晚清河南灾荒救助体系的特点及成效

2013-04-06孙训华

河南科技大学学报（社会科学版） 2013年2期

孙训华

(郑州航空工业管理学院思想政治理论教学部，郑州450015)

河南作为中原腹地，独特的地理区域结构以及水文状况分布，决定其在历史上是一个水、旱、蝗等灾害多发的地区，尤其晚清时期是河南自然灾害的高峰期。尽管晚清政府依然延续前清的赈灾体制和救灾措施，但是国力渐微加上内忧外患不断等诸多因素，使得清政府在灾荒救助体系方面出现了一系列重大变化。河南是近代中国灾荒救助的一面镜子，分析晚清时期河南灾荒救助的特点和成效，对全面深入了解近代清政府灾荒救助体系有着非常重要的价值。

一、灾荒救助的主要措施

近代河南灾害频繁，百姓流离失所。面对灾情开展的大量救灾工作，尽管成效不一，但都充分体现了社会各界对河南灾荒所给予的关注和重视。

(一)官方

晚清时期，无论频率还是程度，河南受灾均较以往有明显增加。清政府出于巩固统治的需要也采取了相应的灾荒救助措施。其一，缓征“地丁钱粮”、“正杂额赋”。缓征是封建中央政府荒政措施中最常用的手段，也是对河南救助的主要手段。道光二十年(公元1840年)河南阴雨连绵，黄河漫溢，水灾严重，清政府谕令对受灾严重的安阳、内黄等17州县缓征“正杂额赋”。翌年六月，黄河于祥符三十一堡决口，水围开封八个月，泛滥千里，“河南水灾，豫楚一路，饥民甚多，行旅大有戒心”。［1］鉴于此灾情，清政府先后发布谕旨缓征祥符等56州县地丁钱粮。其二，开设粥厂。作为一种急赈措施，粥厂的开设在一定程度上确实起到了救人活命的效果，但面对着拥有数千万人口的大省，仅是杯水车薪。光绪二年(公元1876年)五月，河南旱荒严重，灾民涌向开封以求活命。按照惯例，开封共设立8处施粥厂。其三，截留京饷及漕折银。作为传统农业大省，河南经济落后，救灾资金捉襟见肘，截留京饷和漕银便成了临时救助手段。光绪年间，“河南亦被旱灾。复准李庆翱所请，暂留未解京饷及漕折银共十四万七千余两，以资应用”。［2］

(二)民间

近代以来，严重的内忧外患使清政府难以独自负荷救济灾民的重任，荒政效果逐步衰退，前清时所积累的良好的救荒体制濒于解体，官方救灾能力和地位开始降低，随之民间救灾开始兴起。表现在:其一，施粥放粮。民间粥棚的开设，相对于官方粥厂而言针对性更强，救灾地域明确，对于稳定灾民生活起到了非常重要的作用。光绪年间，河阴县绅士张象离“赈粟三十石，全活者众”。［3］光绪十三年沁河决口，武陟人王发堂“买米赈饥，全活无算”。［4］其二，捐钱捐衣。如获嘉县举人刘方平在光绪三年大饥时，“出巨资助赈，全活甚众”。［5］光绪十三年太康人高如殿“黄河郑工捐钱数百千”，“水灾捐钱二百千，又每年冬舍饭舍衣”。［6］其三，以工代赈。晚清时期，政府忙于应付内忧外患，因而民间以工代赈开始兴起。丁戊奇荒时，安阳县饥民众多，绅士郑冼因看到周围河道大多淤塞，遂“募饥民数百，酌给粮粟，用私财、与公役，以工代赈”。［7］既解决了抗灾及兴修水利所需的劳动力，又可局部缓解灾民的生活压力。

