耕地绿色化保护的环境法律政策整合

孙法柏，郭 婷

（山东科技大学文法学院，山东 青岛 266590）

【法坛论衡】

耕地绿色化保护的环境法律政策整合

孙法柏，郭 婷

（山东科技大学文法学院，山东 青岛 266590）

我国耕地污染现象严重，与法律政策碎片化和部门管理冲突不无关系。鉴于耕地的特殊性，耕地绿色化保护的环境法律政策整合势在必行。应该遵循耕地保护基本原则，协调完善立法和执法，解决立法碎片化和执法部门、执法程序的碎片化，以可持续发展为核心，以政策整合为手段，寻求耕地的绿色化保护。

耕地；环境；法律政策

一、环境法律政策整合概述

（一）环境法律政策整合的概念

整合的目的就是通过资源共享和协同工作，实现价值的最大化。整合不是简单的相加，而是将零散的东西系统化，以整体的思路、合作的方式，为同一目的去思考和解决问题，实现规则的一体化和管理的一体化，追求富有价值和效率的整体性管理模式和规则。不管是普遍意义上好的还是坏的事物都有其存在价值，把它们的价值有机结合在一起，让这些本来单一的、看起来无意义或意义不大的事物，通过整合而获得超值的效果。所以，近些年来很多学者开始将整合的思想运用到各自不同的领域，于是各种机制的整合、产品的整合、战略的整合、政策的整合应运而生。环境保护领域也不例外。1987年的布伦特兰报告提出可持续发展原则之后，环境法律政策整合这个新名词便在国际范围内得到认同并逐渐发展起来。

所谓环境法律政策整合（Environment Policy Integration），就是为了实现人类更加可持续的发展，在制定行业政策时，尽早地综合考虑环境保护因素，将环境保护纳入思想理念中，用整体的眼光去看待和解决问题，注重对同一问题不同部门之间的共同努力与合作，从源头上解决环境保护问题，将法律政策一体化考虑。环境政策一体化（EPI）是一个过程，在过程中把环境问题作为决策的考虑因素，通过各部门之间的合作解决共通的问题，这是环境的整体性所要求的。

（二）环境法律政策整合的必要性

EPI的理念近些年来在欧盟发展最盛，欧盟在1998年推出了所谓的“卡迪夫的过程”（Cardiff Process），有针对性地为各个部门设置部长理事会，要求他们将环境和可持续发展因素整合到他们自己部门的活动中并制定出相应的策略，［1］并且欧盟资助的研究——项目国际环境教育方案（International Environmental Education Program），还汇集了来自欧洲各地的19家机构探索的模式，帮助其加快对环境政策整合的实施进程。

与欧盟相比，虽然环境政策一体化理念在中国发展还不成熟，但是中国也已经确定可持续发展战略以及经济发展和环境保护协调发展的原则，国务院在保护环境问题上也曾下发过相关文件，要求有关部门在制定重大决策时必须综合考虑经济社会和环境效益，实现三者的综合协调发展。［2］令人遗憾的是，我国在环境保护方面空有很强的政治承诺，说服力、执行力却不尽如人意。这些政策至今仍停留在指导方针及政策宣告的层面，没有具体的制度来保障一体化原则的实现，也没有明确的要求和可操作的审查程序。正因如此，我国的环境虽然每天都在保护，环境污染状况却没有得到缓解，反而在某些领域有加重的趋势，尤其是农业领域。我国是一个农业大国、人口大国，农业的发展关系到我们国家经济发展的命脉，农业的良好发展与耕地的绿色保护是分不开的。耕地资源是人类社会进步的物质基础，耕地为人类提供了绝大部分的粮食，是人类生存的物质基础，但我国耕地被污染、占用、破坏的现象非常严重，耕地质量的恶化又对我们的生态环境和食品安全等构成了威胁。由于土地发展是一个连续不断的循环的过程，所以一旦发生问题，将“牵一发而动全身”。但是就我国目前对耕地的保护现状而言，土壤一旦发生了污染，负责大气污染的部门、水污染的部门以及负责土地污染的部门，由于部门之间责任的重叠致使“公说公有理，婆说婆有理”，导致污染问题得不到根本解决，给绿色耕地的可持续发展带来了不可逆转的影响，对生态环境、食品安全和人类身体健康都构成了威胁。因此，有必要以环境政策整合的理念为出发点，对耕地绿色保护的法律政策整合进行探讨。

