实施：交易费用理论的视角——来自广东省J 市的调研[J].公共行政评论，2008，（3）：124-149.

[11] 《关于推进我省事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》（粤机编〔2011〕16 号）[Z].

[12] 中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅《关于印发〈事业单位体制机制改革创新七项专项改革方案〉的通知》（深办发〔2007〕17 号）[Z].