二、灾荒救助体制运转的特点

从以上河南官方和民间的救灾措施可以看出，晚清时期的灾荒救助体制运作具备以下主要特点。

一是救灾主体地位的变化。社会灾害救助主体一定程度上决定了灾荒救助的主要思路和方向。在生产力不发达的时期，灾害发生的普遍性和突发性，要求灾害救助须有一个强有力的权力主体来组织实施，以弥补生产力个体能力的欠缺。在封建社会救荒体系中，政府一直作为主体存在。随着晚清政府荒政功能的衰弱，政治经济领域的巨变引起社会结构关系变化，进而影响到灾荒救助主体的变化，即政府救灾模式的主体地位大大削弱，民间力量迅速提升，从而实现了官民一体的救灾模式。主体的转移使得救灾工作能在时间和层次上做到高效和科学，避免了救灾资源的浪费。随着救灾工作的深入，一个以民间团体、慈善组织和社会个人等多种力量组合起来的新型救灾模式日益壮大，并最终成为社会灾荒救助工作的主要模式。

二是灾害救助观念意识的变化。中国传统的救助方式偏重对被救助对象的救济，强调物质上的帮扶，重视赈济活命而忽视了被救济者谋生和“自救”能力的培养，没有激活和发挥被救主体的作用，救助成效有限。河南灾民基数大，单纯以活命为目的的救灾模式，无法从根本上降低灾害造成的巨大损失。随着近代工业的逐步发展以及西方灾害救助思想的传入，人们灾害救助的观念开始出现变化，即由单一的“施舍活命”向“教养结合”方式演变。洋务运动的深入和近代工业的发展，为贫困人口救助提供了新的途径和手段。清末，在政府主导之下，各地建立了“工艺局”、“教养局”和“收赎局”等机构。例如归德收赎局，自光绪四年八月二十四日开局十一月初十止，共代赎及报官赎回妇幼180人之多;绅商金苕人主持的豫赈代赎局到光绪五年闰三月撤局时也救助难民妇幼上千人。［8］这种“教养”结合的新型救助模式的出现，在一定程度上推动了中国灾害救助体制加速走向近代化。

三是义赈救灾模式的出现和壮大。义赈是晚清传统救荒体系的一个重要补充，其主旨是由民间人士或团体自行设立机构，自行对灾民组织救助。在中国救荒史上具有后来居上的地位。河南的义赈主要是由省内外的绅商人士所倡导和发起的，对当时整个灾荒救助工作产生了积极影响。如经办义赈人士之一的谢家福所言:“光绪四年经办豫赈时，各省赈所几及百处，在豫放赈者一百十人，分作二十二局，赈款至四十三万之多。”［9］义赈发展之快由此可见一斑。相对于传统荒政体制，救灾的主体和方式得到深入拓展，促成了由单一的官方赈济向“官－民”赈济的新型救灾模式的转变。

三、灾害救助体制中的弊端

由于晚清荒政体制自身所无法克服的种种弊端，使得传统灾害救助体系无法取得应有成效。这些弊端主要体现在以下几个方面。

(一)救灾体系弊端重重

一是仓储制度管理废弛，基础救灾资源丧失。“救荒之策，备荒为上”，而“备荒莫如裕仓储”。［10］作为一项重要的救灾措施，仓储是否充裕事关国计民生。清前期建立的较为完善的仓储制度对社会经济发展和稳定起到了一定作用，但频繁的灾荒严重摧残着整个社会，荒政体制正是在其所最为倚重的仓储方面出现了较大问题。常平、义、社等各仓，越来越严重地遭到贪官污吏、恶胥蠹役、劣绅刁监的侵蚀，亏空严重。积贮日少加之由于人口激增产生的人多地少矛盾日益尖锐，客观上无法提供更多的剩余粮食用于存贮，仓储制度日渐瘫痪也使众多粮仓名存实亡。光绪初年清政府发布上谕说:“今年以来各州县不但仓储多虚，并仓座亦多无存。”［11］河南许多地方的“义社各仓从兵燹歉灾久经动缺”。［12］据资料显示，光绪三十四年全国常平仓仅为348万石，河南省仅为25万石。绝大部分仓储设施基本没有存粮，国家仓储已经无法起到预防和救济灾荒的作用。

