“幸福型社会”法治基础之构建
2013-04-06文川
文川
(肇庆工商职业技术学院 工商管理系,广东 肇庆 526020)
【法坛论衡】
“幸福型社会”法治基础之构建
文川
(肇庆工商职业技术学院 工商管理系,广东 肇庆 526020)
“幸福型社会”作为政府施政目标,为广大百姓描绘了美好的社会政治图景。但是如何构建“幸福型社会”,其法治基础是什么很少有人进行系统研究。因此,应当深入探讨“幸福型社会”法治基础的构建,要从制度基础、观念基础、主体基础和实施保障基础等视角,树立法治观念,完善有关法律法规体系,建设善治政府,规范和监督执法。
“幸福型社会”;法治基础;法治构建
“幸福型社会”是指政府在施政的过程中注重人们的幸福体验,关注民生,通过各项措施使人们都能够过上幸福的生活的一种社会形态。“幸福”、“幸福型社会”正逐渐代替“GDP”,成为政府政绩新的考量标准,也引起了社会各界的极大关注。北京提出“让人民过上幸福美好的生活”,广东提出“把保障和改善民生作为建设幸福型社会的出发点和落脚点”,重庆宣示要成为“居民幸福感最强的地区之一”。截至2012年10月底,全国至少有18个省(市、区)明确提出了“幸福”的概念,100多个城市提出建设“幸福城市”。人民幸福正在成为中国各级地方政府的施政追求。但是如何构建“幸福型社会”,其法治基础是什么很少有人进行系统研究。因此,深入探讨“幸福型社会”法治基础就显得必要和重要。
一、法治与“幸福型社会”建设存在内在的契合
“幸福型社会”建设离不开当前中国法治社会建设大的社会背景,因此必须在法治的框架内进行并以广大群众切实享受到的幸福生活为目标。
首先,法治为“幸福型社会”建设提供法律制度保障。“幸福型社会”建设需要一个过程,而非一蹴而就,需要长治久安的稳定的秩序。实现“幸福型社会”,既可以通过正式制度,也可以通过非正式制度建立起来。其中,作为正式制度,法是整个社会关系调节器的重心,在构建“幸福型社会”的进程中居于支配地位,对“幸福型社会”建设可以起到规范、调节和指引作用。“幸福型社会”的实现由此要求有完备的法律制度,国家和社会各个领域都应纳入法制的轨道,接受法律的调控和处理。因此,要加强有关立法工作,做到“幸福型社会”建设有法可依。
其次,法治有助于人们树立以幸福为价值取向的法治观念。观念和意识是行动的向导,有没有一个正确的法治观念将影响法治在构建”幸福型社会”中作用的发挥。通过立法制订有关促进人们幸福的法律法规并开展大力宣传,逐步使人们自觉将法律规范作为个人行为的准则,将这种对法律的无上信仰和一体遵守固化为一种生活方式,内化为每个人的素质需求,进而弘扬以幸福为价值目标的法治精神。目前,对法治的认识还存在一定的误区,比如法律工具主义和法律虚无主义观念。前者一味强调法律的“护航”作用(实质就是“工具”作用),却无视法律的“导航”及监督作用;后者认为法律是可有可无的,可以以权代法。这两种看法对构建”幸福型社会”都是不正确的,也是有害的。要认识到,法治是“幸福型社会”建设的内生要素,是“幸福型社会”建设的题中应有之义。
最后,法治为“幸福型社会”提供坚实的经济基础。亚当·斯密说,如果一个社会中的大部分成员贫穷而又悲惨,这个社会就谈不上繁荣幸福。建设“幸福型社会”是在社会主义市场经济条件下进行的,需要大力建设和发展市场经济。市场经济是法治经济。市场经济只有在经济规律、理性、人、法律的互动中获得健康的发展,而理性、人、法律的互动就是法治。因此,没有法治意识的市场主体无法驾驭市场经济,没有法律规则的市场经济无法腾飞,只有有序、协调、规则、诚信的法治经济,才是可预测、可量化、可持续发展的经济。一言以蔽之,“幸福型社会”的形成一方面需要发达的市场经济来支撑,另一方面需要法治来保障。
二、“幸福型社会”法治基础构建中存在的突出问题
(一)“幸福型社会”建设存在立法供给不足
幸福需要制度化的供给。“幸福型社会”建设必须在法治框架内依托法制平台进行,因此健全与完善相关立法,全面为“幸福型社会”各项目标建设建立起规范,以保证公权行使合法,权利实现有据。“某些人类的幸福只有通过人类法律制度以及只有这些制度方能满足的实践理性才能实现。”[1]但现实“幸福型社会”构建实践中尚存在一些立法不足,缺乏一些切实可行的制度性安排。主要表现为:有些主体法律缺少相应配套性法律法规,有些单项法规本身规定不全面或内容缺损;存在不同法规之间相互冲突,也存在着相关法规的缺位等状况。[2]如《中华人民共和国行政许可法》作为规范行政行为的主体法律,生效已经有二年多了,而实施细则至今没有出台;又如在广东省全面实施的《广东省工资支付条例》,尽管对职工工资支付制度、标准、方式、期限和扣除工资等作了明确的规定,但它对企业工资协商机制、企业工资增长及国家机关工资增长常态化机制等内容缺乏明确规定,这显然与当前广东省建立工资稳定增长机制和逐步改善民生的“幸福型社会”建设的目标不相符合。另外,大多地方立法中一定程度上还存在民主价值缺失,基于立法的“权力寻租”严重。正如有学者将这种缺失民主价值取向的地方立法概括为“三多三少”,即管理型立法多、服务型立法少,对相对人的义务规范多、对执法主体的责任约束少,许可收费罚款的条款多、教育奖励引导的条款少。[3]这些无疑制约着“幸福型社会”的实现。
