洛阳市投资法治环境存在的问题与对策

郭国坚，张 红

（河南科技大学法学院，河南 洛阳 471023）

【法坛论衡】

洛阳市投资法治环境存在的问题与对策

郭国坚，张 红

（河南科技大学法学院，河南 洛阳 471023）

良好的投资环境是推动洛阳市整体经济发展的重要保障，在“福民强市”整体目标下，洛阳市投资环境整体向好。但经济发展与环境容量、降低能耗的矛盾仍然突出，地方性法规、规章的制定速度与经济社会发展对法律的需求之间存在差距。从法治的视角，为经济发展过程中存在的问题寻求解决之道，需从社会治安、环境保护、鼓励投资、金融安全、司法公正、创建服务型政府等方面为经济发展提供良好的法治环境。

洛阳市；投资；法治环境

近年来，为落实洛阳市“十二五”经济社会发展规划，洛阳市委、市政府紧紧围绕“福民强市”的总体目标，陆续出台引导和鼓励境内外客商在我市投资兴业的政策法规。在《福布斯中国中部最佳商业城市榜》中，洛阳市名列第八，今年一季度全市有101个亿元以上重大项目陆续开工建设，总投资407．2亿元，年度计划投资134．5亿元。初步预计，今年洛阳市一季度GDP同比增长9%，高于全国0．9个百分点。［1］洛阳整体经济持续健康发展，投资环境不断优化和提升。

一、良好的投资法治环境是吸引投资、促进经济持续发展的“制胜法宝”

投资环境泛指能够有效地影响资本运行和效益的一切外部条件和因素。投资环境可以有多种分类，但是大体上而言，可以区分为物质环境和社会环境。物质环境主要包括自然资源、自然环境、基础设施。社会环境的构成则是众多而复杂的，但对于经济、社会发展的影响来说，有四个方面至关重要，那就是政治环境、经济环境、法治环境、文化环境。政治环境包括政治制度及政治状况，如政局稳定情况、公民参政状况、决策透明度、言论自由度、媒介受控度等；经济环境关系到经济制度和经济状况，如实行市场经济的程度、经济发展速度、物质丰富程度、人民生活状况等情况；文化环境是指教育、科技、文艺、道德、宗教、价值观念、风俗习惯等。

作为投资软环境的法治环境是一种公平、公正、公开的长效机制，是区域内实行法治、严格依法办事所形成的社会成员信仰法律、崇尚法律的氛围和国家、政府、社会依法治理，有关组织和个人遵守法律的有序状态。投资法治环境不以领导人的更换而变更，不以时过境迁而“反悔”，具有相对的稳定性，能够最大限度地降低生产经营成本，保护投资者合法利益。

现今区域之间的竞争，很大程度上取决于招商引资的竞争。考察任何地区招商引资的历史，无不是一个艰苦竞争的打拼过程。挑剔的投资者固然重视投资的利润回报，苛刻地甄别投资环境中一些物化的基础设施和服务、效率及政策等因素，但投资者的终极关注点最终还将落到投资利益能否在一个平等、公正的法律环境中实现上。因此，完善的投资法治环境就成了投资环境中最为重要的组成部分。但是，在当下社会的招商引资中，并不是每个人都能够把法治环境当作吸引投资和促进经济持续发展的“软环境”。其原因在于认识上的误区，如认为对投资行为具有决定性影响的硬件因素，如基础设施、政策优惠、税率减免、利润分成等才是投资商首要关心的问题。当然，利润是投资者的最终目的，但短期的利润或者在恶劣环境中获得的利润，绝不是理性投资者真正意义上的利润。近年来，一些跨国集团公司在投资决策中，重点考察的是区域司法机关对知识产权的司法保护状况、私有财产保护状况以及当地的社会治安状况等，这一事实即昭示了：法治环境已经进入了投资者的决策因素，成了吸引投资、促进经济持续发展的“制胜法宝”。

二、洛阳市投资法治环境的现状

近年来，随着“环境优化年”、“作风转变年”等一系列决策的施行，洛阳市的整体投资环境有所提升，各项法治调控机制的运作良好，市委、市政府围绕“富民强市”的总体目标，在诸如社会治安、环境保护、鼓励投资、金融安全、司法公正、创建服务型政府等方面进行了颇具成效的改革。

