中国共产党干部政绩考核工作中评价导向的变迁

2013-04-06谢撼澜

三峡大学学报（人文社会科学版） 2013年4期

谢撼澜

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

用什么样的指标和标准来考核(也说考核评价或考评)政绩，通过什么样的方式来考核政绩，怎样运用政绩考核的结果，这些问题直接影响着领导干部的政绩观和事业的发展。

在不同的历史时期和发展阶段，中国共产党对干部政绩考核的形式不尽相同，内容各有侧重，具体标准和方法也因时而异。这些变化和差异，源于考核工作中评价导向随着时代条件的改变而变化。评价导向在一定程度上决定了干部做事的方向、态度、方法。从文献角度考察政绩考核工作中评价导向的变迁，有助于我们更加清晰地把握中国共产党干部政绩考核制度的发展历程。

一

新民主主义时期的干部“审查”制度:强调政治上对党和革命的忠诚度。

新民主主义时期，对干部的考核叫做“审查”。为了适应战争时期的需要，使用干部的标准首先是政治导向，考核评价干部首先看他政治上对党和革命是否忠诚可靠。

1928年7月，党的六大通过的《中国共产党组织决议案草案》提出了考察党员、干部的标准，“考核一个党员应该以其政治认识、纪律性及对工人阶级利益的牺牲性为标准。此外，还加上他与广大工农群众的联系，他在这些群众中的威信和影响，指导群众的能力的标准。”［1］明确规定了以思想觉悟、组织纪律、对敌斗争的立场、群众工作的能力作为评判党员和干部的基本标准。

1938年11月，为了加强干部的集中管理，党的六届六中全会通过的《关于各级党委暂行组织机构的决定》规定:在各级党委之下设组织部，行使干部考察的职责。

1940年7月，中共中央发出《关于审查干部问题的指示》，为了使干部审查工作落到实处，中央决定在各抗日根据地“设立健全而有能力之干部科”，成为干部审查考察的专门机构。由于战争的特殊环境需要，“审查”的主要目的是防止和清除奸细，侧重点是考“德”，主要看干部对党和革命的忠诚程度，特别注重审查干部的家庭背景、社会关系和历史上的问题。

1943年8月，毛泽东亲自起草了《关于审查干部的决定》，规定了考察干部的基本组织方式，重申审查干部采取“首长负责，自己动手，领导骨干与广大群众相结合，一般号召与个别指导相结合，调查研究，分清是非轻重，争取失足者，培养干部，教育群众”［2］146的九条方针，党的干部考察方法逐步成熟。在毛泽东看来，通过审查可以培养干部，“不仅要注意培养共产党员，而且要着重注意，将反革命特务分子转变为革命的锄奸干部，愈是大特务转变过来就愈有用处。”［2］150通过审查干部，从参加审查与被审查的人员中培养出10% ～20%善于调查、研究、侦查的干部，还将混迹于延安的一批特务分子转变过来为我党服务。

二

建国后到十一届三中全会前的干部“鉴定”、“考察”、“审查”制度:坚持“德才兼备”标准，开始拓宽“德能勤绩”的考核内容。

建国初期，干部考核实行“鉴定”、“考察”制度。适应建立和巩固新政权的需要，使用干部的标准首先是政治导向，在指导思想上“以德为主”，考核内容保留了较多的革命战争年代的痕迹。

新中国的成立，中国共产党由革命党转变为领导人民进行经济建设的执政党。国家百废待举、百业待兴，干部十分缺乏，形势和任务也对当时现有领导干部提出了新的更高的要求。为此，中共中央很快建立了干部鉴定、考察制度。1949年11月，中共中央组织部发出《关于干部鉴定工作的规定》，指出干部鉴定的目的是:“经过鉴定，使干部更好地认识与提高自己，改进工作;使党组织全面了解干部，有计划的培养和提高。”干部鉴定的内容:“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面。”干部鉴定的方法:“采取个人自我检查、群众会议讨论、领导负责审查三种方式结合进行。”［3］干部鉴定的标准，坚持抗战时期的“才德标准”，并提出专业化的问题:“才”即工作能力和业务水平;“德”即政治品质，包括立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面;专业化则是能否胜任所担任的职务。这一时期的干部考察鉴定工作主要结合当时开展的各种政治运动进行，对“才德标准”把握不可避免地出现一些偏向，如不少干部的鉴定内容一般化、概念化，主要问题交代不清、分寸不恰当等，因此，这些鉴定并不是完全准确［4］。