二、我国耕地保护法律政策碎片化问题

我国是一个农业大国、人口大国，农业发展关乎国民经济发展的命脉，所以保护出产粮食的耕地是我们必须长期坚持的首要任务。但是，目前我国耕地保护的现状是“越保护越严峻”。耕地保护相关法律政策的碎片化是重要原因。

（一）耕地保护法律政策零散且重复

如果说，从深层原则与基础理念来看，近代西方社会管理的基本要素是“个人主义”和“理性主义”，那么，我们从运行机制与实现方法来看，近代西方社会管理的结构性特点或基本特征便是：“民主”与“科学”。社会管理的原则、理念是通过具体的构建方法与运行机制得以实现，近代西方社会管理的个体主义、理性主义原则具体呈现为社会管理的民主机制与科学方法。

耕地的污染来源涉及面广，大气污染源、水污染源、施肥污染源以及自然因素的其他污染源等，因素众多。由于这些相关因素涉及不同管理部门，各部门在立法的过程中仅在其管辖权限之内进行规制，导致规制条款重叠或冲突。

以《环境保护法》为例。其第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”同时，在《土地管理法中》、《基本农田保护条例》中也有类似规定，这种内容重复且零碎的规定，既弱化了法律的统一性，又容易产生重叠重复。

在规制重叠之外，部门分割管理或协作不利，致使末端治理突出而源头预防治理缺失，如《土地管理法》第39条关于耕地开垦的规定，只是要求如果在耕地开垦过程中破坏了周围的环境，要按照当地的土地规划退耕还林、还湖，在立法时并没有考虑到该如何杜绝这种现象的发生，没有将政策前置，或者政策出现了“断片化”，由于没有从源头上发现问题，使得耕地问题“越保护越严峻”。

（二）农业耕地立法的碎片化

耕地保护制度作为我国的基本国策，并没有像其他环境保护制度一样制定有相应的法律，设立有专门的组织机构，相关法规条文松散地分布在诸如《土地管理法》、《基本农田保护条例》等其他法律法规中。关于土地中农用耕地保护的专项立法至今仍是一个空白，同时《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律虽然从不同侧面、不同途径、不同种类对土地污染的防治问题作了一些规定，但是相关法律条款都是原则性、概括性规定，并未形成系统的、可操作性的具体法律制度。［3］例如《水污染防治法》只是概括性地规定了利用工业废水和城镇污水进行灌溉时，应当防止污染土壤、地下水和农产品。虽然该法也规定排污时要遵循相应的标准，但是并没有具体的操作细则和相应的监管措施，也没有提出在排污未达到标准时的惩罚措施，更没有具体制度保障其按规定标准实施。所以现实中当真正用污水灌溉时，要做到防止污染土壤、地下水和农产品是很难的。①《水污染防治法》第24条：利用工业废水和城市污水进行灌溉的，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当组织对用于灌溉的水质及灌溉后的土壤、农产品进行定期监测，并采取相应措施，防止污染土壤、地下水和农产品。《大气污染防治法》中也只是对酸雨和二氧化硫控制区进行了简单划定，只能够防治对耕地的酸性污染，对于大气污染可能对耕地造成的其他污染是没有任何防范措施的；而《固体废物污染环境防治法》虽然也基本控制了固体废物的污染，但还有很多制度不完善，如场地污染风险评价制度。［4］在耕地立法问题上，我国只对如何治理同种污染破坏行为进行了规定而没有综合性的法律保护策略，在《土地管理法》中，虽然对如何进行土地管理和控制耕地流失等方面做了相应规定，但对土地生态环境恶化的预防及补救规定很少，更没有具体措施，无法对耕地进行全面有效的保护。相应的在《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律规范中也是如此，没有明确规定在许可范围内排污所可能导致的土地污染现象，因此废水处理、垃圾焚烧或填埋等都有可能致使污染物随环境媒介转移污染，由于传统立法上的碎片化导致这种转移的污染被忽视，那么对于耕地就会造成不可磨灭的危害。［5］

