中国经济热点问题与三维市场经济体制

杭永宝

中国经济热点问题与三维市场经济体制

杭永宝

当前我国面临着诸多备受社会各界广泛关注的经济热点问题。本文着重从三维市场经济体制角度分析这些热点问题产生的深层次原因，并研究提出完善我国三维市场体制、缓解经济热点问题的对策建议。

一、中国三维市场经济体制机理

中国经济30多年保持传奇高速增长的根本原因在于从国家主导的、中央集权的计划经济发展到中国特色社会主义市场经济。由此产生了此前在经济学和西方市场经济中从来没有出现过的内容。

传统的或经典的市场经济的主体是国家或政府和企业，政府和企业的两维关系构成了市场经济的主轴。但在中国产生的新市场经济当中，由二维主体变成了三维主体。第一个主体是中央政府，第二个主体是竞争性企业，第三个主体就是地方政府。我们把这个包含竞争性地方政府系统的特殊市场经济称为三维市场经济。在三维市场经济制度安排下，中国地方政府具有双重功能属性，一方面它具有政府功能，是中央政府的一层，受上级政府任命和领导；另一方面它又具有企业功能，相当于企业控股集团的董事会和总裁班子，它要组织整合区域资源，统筹规划当地发展，履行融资、投资、创业、招商、征地、雇工等职能。

中国三维市场经济在实际运行中形成了三大特色优势。一是资本积累和企业投资水平较高，企业的边际投资率高于典型二维市场经济中的企业。二是企业和非企业单位之间的交易费用较低。二维市场经济中的企业与非企业单位的交易合约通常是通过法律、审计、政治游说等中介服务行业来完成的，往往费用高而效率低；在中国三维市场经济中企业和非企业单位合约问题主要是通过地方政府为企业提供各种管理和服务的方式解决，虽然不一定公平，但却更为直接有效。三是形成了国家和地方分权互动型的政策法规制定和调整体系。在这个体系中，竞争性的地方政府增加了中央政府的决策空间，可以让中央政府集中精力进行宏观行业管控和长期发展的管理（有别于美国和欧洲那种短期的宏观调控），同时它和企业并肩作战，两个轮子，两个发动机，共同推动经济增长。

中国经济奇迹的最大秘密还在于包括3180多个地级市和县级地方政府间的互相竞争。这一中国独特的治理结构，孕育了中国特色社会主义制度的自我革新或“重建”，开辟了有别于欧美发达国家的社会发展道路，在推动中国可持续发展的同时，为世界文明和制度的多样性作出了重要贡献。

二、中国三维市场经济体制弊端解析

虽然三维市场经济体制具有很多优点，但由于发展不够完善，也存在许多不足。

地方与中央利益博弈衰减政策效应。竞争性地方政府在参与国家经济政策的制定和实行过程中，形成了中国地方参与式分权互动型政策法规的设计实施和调整体系。但由于这种分权互动缺乏规范化的制度约束，中央与地方财政结构不合理、责权利不对称，形成地方政府与上级政府之间的“上有政策、下有对策”式的利益博弈，影响了国家宏观决策效率和效果。这方面最为典型的案例就是房价调控。

地方性市场壁垒降低资源配置效率。中国的地方政府特别大且多，我国有2850多个县级政府，330多个地级市，它们既是政府，又承担了经济发展的功能，具有两重身份，不可避免地给市场带有无形或有形壁垒，大大削弱了市场在资源配置中的基础性作用。地方保护造成市场竞争不充分是产能过剩不能得到有效化解的重要原因。

官员过度参与经济活动滋生腐败。三维市场经济体制中数量众多的各级政府官员广泛介入经济活动，特别是通过制定不合理的政策（如目前不利于中小微企业的财税政策）或干涉政策实施操作过程（如政治权力影响信贷）摄取利益，对市场过度管制和干预，一方面造成经济发展质量下降，另一方面导致越来越严重的腐败问题。

政府政绩性支出抑制发展活力。各级政府投资和消费对民间经济发展总体效应是挤出的，对经济发展动力是削弱的。具体来说，政府的经济建设支出对居民消费和民间投资都是挤出的，其中对居民消费的挤出较大；行政管理支出对居民消费是挤入的，对民间投资是挤出的；教育文化支出对居民消费是挤入的，对民间投资是挤出的；其他支出对居民消费和民间投资都是挤入的，其中对民间投资的挤入稍大。由于GDP政绩考核等方面原因，地方政府往往不惜负巨债想方设法在扩大经济建设投入的同时，增加行政管理支出，抑制了市场经济发展活力。

两类资源过度开发蕴蓄经济社会风险。中国社会经济体系包含着政治和经济两类资源。政治资源主要包括党政领导干部，国有单位的高级经营管理者、工程技术人员、高技能人才等，它是由中共各级党委掌管；经济资源主要包括土地、资本、技术、信息等生产要素，它是由各级地方政府支配，经济资源往往从属于政治资源。由于地方竞争，各级党委政府过度开发利用两类资源已成常态。这一方面造成公务人员和干部过多、行政费用庞大，使得化解地方债务、减轻税负举步维艰；另一方面造成资源配置效率不高、效益较低、浪费严重，为地方政绩不顾民生、破坏生态环境的恶性事件时有发生。

综上所述，引起以上经济热点问题的表象原因是财政、货币等宏观调控政策以及世界经济形势的影响，体制性原因是中国三维市场经济的缺陷和弊端。

三、缓解经济热点问题的建议

根据三维市场经济弊端引发经济热点问题的内在机制分析，可以认为，中央地方关系是中国制度转型中的一个轴心问题，理顺中央与地方、政府与市场、政府与社会的关系是解决经济热点问题的关键。为此，提出如下对策与建议：