由于新中国建设中党的任务十分繁重，对干部的使用，只注重其业务能力，忽视了从政治上去考察，加上干部调动频繁，出现了一些历史不清、来历不明的新干部，漏审了一些老干部，干部队伍不纯、腐败问题等给党的正常工作带来不少麻烦。中央认为必须在两三年内对全国干部进行一次细致的审查，以便更进一步了解干部，保证国家建设任务的顺利进行。1953年11月，中共中央颁布了《关于审查干部的决定》，“审查干部的目的是为了全面地了解干部，主要应从政治上去进行审查，弄清每个干部的政治面目，清除混入党政机关内的一切反革命分子、阶级异己分子，蜕化堕落分子，以保持干部队伍的纯洁”，“审查工作必须根据不同部门、不同对象，采取不同的方法。一般机关应结合各项工作进行审查;在工厂、矿山，应由所在地的省、市委负责，先把各厂、矿的领导骨干审查清楚，然后依靠他们为核心，结合生产对一般干部进行审查。”［5］干部审查工作从1954年底开始到1956年11月结束，查清和处理了一批带“病”的干部。但在操作过程中出现了只注重“政治考察”而忽视“业务能力”的偏向，导致了对一些干部的错审。中央及时发现并纠正了一些“左”的做法，总体上增强了干部队伍的纯洁性。

1956年底，我国社会主义改造基本完成，进入全面社会主义建设的时期。为了适应经济建设发展的需要，中共中央提出了“知识化、专业化”的干部队伍建设方针。1958年1月，毛泽东在杭州会议和南宁会议上，提出了领导干部政治和业务的统一即又红又专标准。“红”强调政治立场，主要看是否拥护党、拥护社会主义;“专”侧重技术水平，主要看能否善于钻研业务，掌握为社会主义服务的本领。1964年7月，中共中央发表的《关于赫鲁晓夫的假共产主义及其在世界历史上的教训——九评苏共中央的公开信》中，专门论述了选拔任用干部即无产阶级事业接班人的五条政治标准:(1)必须是真正的马克思列宁主义者;(2)必须是全心全意为中国和世界大多数人服务的革命者;(3)必须是能够团结绝大多数人一道工作的无产阶级政治家;(4)必须是党的民主集中制的模范执行者;(5)必须谦虚谨慎，戒骄戒躁，富于自我批评精神，勇于改正自己工作中的缺点和错误。又红又专和五条政治标准成为党考核评价干部的原则与标准［6］。然而，在反右斗争扩大化、“四清”等政治运动的影响下，干部考核在实际操作中严重偏离“又红又专”，出现“红”强“专”弱，只注重家庭出身、资历，不能客观公正地考察干部，也就不能正确地识别和选拔干部，甚至广大干部的思想被引向“左”的错误。

1964年3月，中共中央组织部在提交《关于科学技术干部管理工作条例试行草案的报告》中，提出以政治思想和业务能力为主要内容考核科学技术干部，“在政治思想方面，考察了解他们对党的路线、方针、政策的认识和执行情况”，“在业务方面，考察了解他们完成工作任务的情况和工作中的贡献，科学技术水平和业务能力”［7］。这些规定对干部考核的全面性和科学性做出了有益的探索，但是这一尝试很快便被1966年开始的“文革”所中断。

十年动乱期间，党的干部人事制度遭到严重破坏，干部考察管理陷入空前混乱状态。在考核使用干部时，重阶级斗争表现，轻领导才能;重家庭出身，轻现实表现;重政治，轻业务。大批既缺乏治国理政经验又缺乏为民服务能力、既无马克思主义理论水平又无无产阶级政治觉悟的造反派进入各级领导机构，整个干部队伍素质空前降低。“文革”中后期，在周恩来、邓小平等同志的努力下，党的干部工作开始恢复，又红又专的考核选拔干部标准重新得到落实，并取得了一定成效。但干部考核工作由于“四人帮”的破坏而重归混乱。

粉碎“四人帮”后，一些地方相继恢复了干部鉴定、考核工作。1977年11月，中共中央组织部在《关于实行干部考核制度的意见》中，规定干部考核的标准和内容，“要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核”。提出干部考核方法，“实行领导和群众相结合，平时考察与定期考核相结合”;“恢复和健全考察了解干部制度，如民主生活会、年终鉴定、功过记实及党组织通过和干部谈话，听取思想、工作汇报与群众反映等方法了解干部情况”等［8］。考核赏罚分明，有升有降。从这时开始，干部考核代替了干部鉴定。