(二)执法不严,各种监督机制不健全
当前各级政府在“幸福型社会”构建中有法不依、执法不严、违法不究的现象还大量存在。地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生,一些公职人员滥用职权、贪赃枉法、知法犯法的现象依然存在。这不仅严重损害国家法制权威,而且严重削弱了人民群众对经济社会发展及能否分享改革发展成果的信心,制约政府公信力的提升,妨碍贯彻依法治国方略的有效推进。另外,执法自律(内部监督)机制和他律(外部监督)机制都存在较为严重的缺陷和不足,导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。首先,尽管在行政系统内部存在行政复议制度、行政机关对其公务员的控制以及行政机关内部设立的专门机构对行政权力的控制等自律机制形式,但在具体实施中行政执法与执法监督两种职能没有有效分离,具体行政执法行为的监督中存在“既当裁判员又当运动员”的情形,由此导致一些行政执法机关在利益本位驱使下,自我约束机制形同虚设,一些能够给部门及执法者个人带来利益的行政违法和执法不当行为得不到有效制止。其次,行政执法他律机制也不完善。由于党政不分,党的监督在某种程度上异化为行政执法机关的内部监督,出现了“家法”取代“国法”的现象。由于我国目前民主化程度还不高和管理体制落后等方面的原因,人民群众的监督和舆论的监督也不能充分地发挥出应有的监督作用。这种执法和监督机制的现实状况无疑增加了人们的不幸福感。
(三)传统权力观念根深蒂固
通过对中国和西欧法律传统的对比考察就会发现,中国法律传统多权力观念,而西欧法律传统多权利观念。“权力至上”、“权力治国”一直是我国传统权力政治模式,“权力无限”的观念被深深植于国人的思想之中,更被政府官员奉之为圭臬。但是,就权力而论,权力有着一种总是极强的外在扩张力和谋求对社会予以驾驭或控制的力量。整个社会的公权力如果得不到有效的遏止,它必然会时不时张开血盆大口,吞噬公民的合法权益。试想,当一个公民因为“强拆”而引发自焚血案,而当地政府采取“阻截”、“抢尸”等方式,继续对死者家属进行伤害时;当一个公民在网上公开批评政府官员,而被跨省追捕时;当大学校区发生车祸造成死伤,面对肇事官二代的嚣张态度时;当记者揭露企业改制黑幕,而被以“损害公司商业信誉罪”起诉并被网上通缉时,谁会有足够的安全感呢?面对如此强势的公权力,法律不能有效地保障公民的合法权益,生活在提心吊胆之中的公民,即使衣食无忧甚至锦衣玉食,又何来幸福感呢?要使公民获得幸福,就要以法治控制政府权力,保障政府权力围绕公民幸福而运行。
三、“幸福型社会”法治基础构建之途径
(一)制度基础——加强法制建设
建设“幸福型社会”需立法先行,需要以公民幸福为价值指南完善相关立法,立法的价值取向从促进GDP增长转向促进公民幸福增长,一切制度上的设计和安排,必须以人之幸福为出发点和落脚点。(1)从立法观念上讲,牢固树立民本意识,坚持立法为民。以人为本,既是我们党性质和宗旨的集中体现,也是科学发展观的核心。牢固树立以人为本、立法为民的立法理念要求由传统的注重方便政府管理、约束公民的以“官”为本、以“管”为本、以“权”为本的立法观念向规范政府行为、保护公民合法权益的“维权型立法”转变。应高度关注民生,着力研究解决人民群众普遍关心的问题,维护最广大人民群众的合法权益,尤其是要加强在权利实现过程中处于弱势群体的权利特殊保护,防止立法沦为维护“特殊利益集团”利益的工具。(2)从立法内容上讲,坚持从省情市情等地域特色出发,坚持实事求是,坚持法制统一,妥善处理权利与义务、权力与权利的关系,抓紧制定与公民幸福有着直接关系的法律规定,及时修改与人民幸福不相适应的法律规定。同时突出立法重点,注重社会领域立法,切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题,如社会保障、社会福利、社会救助、劳动关系和权益保障等。(3)从立法形式上讲,坚持科学立法、民主立法,提高立法质量。一是完善立法工作机制。通过立法前的项目论证、立法中的调研、立法后的评估等方式,使立法更加适应经济社会发展需求,解决实际问题。二是立法主体应该具有广泛性,在立法过程中深入了解和反映民情,充分尊重民意,广泛集中民智,及时有效地整合各阶层的利益诉求,推动立法工作的公开、透明、民主。