二是官员隐灾匿灾，虚夸瞒报，民间救灾对官僚政治依赖严重。晚清时部分官员为了逃避责任，常常匿灾不报，以粉饰太平、猎取声名。一些州县“以具报在前，心存粉饰，即间有灾荒，亦以讳匿为晓事。而府司等又辄迥护前详，即州县有具报，亦多方驳斥，惟期与原报相符”。［13］如光绪二年河南大旱，卫辉知府李德均据实报灾，藩司刘齐衔“指为恫吓之事，详请立于撤任，无论被灾轻重，解粮均限八分之数，致道府州县相戒不敢言实”。［14］光绪二十四年六月郑思赞折除经济上的利益，很多情况下地方官匿灾是为自身的升迁。同时，由于中国市民社会发展水平低，民间资源整合能力不足，民众对封建官僚依赖严重，也在很大程度上影响了民间救灾工作的成效。

三是救灾过程中贪污腐败，赈灾人员素质参差不齐。清中期以来，官场风气败坏，贪污腐败层出不穷，晚清时情形更甚。赈灾中出现很多贪墨现象，直接影响赈灾效果。如施赈过程中，“既图敷衍，百弊丛生……知州、知县中之实力奉行者，竟不多得”，以至于“种种弊端，不堪殚述”。［15］又有“陕州直隶州知州查以谦，盗卖仓谷，折价入己”。［16］更有利用赈灾之名损公肥私、中饱私囊。“捏造虚户，冒领振粮，逃亡迁徙，户口重复，册费则按户敛钱拆放，尤易上下其手。”［17］民间办赈之人多为本地乡间善士，缺乏学习和交流机制，使得民间办赈人员流动性极大，个人素质参差不齐，无法实现赈灾工作的专业化和科学化。

(二)减灾救灾工作组织无序

一是受制于现有成例，以致延误救灾。按照清朝定制，夏灾“例不与赈”，导致地方“诚以春夏之交，从无勘灾办赈之事。小民既未敢冒昧陈报，该州县亦或拘守故常，不敢据实堪详”。［14］光绪二十一年五月初六日李念慈折由于水利长年失修致四季有灾，且受制于荒政体系的制度性规定，许多灾害并不能得到有效赈济。“夫荒形甫见则粮价立昂。嗷嗷待哺之民将遍郊野，必俟州县详之道府，道府详之督抚，督抚移会而后拜疏，迩者半月，远者月余，始达宸聪”，“自具题以迄放赈，非数月不可。赈至，而向之嗷嗷待哺者早填沟壑……奈何以亿万生灵悉耗于拘文牵义之乎。”［14］咸丰六年十月十六日曹登庸折再者，灾荒发生之初，大量灾民外出逃荒，“闻赈归来，而赈已放过，则州县等官且亦限于文法而莫可如何”。［14］光绪二十五年正月初七日溥良折灾民只有坐而待毙。

二是救灾资源分配不当，乡土观念严重。官员对众多灾荒的瞒报，致使河南真实灾情一直不为外知，进而导致放赈时间延误，更使灾荒初期清政府对于灾情并不了解，从而致使赈灾资源分配失衡。如光绪三年九月，李鸿章奏请于海防经费项下拨20万两，然而七成给山西，三成给河南，而此前该年清廷已借拨给山西10万两海防经费。从中不难看出救灾资源分配的不当，大量河南灾民因此得不到有效救济，饿毙者甚多。另一方面，民间救灾工作中，乡土观念意识严重，救灾工作往往只在受灾区域开展，募捐范围最多也仅仅拓延至在外相同籍贯的官绅士民，施救区域也仅局限在本地的灾民。乡土观念在一定程度上也限制了赈灾活动的规模和成效。