在建国后到十一届三中全会之前相当一段时间里，我们对领导干部的选拔、考核标准主要以政治为导向，强调“德才兼备”。由于这一标准更多地着眼于干部本身的素质，定性的比较多，采取的办法大多是通过调档案、看资料和找人谈话，而缺乏衡量实绩的标准，容易流于空泛，有较大的变通空间。

三

十一届三中全会到党的十六大前的干部“考核”制度:坚持“四化”方针，注重实绩，向规范化、制度化方向发展。

1978年12月，召开了党的十一届三中全会，党的工作重心转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，干部抓经济的能力和取得经济工作的政绩就显得尤为重要。

根据十一届三中全会的精神，中共中央组织部1979年印发了《关于实行干部考核制度的意见》，指出干部考核要坚持德才兼备的原则;提出对党政干部进行定期考察;明确规定从德、能、勤、绩四个方面的标准和内容对干部进行全面考核;在考核方法上，“要实行领导考核和群众评论相结合的方法，把平时考察与定期考察结合起来”。意见还重视考核结果的运用，规定考核组织要把考核结果同干部本人见面。表明干部考核逐步向正规化、科学化方向发展，以经济指标为主要内容的工作实绩成为干部考核导向。

1980年，中央政治局提出了干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的要求，明确了新时期干部考核工作的指导思想。1983年7月，全国组织工作座谈会工作报告强调，要抓紧建立各级党政机关及各种企事业单位的干部岗位制和考核制，对党政领导干部实行年度考核。在考核内容上，主要考察德、能、勤、绩，其中着重考核工作实绩。

在德、能、勤、绩中最便于量化的是“绩”，抓实绩很大程度上集中体现在抓经济实绩上。由于世界上普遍采用GDP作为国民经济核算体系的核心指标和衡量经济增长的主要尺度。所以，从1985年起，经国务院批准，我国正式采用GDP对国民经济运行结果进行核算。于是，在以经济建设为中心的基本路线下，GDP指标体系演变成一种“准干部考核指标”［9］。

1988年6月，中共中央组织部下发了《关于试行地方党政领导干部年度考核制度的意见》，同时印发了《县(市、区)党政领导干部年度考核方案(试行)》和《地方政府工作部门领导干部年度考核方案(试行)》两个文件。1989年2月，中共中央组织部、人事部联合发出《关于试行中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核制度的通知》，同时印发了《中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案(试行)》。1988年、1989年发出的这两个考核通知和三个方案，对领导干部年度工作考核的目的、对象、形式、内容、程序、考核结果使用等问题都作了具体详细的规定。由此，对党政领导干部实行年度考核的制度基本建立起来。

1989年5月，邓小平嘱咐中央领导人:“要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人，大胆地将他们放进新的领导机构里，要让人民感到我们真心诚意要搞改革开放”［10］。这段话为后来选拔和考核干部的标准定下了基调，即今后在选拔和考核干部时要遵循三个标准，第一拥护改革开放路线，第二要让人民满意，第三政绩突出。中国共产党注重和强调干部要有政绩就是从这时开始的。它使干部选拔有了可操作的尺度，推动了一大批干部做出实绩。

1995年2月，中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对选任领导干部的原则、条件、程序、纪律等方面作了系统规定，把“群众公认、注重实绩的原则”作为任用党政干部的重要原则之一。同年8月中共中央组织部制定下发了《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》，在全国选择9个地(市)共148个县(市)进行试点。这项通知，使领导干部实绩考核工作有章可循，走上了规范化、制度化的轨道。

1996年，中共中央组织部又出台了《县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系》，设立了三大类18个指标体系。紧接着，中共中央组织部研究室围绕执政党和政府职能设置了三大类的考评指标体系，即经济发展指标、社会发展指标、精神文明建设和党的建设的指标。中央正式颁布这个指标体系，并在全国16个地市、150多个县进行了试点，还成立了干部考核委员会。但试点结果不尽人意，这套指标体系的明显缺陷暴露出来:第一，它过于偏重经济发展的内容;第二，它是按照全能政府设计的一套指标体系。

1998年中共中央组织部颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》，确定对县以上领导班子，要考核思想政治建设、领导现代化建设的能力、工作实绩三大方面;对领导干部，要考核思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律五大方面(后来概括为“德、能、勤、绩、廉”);考核方式包括平时考核、任职考核、定期考核。这个文件标志着领导干部考核进入规范化阶段。

2000年8月，中共中央批准下发了《深化干部人事制度改革纲要》，提出要建立健全党政领导干部定期考核制度，普遍实行届中和届末考核;研究制定以工作实绩为主要内容的考核指标体系，防止干部考察失真失实。2001年，中共中央组织部将沈阳、包头、湖州等5个城市列为全国干部考核制度改革试点城市。