[4]三是建立立法过程监督的机制。群众可以对立法过程进行监督,在立法过程中建立立法辩论机制,立法表决机制等,使立法代表畅所欲言,表明立场,减少“立法为己用”的现象出现,最大限度地防止立法部门利益保护主义的发生,更好地遏止立法的腐败。[2]可以说,“幸福型社会”需要一系列相互配合的制度保障,涉及住房政策、社区规划、社会治安、社会保障、综合社区中心、义务教育就近入学、娱乐设施、社情民意调查、基层干部评估等等制度安排。这些关涉“幸福型社会”建设的领域依然处于不断深化改革之中,这更增加了法律立、改、废的难度和工作量,决定了“幸福型社会”建设的法制保障平台建设任重而道远。
(二)观念基础——树立幸福法治观念
树立正确的法治观念,在法观念上实现“幸福型社会”。正确的幸福法治观念应当以人民幸福为价值目标。笔者认为主要包括三个方面:其一,权利本位观念。学界一般认为,权利是指“规定或隐含在法律关系中,实现于法律关系中的,主体以相对自由的作为或者不作为的方式获得利益的一种手段”。[5]权利本位在法理上一般认为是指法以权利为其起点、轴心或重点,在整个社会中,社会成员皆为权利主体,都平等地享有各种权利。在权利与义务关系上,义务服务于权利;在权利与权力关系上,权力也服务于权利。权利意识与法治观念的形成是密切联系的。权利意识的增强导致法治观念的生长,反之,法治观念的增长,也必将推动人们权利意识的扩张。强化权利意识的培养,就目前来看建设“幸福型社会”必须改变权力本位观念,由注重国家权力的保护转到对公民权利的保护上来,倡导和确立以权利为核心的社会关系,以此不断强化人们的权利意识和法律权威信念。其二,公平正义观念。所谓公平正义,也就是我们通常所说的公正,一般来说,反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系特别是分配关系合理性的价值理念和价值标准。法作为规约人的行为的秩序,可以促进社会公共幸福公平分配。崇尚公平正义应是我们建设“幸福型社会”应倡导的法治观念。因为公民幸福在一定程度上取决于他在生活环境中的对比感受。如果社会不公,规则、机会或者分配向一部分人倾斜,那么另一部分人就会因不公平待遇而陷入痛苦之中。[2]通过推进社会主义法治进程,逐步建立并从法律上保障公平的机制、公平的规则、公平的环境、公平的条件和公平发展的机会,以增加民众的幸福感,使百姓真切地感受到法乃善良公正之术。其三,法律至上观念。三权分立,市场经济,程序先行,使我们看到了我国法治建设令人骄傲的成绩,但同时应该看到,随着法治进程的加快,法治的软件建构并没有被重视,其中最为重要的就是法律至上的理念。[6]法律至上的观念是实现现代法治的观念基础,也是评价现代民主政治国家的基本准则。“法律必须被信仰,否则形同虚设”,[7]再完美的法律制度,如不被民众信仰和遵守,只能是纸面上的文字而已。树立法律至上理念,就要克服“人治”、“党治”、“政策治”的不良倾向。其核心点在于一切党派、机关、组织和个人都必须受法律的约束,在法律允许的范围内活动,不能超越其外,更不能凌驾其上。一旦出现权益纷争,要更多地采用法律的手段进行解决,而不需也不能更多地利用法律程序以外的手段。其最终目的在于使人们形成对法律的价值和品质的普遍认同,逐步树立起法律的权威与尊严。中国文化以农业经济、家国社会为根基,强调天理、人伦的至上性,注重儒家道义、伦理观念,与西方国家相比,我国并没有法律至上的法治传统。[8]在构建“幸福型社会”的当前,这种法律至上的观念仍需要强调和加强。
(三)主体基础——关键是建设善治政府
政府如何承担“幸福”责任?有学者认为政府为公民幸福生活提供的最重要条件是善治。[9]作为人类在21世纪最重要的政治合法性来源,善治理念已经逐渐为各国政府所接受,建设善治政府开始被视为最理想的政治目标。而达到“善治”的基础在于政府、市场与社会这三种元素都要能满足公民的需求,是三者关系的最佳状态。[10]具体来看,笔者认为善治政府其角色定位应当首先是责任政府。“责任政府”作为一种新的行政法理念,是指具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中,积极主动地就自己的行为向人民负责;政府违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。作为责任政府,政府要有自我加压、自我提醒的意识,把实现公民的幸福作为首要责任。其次是诚信政府。“民无信不立”,此乃治国之本。政府和民众之间实质上是一个委托契约关系。这个契约约定了政府享有哪些权力,又该履行哪些义务。成为一个有信政府的最主要的标准,就是政府要切实践行诺言。政府存在的所有合法性基础都在于此:履行契约,兑现承诺。