立法调研、立法规划有序开展，立法质量和数量逐年提高，推行开门立法，地方立法的民主性和科学性不断提升。洛阳市政府团结带领全市人民，围绕“福民强市”总体目标，坚持把稳增长、调结构、抓改革、惠民生、促和谐作为政府工作的主线，持续和提升“六加一”攻坚战，确保全市经济社会平稳较快发展，确保人民群众生活水平明显提高；公、检、法机关通力配合，为洛阳市经济、社会发展营造良好的法治环境。洛阳市公安机关开展“破案会战”专项行动，严厉打击各类经济犯罪，2011年，共侦破经济犯罪案件2 055起。检察机关2011年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人4 218人，提起公诉6 067人。全市法院共受理各类案件37 574件，审执结案36 395件，结案率96．9%；将法律服务作为福民强市的重要内容，开展法律服务行业集中教育整顿；成立专项律师服务团，为政府决策提供服务；进一步扩大司法鉴定惠民范围，着力健全法律援助网络，实现了“城区半小时、乡村一小时”法律援助服务圈。2011年，全年律师共代理案件9 152起，公证机构办理各类公证29 186件，鉴定机构办理各类鉴定6 159件，法律援助机构办理法律援助案件4 049件，人民调解组织共调解矛盾纠纷36 385起，调成34 683起，调成率95．3%。

在打造优良投资环境的各项措施的影响下，我市2011年完成地区生产总值2 723亿元，比上年增长12．8%。固定资产投资1 855亿元，增长27%。地方财政一般预算收入178．3亿元，增长25．5%。社会消费品零售总额954亿元，增长18%。外贸出口14．5亿美元，增长38．1%。城镇居民人均可支配收入和人均纯收入分别达到19 756元和6 532元，增长12%和15%左右。初步预计，今年洛阳市一季度GDP同比增长9%，高于全国0．9个百分点。

但是，洛阳市在投资环境、投资法治环境建设中仍存许多亟待解决的问题。

其一，产业转型升级，产业结构调整的难题。数据显示，洛阳市三产的比例不够协调，三次产业结构的比例为7．5∶61．6∶30．9，重工业与轻工业的比例为86．5∶13．5。经济活力指数指标方面略显不足，消费力指数和创新指数两项指标也排名一般。这表明，洛阳市民营经济的活力没有充分释放，科研成果对经济社会发展贡献度有待提升，社会消费能力增长的潜力仍然巨大。

其二，经济发展与环境容量、降低能耗的矛盾十分突出。2008年，我市煤炭、石化、化工、建材、冶金、有色、电力等七大行业综合能源消费量占规模以上工业能源消费量的95%，其工业增加值占规模以上工业增加值的73%，在这种经济结构下，实现经济快速增长和节能减排的目标之间矛盾突出。另一方面，城市环境整治工作力度仍有待加强。城市地表水水质有待提高，大气污染治理成果需要进一步巩固，建筑扬尘、道路扬尘、机动车尾气污染问题还十分突出。［2］

其三，旅游资源开发、利用、保护问题亟待解决。2011年，洛阳市旅游收入仅占整体GDP的12．7%，与国内同类城市相比仍存在差距。游客在洛阳旅游停留时间短，难以形成消费优势。旅游资源的开发和利用资金投入不足，未形成多元化的融资渠道，旅游资源的开发和利用缺乏整体的规划和科学的运作。地方文物保护的形势十分严峻，盗掘古墓、盗窃文物的案件时有发生。