2002年7月，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定党政领导干部应当具备的六项基本条件，以及干部考察的内容、范围、方法、程序等，强调从德、能、勤、绩、廉和贯彻执行民主集中制情况等方面全面考核评价干部，标志着干部考核向制度化、规范化迈上一个新的台阶。

干部考核工作的规范化和制度化，提高了干部选拔任用的准确性和有效性，调动了干部投身改革发展的积极性。但这个时期干部考核评价过程中存在倾向性的问题，比如考核指标有片面性，只看经济发展，而忽视社会发展、生态环境状况、精神文明以及党建思想政治工作;比如考核目标有短视性，注重眼前利益而忽视了可持续发展能力和人民群众的长远利益;比如考核方法缺乏客观公正性，不注重原有基础，对实绩的评价缺少客观的分析，只看显绩，不看潜绩，群众和专家参与不够，公信度低;比如考核结果归属的模糊性，个人政绩与集体政绩分得不清等等。

四

党的十六大以来的干部“考核”、“评价”制度:坚持以科学发展观为导向，促进领导干部树立正确政绩观。党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央把握国际国内发展的新形势，顺应人民的新要求和新期待，以科学发展观作为指导，党的干部工作也在科学发展观指导下，开启新篇章。

2003年，党的十六届三中全会提出了科学的发展观和正确的政绩观。2004年，党的十六届四中全会明确提出要紧紧围绕加强党的执政能力建设这个重点，建立符合科学的发展观和正确的政绩观要求的干部考核评价办法。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出:“健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制，强化考核结果运用，引导各级领导干部树立正确政绩观，做出经得起实践、人民、历史检验的实绩。”［11］

中央组织部从2004年开始，就建立体现科学发展观要求的干部综合考核评价办法，进行了一系列调研和试点。2005年4月通过的《中华人民共和国公务员法》第33条明确规定:“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”［12］

2006年7月，在经过两年半的深入试点和反复修改完善后，中共中央组织部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。对干部考核工作提出了一些新的要求，增加了节约资源、保护环境、关注民生、推进社会和谐等方面工作的考核内容;强调要扩大干部考核任用中的民主;对一些考核工作程序做出了更严格的规定。

2009年6月，中共中央政治局召开会议审议并通过《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》(简称《意见》)。2009年7月，为了深入贯彻落实《意见》精神，经中央批准，中央组织部制定并印发了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》(分别简称《地方考核办法》、《部门考核办法》、《年度考核办法》)。一个《意见》与三个《考核办法》形成了体现科学发展观和正确政绩观的要求的党政领导班子和领导干部考核评价机制。表现在:一是考核内容的全面性，指标体系涉及政治、经济、文化、社会、生态等领域。二是考核方式体现科学性、系统性、民主性，坚持以平时考核、年度考核为基础，以换届(任期)考察、任职考察为重点，合理安排，相互印证;设置民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、实绩分析和综合评价等6个环节，增强考核工作的透明度;探索实绩“公开、公示、公议”等做法，加大群众满意度在考核评价中的分量。三是考核评价结果的应用性，对自觉坚持科学发展，实绩突出、群众公认的优秀干部，要表彰奖励、提拔重用;对不按照科学发展观要求办事，急功近利，热衷形式主义的干部，要批评教育、诫勉谈话、督促整改;对群众意见较大、不胜任现职岗位的干部，要及时进行调整或组织处理。

在贯彻落实科学发展观的理论研究和工作实践中，学者和领导干部普遍对单纯以GDP为主要指标的政绩考核体系的弊端进行批评。GDP不能正确反映经济增长的质量和结构;GDP不能全面反映人们的福利状况和水平;GDP不能反映经济发展对资源环境所造成的负面影响;GDP的人均值也不能反映社会分配的合理性和公正性，掩盖了贫富差距［13］。为了克服干部考评中单纯GDP指标的弊端，政治与公共行政方面的学者、官员在积极探讨中形成两种政绩考评导向:校正经济指标的工作实绩导向和以人为本的导向。