不仅如此，在法律责任方面，立法上也存在碎片化。现行土地污染防治的法律规范中找不到有关法律责任方面的规定。法律责任是实现土壤污染防治目标的重要保障，法律责任主体以及相应的法律责任的规定缺失，也致使一些严重污染土地的行为得不到法律追究。［3］在行政立法方面也是如此，立法上的碎片化问题，给环境行政执法带来了诸多的难题。根据现行法律的规定，做出行政处罚的环保部门只能在行政相对人不履行行政处罚决定的十五日内未起诉、六十日内未申请复议的情况下才可以向人民法院申请强制执行。而且即使在强制执行的情况下对企业的最高处罚额度仅为10万元。因此我们不难看出，一旦企业向耕地排污，即使企业被勒令禁止排放，但是由于只能在60日后才能对超标排污的企业实施强制措施，所以事实上，土地环境污染情况并不会得到改善，而且对于企业来说为了经济效益，有时候它们宁愿缴纳罚款也不愿意去投资购买污染治理设施或者停止排污。我国耕地立法体系上的碎片化、单一化，实践上的不可行性，法律规章制度上的形式化等诸多问题都证明了加强环境法律政策整合是十分必要的。

（三）农业耕地行政管理部门、管理程序的碎片化

我国传统行政管理部门及管理程序，往往由于各自部门的管理局限而造成了“各扫门前雪”的状况，在环境治理、生态保护等方面单打独斗、互不往来，形成了政府间的“零和博弈”关系。这使各地政府的决策成本、治理成本等行政成本大为增加，导致环境生态治理等需要各城市部门机构之间相互合作才能完成的任务无法有效完成，而且各部门之间对同一问题交叉执法、责任重叠、多头管理的现象也逐渐显露出弊端。在我国土地污染防治法的执法体系当中这些问题表现得尤为明显。查阅相关资料我们不难发现，管理我国农用地的主要部门是国土资源部，负责组织指导耕地保护、基本农田保护、土地整理、复垦、开发工作。同时农业部又设立了农垦局和种植司，这两个分部门也负责农用地的保护、复垦等工作。环境保护部中的生态保护司下设机构农村环境保护处同样肩负着耕地的保护工作，各部门之间职责不明确、执法交叉冲突，有的越权执法，有的违法执法，这些都严重影响到了行政执法的效率。②黑龙江齐齐哈尔市齐化集团污染事件中，齐化集团一次大的污染事故致使齐齐哈尔市昂昂溪区榆树屯村包括66亩耕地在内的428亩土地“长久不能利用”。但是政府的招商部门为了当地经济发展，不顾村民反对，将428亩被污染土地出租给齐化集团。针对这一违法行为，农业部、国土资源部、环保部相互推诿责任，国土资源部以齐化集团违反土地管理法相关规定为由，仅对其处以30万元罚款了事，对于土地污染的其他问题该如何处理，只是推脱应咨询地籍部门，环保部则谎称428亩土地经化验没被污染。这一系列问题导致7年之间土地一直被闲置，而这家企业早已不复存在。长久以来，以经济发展作为衡量政府政绩的重要指标存在弊端，这种单一的政绩考核方式将经济的发展作为政府工作的重心，只顾着地方发展经济，而忽视了环境保护，环境法律政策更是得不到有效执行。［6］地方政府对可持续发展理念的认识有失偏颇，只一味地追求高速发展，提高GDP的增长。比如政府中负责招商引资的部门在制定吸引外资的优惠政策时没有考虑到引入投资的同时也引进了新的污染，甚至以减少企业税收、免环保审批和免除收取排污费等作为优惠条件来招商引资。另一方面环保部只将注意力放在了耕地被破坏后的治理上，在制定政策时没有考虑到导致此种污染现象的原因，这就形成了“招商部门引进污染、环保部门治理污染”的恶性循环。这种部门之间执法的交叉冲突势必导致行政执法条块分割，提高了执法成本，牺牲了环境利益。