其四，地方性法规、规章的制定速度与经济社会发展对法律的需求之间存在差距。地方性立法的科学性、可操作性、民主性有待加强。政策性立法的数量不足，截至2012年，洛阳市现行有效的地方性法规仅为44部，废止地方性法规21部。许多鼓励、引导投资的政策缺乏连续性和稳定性，不利于投资法治环境的优化和提升；政府行政效率仍存在提升的空间。现有的简化审批手续、开辟绿色通道、领办制度等提高行政效率手段的适用范围过窄，行政不作为、乱作为现象时有发生，行政性收费和行证许可事项名目繁多；法院审理案件数量逐年增多，法院系统经费投入不足，案件审判压力剧增。困扰法院系统的诉讼迟延、滥用发回重审权、不按法律程序审理，量刑畸轻，执行难、执行乱问题严重；市场经济发展所需要的服务于人流、物流、商流和信息流的许多中介性质的不成熟，会计师事务所、律师事务所、审计师事务所、信息咨询和各种业务代理机构的运作不够规范，规模较小，业务结构单一、职业化、专业化水平较低，难以承担和吸纳高端业务，行业整体竞争力不足；城市土地使用审批的透明度有待提高，全市违法用地占新增建设用地达到6．07%。［3］经济型犯罪、暴力型犯罪、职务犯罪数量较大，社会主体守法观念、法权意识有待加强。2011年，侦破的经济犯罪案件数量达到2 055起。检察机关2011年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人4 218人，提起公诉6 067人。其中，共批准逮捕杀人、强奸、绑架等严重暴力犯罪286人，提起公诉328人；批准逮捕抢劫、抢夺、盗窃等多发性侵财犯罪1 464人，提起公诉1 866人。全年共立案侦查职务犯罪192件282人，其中，贪污贿赂犯罪136件186人，渎职侵权犯罪56件96人。［4］

三、推动投资法治环境优化和提升的建议

投资法治环境的优化和提升是一个系统工程，需要建设完善的法律法规体系，高效廉洁的政务环境，追求公平正义的司法环境，依法行政、安全高效的执法环境，快捷便民的法律服务环境，诚信至上的法治文化环境等。

第一，地方立法部门应切实做好立法调研工作，推动政策性立法的开展，建立起公平、高效、公开、参与和既灵活又规范的政策性立法模式；给各种“非正式规范”如民间习惯、社团协议和私人合约等留出充分的空间，注意协调国家的“正式规范”与社会或民间的“非正式规范”的关系；肯定“政策立法”、“框架立法”等概念在应对快速变化和日趋复杂的社会状况方面的积极意义，以此增强法律体系的“弹性”；修正国内自足的立场，在法律体系的建构中为国际法留出空间，处理好国际法和国内法的关系，明确国际法进入本国法律系统并加以有序整合的方式。有了这样一种开放性的思路，我们才有可能建构一个真正健全的法律体系。［5］

第二，进一步转变政府职能，改进工作作风，提高办事效率，提高服务质量。要让权于社会，尊重公共自治，将一部分社会调控事务转让给各种自治组织和行业协会；要还权于市场，将社会资源配置的主任务，转交给市场机制；简化投资审批程序，减少审批内容，取消名目繁多的城市管理费，对保留的收费项目进行客观的衡量；提高效率，降低行政成本，把更多的行政资源投入促进社会发展和提供公共产品、公共服务，对有希望发展的中小型国有企业进行产权改革；清算破产没有发展希望的国有企业，提高大型国有企业治理水平；保证融资渠道的畅通，为贷款方提供更多的法律法规保护；鼓励更广泛的信用报告制度；鼓励本地银行推广使用国际上向中小企业借贷的最佳做法；增强政府决策透明度和公众参与度，从根本上改进和完善政府的决策和执行机制，形成政府、社会、企业良性互动的局面。

第三，司法机构应围绕“三保”抓办案，服务经济社会发展大局，维护社会公共秩序的安定和优良的投资环境。坚定不移地推行马锡五审判方式，大力弘扬优良司法传统；全力破解执行难题，集中开展清理执行积案活动，采取提级执行、指定执行、审计执行、悬赏执行、媒体曝光等多种方式解决执行难、执行乱的难题；全面推行裁判文书上网，促进司法公开、公正；反思错案教训，积极推进程序公正进程；注重拓宽司法救助范围，高度关注民生，最大限度满足人民群众的司法需求；严格执法，克服地方保护主义，切实维护法律的权威。