校正经济指标的工作实绩评价导向主要表现在以下几个方面［14］49－59:第一，绿色 GDP 导向。绿色GDP即绿色国内生产总值，就是扣除了经济活动中投入的环境成本后的国内生产总值［15］。以绿色GDP为导向，将限制破坏性开发，大幅提高资源利用效率，降低生产成本。第二，GNP导向。GNP是一国年度内常住居民生产的全部产品的价值总和。GDP与GNP的关系可以表达为:GDP=GNP+外国公民在一国常住生产的全部产品的价值总和－本国公民在国外生产的产品的价值总和。与GDP作为政绩考评指标相比，采用GNP有助于保护可持续发展的国内资源基础，有助于抑制资金外流，可以真实反映经济发展潜力和居民的生活水平等。第三，GNP+SCC导向。SCC是社会总和资产指标，是指一个国家或地区积累的所有国民财产和自然资源的总和。它反映社会财富的存量，国民财产包括过去积累的有形生产资料(物质资料)、无形生产资料(无形资产及虚拟资本)、消费资料等。国家行政学院王健认为，用GNP+SCC指标作为政绩考核的指标，既考虑了经济增量，又考虑了经济存量，是促进社会经济全面可持续发展的治本之策［16］。

以人为本导向对政绩评价的要求:第一，政绩评价以公众满意度为基本尺度。第二，政绩评价应该以公共服务质量优劣为主要标准。由此，以人为本的导向在考评领导干部政绩时体现在指标体系设计的科学化、评价主体多元化、考核过程公开化三个方面。第一，指标体系设计的科学化。一是在指标体系覆盖上，要兼顾经济、社会、生态、政治的全面协调发展;二是在指标类别上，要实行分层分类考核。第二，考评主体的多元化。一是吸收公民、服务对象和社会机构的广泛参与;二是协调各种评价主体的功能和作用，把内部评价(党的组织部门和政府人事部门)和外部评价(人大机构、政协机构、中介机构、新闻媒体、社会公众等)结合起来，形成多角度、全方位的评价;三是通过社会调查、民意测验等方法，了解社会公众对党委政府及其领导干部的满意度。第三，考核过程公开化。就是将考核的对象公开、项目公开、标准公开、程序公开、结果公开［14］60－63。

干部考核坚持以科学发展观为导向的同时，干部德的要求又提到一个新的高度。2011年7月，胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上讲话中指出:“要坚持把干部的德放在首要位置，选拔任用那些政治坚定、有真才实学、实绩突出、群众公认的干部，形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向。”［17］2012年11月，胡锦涛在党的十八大报告中，着眼于提高党的建设科学化水平，提出:“扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观。”［18］

党的十六大以来，我国经济总量从世界第六位跃升到第二位，社会生产力、经济实力、科技实力迈上一个大台阶，人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平迈上一个大台阶，综合国力、国际竞争力、国际影响力迈上一个大台阶，国家面貌发生新的历史性变化。这些历史性成就，靠的是党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验的正确指引，其中与我们在干部考核工作中坚持科学发展观的导向是分不开的。

总之，在中国共产党90多年的奋斗历程中，对干部政绩考核的评价导向大体经历四个阶段的变迁，也带来了干部考核工作的发展进步，在方法和内容上由简单粗略走向全面细致，在功能和导向上由维护政党意识形态走向适应推动现代人力资源管理和国家科学发展战略，这也从一个特定角度揭示了中国特色社会主义制度进化、成长的趋势与方向。

［1］中央档案馆.中共中央文件选集:第四册［M］.北京:中共中央党校出版社，1983:294.

［2］中共中央党校党史教研室.中共党史参考资料:五［M］.北京:人民出版社，1979.

［3］孙彩红.公务员考核的内容与标准——历史、现状与未来［J］.地方政府管理，2001(4).

［4］黄自稳:新中国成立以来党的干部考核评价机制研究［EB/OL］.http://http://theory.people.com.cn/GB/40537/11613461.html.

［5］中央文献研究室.建国以来重要文献选编:第4册［M］.北京:中央文献出版社，1993:579.

［6］人民日报编辑部，红旗杂志编辑部.关于赫鲁晓夫的假共产主义及其在世界历史上的教训——九评苏共中央的公开信［N］.人民日报，1964－07－14.

［7］中共中央组织部关于科学技术干部管理工作条例试行草案的报告［EB/OL］.http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200706/06/t20070606_11621203.shtml.

［8］中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见［EB/OL］.http://www.34law.com/lawfg/law/6/1189/law_251724174334.shtml.

［9］庄国波.领导干部政绩评价的理论与实践［M］.北京:中国经济出版社，2007:45－46.

［10］邓小平.邓小平文选:第3卷［M］.北京:人民出版社，1993:300.

［11］中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［N］.人民日报，2009－09－27.

［12］中华人民共和国公务员法［M］.北京:法律出版社，2005:8.