深化大部制改革，促进行政结构科学化。深化大部制改革就是要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，促进政府部门运行机制的深刻变革，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。主要内容应当包括：以职能整合为重点带动机构整合，大部门体制下的内部协调机制建设、执行制度改革、服务机制改革、监督机制建设。深化大部制改革必须坚持系统设计、总体规划、试点先行、分步实施、上下联动、统筹推进的策略，正确认识和处理好六大关系，即全面推进与重点突破的关系、立足本国国情与借鉴国外经验的关系、维护公共利益与消解部门利益的关系、职能统一与相互制约的关系、权责一致与合理分工的关系以及优化结构与提高效能的关系。

推进行政区划改革，优化行政层级和数量。城镇化的快速推进对我国的社会经济结构、人口结构、城乡结构、产业结构、就业结构等会产生深远影响。行政区划是直接影响城市经济发展和城镇化进程的重要因素。推进行政区划改革可以从以下几方面入手：一是尽早修订、完善市、镇、区的设置标准，启动市镇设置工作；二是重视并加强行政区划调整工作的规范化和程序化，理顺行政层级和管理幅度的关系，厘清并界定各级政府的职能，进行全方位的配套改革，使行政区划调整科学化、系统化；三是适时增设经济功能区，促进区域经济发展一体化；四是适当增设大城市形成城市群（直辖市扩充），以缓解一些特大城市压力；五继续探索省直管县（市）改革，减少行政层级；六是增设一批县级市（县改市审批），推进新型城镇化，激发地方发展活力；七是理顺开发区的行政管理体制，促进一些发育成熟的开发区由政策区向行政区（市辖区）转变，促进开发区经济社会全面发展；八是简政放权，深化乡镇行政体制改革。

推进社会管理改革，转变政府职能。构建与市场经济相适应的社会管理新格局，是实现政府职能转变转移、有效推进大部制改革的必要条件。实行大部制必须建设“小政府”，建设“小政府”必须建设“大社会”，建设“大社会”必须解决好在市场经济环境下政府社会服务和社会管理“越位”的问题，必须通过加大简政放权力度、减少审批事项，将政府具体的管理和服务职能转移给社会组织和市场，实现政府职能从“划船”向“掌舵”转变。要按照“政府的归政府、社会的归社会”原则，大力推进公共服务从以政府单一提供为主、刚性管理向多元参与、依法管理、精细服务和柔性疏导转变，既要充分调动各方面积极性、最大限度增强社会发展活力，更要建立健全社会与政府协同共治的长效机制；既要创新社会管理体制，更要充实拓展公共服务职能；既要科学配置、规范运行好体制内职责和权力，更要让体制内公共权力机构与体制外社会组织良性互动、相得益彰。要按照凡是市场能做的都交给市场的原则，实行最小监管法，推进监管改革。一方面要大力发展行业协会和行业组织，尽可能地让行业自律代替行业监管，提高监管的透明度，把监管的范围缩到最小；另一方面要严格控制机构编制，改变官员唯GDP和财政收入的考评、选拔和任命机制，促进政府最大限度地退出经济。

深化财税改革，扶持中小微企业。通过深化财税改革，对中小型和微型企业特别是私有企业实行财政支持和税收优惠，对促进经济健康持续发展意义重大。一方面有助于推动企业创新。中小企业较之大型企业面临更强的竞争压力，因此具有更强的创新精神。中小企业的创新要比大企业更为有效。事实上大多数技术创新来自于中小企业，大多数大企业都是从中小企业发展而来。西方各国的反垄断法，目的就是防止大企业通过垄断来盈利，从而扼杀竞争、扼杀企业的创新。另一方面有助于经济结构的优化调整。我国经济在国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、中小型企业和微型企业之间存在着结构性失衡。这些不平衡，主要是由于本世纪特别是2008年以来国有企业扩张。国有部门通过垄断大肆挤占民营企业发展空间，导致以中小型企业和微型企业为主体的中国民营经济不断萎缩。通过财税政策扶持中小型和微型企业发展壮大，可以增强发展活力、优化国民经济结构。

推进金融改革，激发活力防范风险。市场化改革是完善金融体系、释放金融生产力、激发市场活力、化解金融风险的关键所在。要以更大的决心和勇气，加快推进一些重点领域和关键环节的改革，完善金融调控机制，推动金融市场规范发展，深化金融机构改革，放宽市场准入。要加强宏观审慎管理，完善金融监管体系，增强金融监管机构的协同互动。一要整体协调推进利率、汇率、资本账户开放等“牵一发动全身”的改革，提高金融体系配置效率。二要尽快在全国推出存款保险制度，建立健全金融机构经营失败时存款人保护和损失分担机制，坚决守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。三要限制国有银行业的垄断。国家在银行业的垄断地位，在今后相当长的历史时期内很难改变，可以对银行业进行改制，引入市场化竞争机制。四要大力鼓励和促进民间金融机构的建立和发展。民间金融机构的发展，能够加强资本市场上的竞争，降低企业融资成本，提升金融服务水平和质量，更好地支持中小型和微型企业的发展。五要强化对民间金融机构的监管和服务。通过有效的金融监督、管理和服务，在更好地满足社会金融需求的同时，将原本存在的非正式民间融资渠道和制度阳光化、合法化、规范化，减少社会不稳定因素。

（作者系中共常州市委副秘书长，市委研究室主任）

责任编辑：浩 宇