环境法律政策的碎片化，导致管理机构的碎片化，环境行政政策纷繁复杂，环境行政机构众多，法规政策冲突，部门工作不协调。有的环境标准尚没有制定，有的已经过时，环境行政执法不到位、力度不够、缺乏针对性，更为严重的是这导致了行政成本的直线上升和执法效率的直线下降，造成不必要的行政浪费。所以我们必须正视这个问题，认识到政策整合的重要性。因此必须加强对相关法律制度的研究，不断完善有关耕地保护的各项法律法规，加强部门的整合与协调，开辟耕地污染防治的新局面。

三、耕地保护环境法律政策的整合对策

综上分析，法律政策碎片化是耕地污染的重要原因。因此，要梳理与耕地保护相关的法律规则，通过管理部门内部整合，解决部门之间因职能不同而导致的规则碎片化。同时，通过部门间的外部整合，解决跨部门政策规则冲突重叠或相向而行。最终通过内外整合，使耕地保护的相关政策能够协调配合。

（一）遵守可持续发展的整合理念

针对我国农业耕地存在的“重治理轻预防”的理念，在健全和完善有关耕地污染防治的法律政策时，应该尊重生态系统协调性与整体性，以可持续发展理念协调相关部门的行为规则。换言之，这种整体观不应该只是耕地主管部门的理念，也应该将这种环境保护的观念渗入到其他部门中去，当各个部门法律政策之间发生冲突时，应该以可持续发展原则进行审视，避免以耕地污染破坏为代价追求狭隘的部门利益。当今某些法律政策条文中强调以人为本，有些人就将这种以人为本的理念单纯地解释为注重经济利益，任何事情都要以经济发展为首要目标，以人类进步为主要目的，甚至不惜牺牲环境利益。正因如此，虽然有庞大的环境法律政策规则，污染状况却没有得到多大的改善，反而似乎出现了一个悖论：“环境法的发展与环境问题的恶化在一定程度上几乎同步。”［7］究其原因，整合理念的缺失是重要因素。因此，我们应该坚持以人为本的理念，在追求人与自然和谐发展的同时，把整合理念真正融入到环境保护政策制定和执行中。立足于该理念，在耕地保护方面可以由国家组织成立一个专门的环境监管机构，该机构负责审议和协调环境政策，考量各部门、各地方政府有关耕地的法规政策，并把对环境问题的考量置于各政府部门工作的核心，综合考虑环境、经济和社会的全面可持续发展问题，与此同时制订相应的奖罚制度，以保障该制度的有效执行。

（二）协调完善立法，从立法上解决碎片化

农业部门、环保部门、国土资源部门等各行政部门在监督治理耕地污染方面存在多头管理。管理部门太多且分工不明，缺少配合协调，就会导致各管理主体间出现互相推诿或者争相管理的现象。因此，在立法时，就应明确各主管部门的职权范围，规定相对完善的土地污染防治行政管理体制。农业行政主管部门根据其职责范围对农用土地环境进行调查、监测，防治农用地土地污染。土地管理部门负责对非农用地尤其是工矿企业所在地的土地环境进行调查、监测，防治土壤污染。地方政府还应建立一个有关耕地保护的协调机制，促进跨部门政策合作，从源头上解决政策法规政出多方、相互冲突的现象。