第四，坚持做大规模与提升层次并重，积极扩大服务业对外开放领域，引进优质资源，促进服务业扩张总量、优化结构、拓展领域、提升水平。要为服务业和现代服务业的发展提供良好的政策保障、组织保障和社会保障；加快建设现代服务业的理念、创新加快建设现代服务业的方法。要形成加快建设现代服务业的品牌，做强一批优质的服务企业。特别是在知识产权、重大投资融资、国际贸易、文化创意、旅游开发、服务外包、公司上市、现代物流、科技信息等服务领域建成一批专业服务企业，使其成为现代服务业发展的第一梯队，并产生吸取市场资源、示范带动作用以及积极的辐射功能，促进行业专业化发展；在管理上，应该注重行业自治和法治的双重作用，重视现代服务业行业协会的作用和功能，充分运用法律手段保证行业的健康发展，防止行业之间的不正当竞争和违法行为；针对现代服务业高层次人才较为缺乏的现状，要把满足当下急需涉外高端人才与人才队伍的专业化、国际化的长远战略结合起来。行业协会要积极与国外同类机构建立国际服务人才交流机制，拓宽服务业人才培养的渠道，有针对性地进行专项培训，积极组织人员参与重大涉外或高端业务。要善于利用高校、现有培训机构的资源，积极探索培训机构设置、运行、经费保障、工作制度机制等问题。

第五，着力营造公民自觉守法，维护法律尊严，党委、政府、司法部门依法行政，恪守法律的良好法治氛围。培育守法意识除需要社会公众的积极参与之外，还需要政府大力推动，深入持久地开展法制宣传教育，加快形成自觉学法守法用法的社会氛围。法制宣传教育是实现法治的前提和基础，必须常抓不懈，务求实效。要明确法制宣传教育的重点内容、重点问题和重点对象，有针对性地开展法制宣传教育。要着眼于促进科学发展，围绕调整经济结构和转变经济增长方式，加强资源节约和环境保护，推进改革开放和自主创新，促进社会发展和解决民生等问题，积极宣传经济社会发展方面的法律法规，大力弘扬社会主义法治理念。要着眼于维护和促进社会和谐稳定，大力宣传基层民主自治、依法维权、依法信访等法律法规。深化送法进机关、进学校、进企业、进单位、进农村、进社区的“法律六进”主题活动，加强领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员和广大职工、农民和城镇居民的法制宣传教育。坚持和完善党委（党组）理论学习中心组集体学法、法制讲座、法律知识考试考核等制度，增强领导干部和公务员学法用法的自觉性，切实提高各级机关依法决策、依法行政、依法管理能力和水平。［6］

［1］李东慧．福布斯发布中国中部最佳商业城市榜［N／OL］．（2012－04－14）［2012－10－02］．http：／／www．henanci．com／Pages／2012／04／14／20120414092306．shtml．

［2］洛阳市政府关于节能减排工作报告［EB／OL］．（2008－04－12）［2012－10－02］．http：／／www．lypc．gov．cn／qtitem．aspid＝1662．

［3］洛阳市召开国土资源工作会议［EB／OL］．（2012－02－15）［2012－10－02］．http：／／www．henan．gov．cn／zwgk／system／2012／02／15／010290996．shtml．

［4］种松志．洛阳市检察院工作报告［EB／OL］．（2012－1－17）［2012－10－02］．http：／／news．lyd．com．cn／system／2012／01／17／010030502．shtml．

［5］张志铭．转型中国的法律体系建构［J］．中国法学，2009，18（2）：119－121．

［6］杨连专．中原经济区法治环境研究［M］．郑州：河南人民出版社，2012：78．

Problem s and Countermeasures of Investment Legal Environment in Luoyang

GUO Guo-jian，ZHANG Hong

（School of Law，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

An ideal investment environment is important guarantee for promoting economic development in Luoyang．But some problems exist，and one involves contradictions between economic development and environmental capacity and energy consumption and the other lies in the gap between legal demand and legislation of local regulations．From the perspective of the rule of law，it is necessary to seek solutions from the aspects such as social security，environmental protection，investment inspiration，financial security，judicial justice，and construction of service-oriented governments，so that Luoyang can enjoy a good legal environment to develop its economy．

Luoyang city；investment；legal environmental

D927

：A

：1672－3910（2013）03－0098－04

2013－01－22

郭国坚（1983－），男，河南洛阳人，讲师，博士，主要从事法治理论研究。