政府如果不讲诚信,就失去了合法存在的基础。诚信是政府的立足之本,也是善治之本。[11]再次是服务政府。当前,建立“幸福型社会”,政府主要搞好两个服务。一是要为经济主体公平竞争创造环境,搞好服务。市场经济要公平竞争,竞争出效益,同时政府要更加注重公平。通过税收和财政转移等制度,调节贫富差距。二是为老百姓的生存和发展创造条件,促进人的全面发展。老百姓的生存发展,要解决吃饭问题,要改善生活问题,要解决环境问题,要注意社会保障问题等等。第四是有效政府。“时间就是金钱,效率就是生命”,不局限于企业,对追求善治的政府来说,也同样适用。鉴于中国行政成本过高的现实困境,各级地方政府应通过对善治理念的贯彻来消除官场上传统的不良积习,力求成本最小,效益最大,进而实现建设高效低耗政府的目的。[12]最后是民主政府。主要在于政府决策中扩大群众的参与度。人是天生的政治动物(亚里斯多德语),除了满足衣、食、住、行的生活需要之外,还有自由、平等、参与等政治诉求。保障和实现公民的政治、文化等方面的权益,人们才会有生活的幸福感。
(四)实施保障基础——规范执法、加强监督
“徒善不足以为政,徒法不足以自行。”(《孟子·离娄上》)施行保障公民幸福的法律,要求充分发挥各级行政机关和司法机关的职能,为此必须在法律的框架下推进执法工作,权力运行机制更加规范有序。首先,加强执法自律机制(内部监督)建设。一是各级政府机关自身加强对行政权力的规范和约束,严格依照法定的权限和程序履行职责,切实做到依法行政,规范执法行为。二是建立健全执法责任制,亦即各级政府机构将已经公布的关涉人们“幸福”的法律、法规、规章的组织实施责任,按其性质、内容分别落实到有关执法部门,再由有关部门以岗位责任制的形式落实到具体执法机构和执法人员,由相关部门分别提出目标要求,实行监督、考评。三是增强相关执法制度建设。增强执法的透明度,建立健全执法程序制度、执法检查制度、执法过错责任追究制度、执法投诉制度、执法考核奖惩制度等。明确执法机关的执法目标和执法责任,规范执法行为,不断提高执法水平与执法效果。四是政府相关职能部门要加大督查力度,强化内部监督管理,坚决制止政府有损“幸福型社会”建设的行为。五是加强执法他律机制(外部监督)建设。加强对执法活动的外部监督是一项系统工程,应当从监督制约机制入手,不断丰富手段、创新形式。在当前形势下,构建外部监督机制应积极拓宽监督渠道,扩大监督范围,充分发挥人大、政协、社会团体、新闻媒体和人民群众等的外部监督作用,对反映的问题及时解决、处理,切实提高行政执法效能,树立行政管理机关依法行政的良好形象。最后,多种监督制度之间应当建立联动运作的整合性监督机制。有效的监督必须是多种监督形式的整合和联动,这样才能发挥最大效能。通过对法律监督权的重新配置,致力于各项监督权的程序建设以及各种监督机制的统一和衔接,构建一个主体明确、权限清晰、整体协调的行政执法监督体系,从而解决监督乏力、监督缺位、监督虚置等现实弊端。
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Happy Society and Construction of Legal Foundation
WEN Chuan
(Department of Industry and Business Administration,Zhaoqing Technical College of Industry and Commerce,Zhaoqing 526020,China)
Happy Society,as a governing goal,paints a ideal social and political skeleton.Construction of legal foundation should be based on system,concepts,subjectivity,enforcement and guarantee perspectives.To establish the rule of law idea,to perfect relevant laws and regulations,to construct good-governance governments,to standardize and supervise law enforcement are key items to construct a Happy Society.
Happy society;legal foundation;legal construction
D905.2
:A
:1672-3910(2013)03-0102-05
2012-11-21
文川(1975-),男,四川开江人,讲师,硕士,从事法学理论研究。