四、灾荒救助成效渐失之原因

19世纪清政府已步入封建末期，政府行政机构体系的职能逐渐衰退，造成传统灾荒救助体系的功能逐渐丧失。

一是中央权威逐渐丧失，地方政治力量加强。清政府历经康、雍、乾三朝的经营，建立了一个专制集权式的强大中央政府，保证了国家在面临重大自然灾害时能够集中各方力量有效实施荒政。清中期以来，中央政治权力逐步分散，国家政治权力的弱化速度更趋明显。在纵向的政治关系中，下级对上级闹独立，不听号令自行其是;在横向的政治关系中，各地方之间矛盾纠纷大量产生，上级政府却无协调和解决之力，导致中央集权所能体现的救荒功能开始瓦解。

二是缺乏稳定资金支撑。财政是维持国家机器正常运转、巩固统治的重要保证，也是防灾、救灾的基础，财政状况的好坏直接影响着防灾、救灾投入的力度，进而影响政府救灾的效果。出于维护自身统治的目的，清政府对救灾相当重视，但近代以后频频出现的财政困窘，迫使清政府无力顾及救荒。丁戊奇荒时，“海内穷困已极”、“内外库储俱竭”。［18］卷9民间赈灾所需资金来源于民间捐赠，缺乏稳定持久的资金来源，何况河南经济不发达，民间绅士经济实力有限，因此救灾范围仅限于本地之内，成效亦不能持久。

三是贪污腐败现象严重。良好的吏治是荒政顺利实施的基本保证，官员是否廉洁公正地施赈，往往决定着救灾工作的成败。丁戊奇荒期间，河南大旱，当朝要员对救灾工作“毫不助劲”。［18］卷19大臣“往复互相推诿，坐视两省(山西、河南)灾民靡有孑遗，悍然不顾，是数百万垂尽之灾黎，不死于荒而死于部臣之心术也。”［19］官方赈灾之中腐败如此，民间赈灾腐败现象也是层出不穷:“自义赈风气，或从事数年，由寒儒而致素丰。如民表之始终无染，殁无馀赀者，概不数觏。”［20］由此可见，晚清灾荒救助体系之中的腐败现象，严重的阻碍了政府灾荒救助机制成效的发挥。

晚清时期河南地区频频发生的大规模自然灾害，使得河南灾荒救助体系随着社会结构的变化而开始出现一些新的特点。官方赈灾力量的弱化以及民间赈灾力量的增强，由二者构建的官民合办的赈灾模式成为近代河南灾荒救灾体系的主要形式。灾害救助体制本身存在的种种弊端，导致表面看似完整有效的灾害救助机制，无法发挥出其防灾救荒的实际效用。政府主导的荒政趋于瓦解，民间兴起的赈灾急需规范，由此也推动中国社会灾荒救助体制的近代化发展步伐。

［1］曾国藩﹒曾国藩全集:家书［M］.长沙:岳麓书社，1990:14.

［2］朱寿朋.光绪朝实录〔M〕.北京:中华书局，1958:471.

［3］蒋藩纂.河阴县志:人物传下［Z］.1918.

［4］王士杰.续武陟县志:孝义传［Z］.马集文斋刊本.1931.

［5］邹皓.获嘉县志:义行:乡宦［Z］.1935.

［6］刘盼遂.太康县志:职官表:人物传下［Z］.铅印本.1933.

［7］裴希度，董作宾﹒续安阳县志:人物志:任恤［Z］.铅印本.1933.

［8］苏州桃花坞协赈公所.齐豫晋直赈捐征信录:卷7［Z］.光绪七年刻本.

［9］上海陈家木桥电报总局内筹赈河南公启［N］.申报，1887－10－14.

［10］严江寄.救荒六十策:凡例［G］//近代中国史料丛刊三编:第54辑.文海出版社，1966.

［11］葛士浚.皇朝经世文续编:户政:仓储［M］//近代中国史料丛刊一编:第75辑，文海出版社，1966.

［12］河南巡折［N］.申报，1877－09－30.