（三）协调完善部门执法，解决执法部门和执法程序的碎片化

在环境污染问题出现时，由于部门执法权的相对局限性和专门化，容易造成执法部门对污染问题自扫门前雪的现象。因此，必须对部门管理的行为进行整合，在外部进行整合时主要是解决跨部门执法合作问题，使各相关部门能够在各自职责范围内考虑污染问题。［5］在内部进行整合时，针对我国现阶段的耕地污染现状，政府应该将各部门零散的环保权力收归环境保护部，各地赋予环境保护管理部门以污染协调的权力，协调耕地污染保护相关部门的管理权限，明确各执法部门的职责，避免各主管部门职责交叉，以致在出现污染问题时相互推诿责任，造成问题的搁置，导致污染无法解决。我们都知道环境问题出现而不解决的话，最终只能导致污染情况越来越严重。耕地污染相对于其他污染更具治理恢复的复杂性，如果执法部门或者其他社会团体组织个人将污染问题上报，但是由于没有一个统一的执行程序来规范各部门如何行使职责解决问题，结果导致当事人无章可循、到处碰壁，污染得不到解决，有害物质深入到土地深层，不仅造成耕地的毁灭性危害，还对其他一些环境主体如河流等造成潜在危害。所以，环保总局在分配各部门的环保责任义务之前，可以与上文笔者提到的专门的环境监管部门合作，建立一个统一的执法程序，提高执法效率，避免耕地保护执法部门执法权和执法程序的碎片化。

耕地的保护需要完善的法律体系保驾护航，仅仅依靠政策和《纲要》等文件的出台力度是远远不够的，而目前我国在耕地领域的专门立法仍处于一个空白状态，环境政策法规及相关规定松散而不系统，行政管理部门繁多且效率低下，思想理念上、部门执法上也都存在着碎片化，因此要解决耕地污染严重的现状，必须在坚持可持续发展的原则下借鉴国外经验，坚持整合的思想理念，建立一个专门的环境监管机构，对立法以及执法部门之间的碎片化现象化整为零，解决各种碎片化问题，找到一个适合中国农业耕地发展的正确方法，使之更加适应世界范围内环境保护的发展。

［1］Frank Biermann，Olwen Davies，Nicolien van der Grijp．Environmental policy integration and the architecture of global environmental governance［J］．Int Environ Agreements，2009，（9）：351-369．

［2］万劲波．农业环境保护与环境政策一体化［J］．世界农业，2000，（8）：35－36．

［3］窦强．我国土地污染问题的法律规制［EB／OL］．（2008－07－01）［2012－05－12］．http：／／www．riel．whu．edu．cn／article．aspid＝29413．

［4］武希艳．我国耕地污染立法研究［D］．重庆：重庆大学法学院，2011．

［5］孙法柏．英国环境法律政策整合的机制与实践［J］．山东科技大学学报：社会科学版，2012，（1）：52－59．

［6］陈世军，孟蕊，田义文．我国耕地污染防治的法律思考［J］．安徽农业科学，2008，36（6）：2493－2494．

［7］孙法柏．现代环境法的运行机制：对英国环境法的研究［D］．长春：吉林大学法学院，2010．

Integration of Law and Policy for Environmental Protection of Arable Land

SUN Fa-bai，GUO Ting

（School of Law and Literature，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Serious pollution of arable land in China is related to fragmentation of legal policies and management conflicts between different departments．To protect green environmental farmlands，integration of laws and policies should follow basic principles．It is suggested that coordination between legislation and law enforcement should be improved to solve the problem of fragmentation in legislation and enforcement procedure．Meanwhile，it is very important to pursuit sustainable development bymeans of integration of policies and laws．

arable land；environment；law and policy

D912．6

：A

：1672－3910（2013）03－0093－05

2012－12－23

教育部人文社科规划项目（12YJA820062）

孙法柏（1970－），男，山东新泰人，教授，博士，从事环境法研究。