以新一轮改革推动新时期的经济发展

洪银兴

以新一轮改革推动新时期的经济发展

洪银兴

党的十八大以后我国新一轮经济改革正在拉开序幕。尽管改革有延续性和路径依赖，但是这一轮经济改革毕竟处于新的发展阶段，改革的内容、路径都要服从于发展目标。

一、在改革中跨越“中等收入陷阱”

当前中国的经济发展站在了新的历史起点上。其中最具有标志性的特征是，从2010年起GDP总量达到世界第二，成为仅次于美国的世界第二大经济体。与此同时，人均GDP过了5000美元，也就是达到一般意义上的中等收入国家人均5000美元的标准，进入中等收入国家发展水平的行列。在此起点上所要解决的发展问题就不是在低收入阶段提出的发展问题，而是要解决中等收入国家阶段的发展问题。

我国所面对的“中等收入陷阱”的威胁主要在两个方面，一是收入差距达到库兹涅茨倒U型曲线的最高点。二是腐败指数也达到了库兹涅茨倒U型曲线的最高点。这种威胁主要还是体制问题，尤其是收入分配体制。过去30多年的改革，面对平均主义的分配体制所产生的低效率问题，着力点是提高效率，强调效率优先、兼顾公平。在政策层面则是允许一部分地区、一部分人先富起来。这种改革的发展效应是明显的。

中国的经济发展已经达到了中等收入国家的水平，居民的生活水平不但过了温饱阶段，而且已经或正在进入小康阶段。这个阶段的居民关心教育与健康问题，也产生了明显的维权意识，对公平性发展的诉求也日益强烈。在低收入阶段为了谋求发展，人们可能容忍收入差距的扩大，而在进入中等收入阶段人们不可能继续容忍越来越大的收入差距，更不能容忍权利的不公平以及由此产生的收入差距。在这个背景下是否仍然强调效率优先就值得思考了。如果不讲公平，人民不能够公平合理地分享经济发展的成果，就不会继续支持改革和发展。这就需要新一轮的改革来推动新一轮的发展。改革目标是缩小收入差距，促进社会公平正义。改革对象是过去的改革所形成的效率优先的收入分配体制。

由效率性分配转向公平性分配，在政策层面上就是由允许一部分人先富起来转向让大多数人富起来。过去允许一部分人先富起来是要在体制上解决推动GDP增长的动力问题，现在解决大多数人富起来的问题，是要使人民公平合理地分享增长的成果。公平性分配涉及机会公平、权利公平、规则公平，与此相关的体制改革主要涉及以下四个方面：

在初次分配领域建立提高劳动报酬比重的机制。

前一时期的指导思想是初次分配讲效率，再次分配讲公平，相应的分配机制是初次分配市场调节，再次分配政府调节。现在为实现公平性分配，初次分配领域不能只讲效率，也要讲公平。在资本、劳动、管理、技术投入都参与收入初次分配的条件下，建立劳动报酬增长和劳动生产率提高同步的机制。与此相应的调节机制，不能只是市场调节，也需要其他方面的调节，其中包括维护劳动权益的法律规范、企业内工资集体协商机制等。只有这样，才能提高劳动报酬比重。

在再次分配领域强化公平分配的机制。再分配更加讲公平，这是政府义不容辞的责任，需要相应的体制来保证。一是建立以政府为主导的先富帮后富的机制，除了进一步完善累进的所得税制度、转移支付制度外，当前最为重要的是推进基本公共服务城乡、区域的均等化。教育、基本医疗、公共交通等需要付费的公共服务不仅要横向公平（谁享用谁付费），还要纵向公平（按支付能力支付），使低收入群体也有能力享用基本公共服务。在前一时期改革中市场化的范围过大，把不该市场化的公共服务部门市场化了，如卖医院、卖学校、卖公共交通，政府实际上放弃了公共服务的职能。现在这些公共服务应该还给政府（不排除私人办学校、办医院、办公交作为补充），以保证低收入者也能上得起学，看得起病，坐得起公交。二是完善政府为主导的覆盖城乡居民的社会保障体系，包括基本养老保险、医疗保障体系和对困难人群的社会救助制度。政府在社会保障体系建设中起着主导性作用。

保障收入分配的公平权利。公平分配不是拉平分配水平，公平分配主要是权利的公平。现阶段导致收入差距扩大的主要症结在于权利的不公平，相应的改革需要从两个方面推进：一是通过反腐败惩处以权谋私者，从体制上堵塞以权谋私的漏洞，不给权力设“租”和寻“租”。二是把能够竞争化的生产环节尽量放开竞争，缩小垄断范围，在体制上克服垄断收益的垄断者占有问题。

创造条件增加居民财产性收入。允许发展私人经济，并且承认财产性收入是改革的一大进展。解决财产占有上的公平权利，不能走剥夺私人财产的老路，可行的是在体制上提供增加居民财产从而增加居民财产性收入的途径。其中包括：为居民提供更多的私人投资渠道；鼓励私人创业；保护知识产权及其收入；完善企业股权结构，允许员工持股，鼓励企业家持股和科技入股。农民也可以通过土地承包权流转获取土地收入。依靠财产性收入的增加，越来越多的低收入者进入中等收入者群体。这部分人是发展的受益者，也是发展的推动者。而且，贫富两极之间的中等收入群体越大，社会矛盾越小。

显然，面对中等收入陷阱的威胁，经济改革仍然需要市场在提高效率上发挥作用，但政府在公平分配方面的改革任务明显加大了。

二、在改革中转变经济发展方式

发展方式同经济体制相关，发展方式转变的前提是经济体制的转换。现在，虽然我国进入了中等收入国家的行列，但发展方式还是停留在低收入国家阶段。其突出表现为：一是发展的目标单纯追求GDP；二是发展战略突出外向型；三是发展要素依赖物质要素；四是发展条件依靠高储蓄和低劳动力成本。现在，这种发展方式面临两大压力：一是资源环境供给的不可持续使这种方式的发展进入极限。二是这种发展方式的国际竞争力下降，既无法与低收入国家在低成本方面竞争，又无法与发达国家在尖端技术研制方面竞争。

转变经济发展方式归结起来就是由数量型增长转变为质量型增长。所谓增长的质量，就是将促进经济增长的政策与普及教育、加强环保、增加公民自由、强化反腐败措施相结合，使人民生活水平得到显著提高。这种“高质量”的增长，对于国家抓住时机改善这一代人以及子孙后代的生活具有决定性的意义。

现在提高经济增长质量，从而转变经济发展方式的阻力还是经济体制。如果说前30多年的改革主要是解决效率问题的话，当前的改革则是破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端。

推动转变经济发展方式的经济改革涉及多方面内容，这里着重研究调整经济发展的驱动力。在低收入发展阶段，经济发展的主要驱动力是物质资源投入，而在现阶段，如上所述，物质资源供给已近极限，依靠物质资源投入的发展方式已无竞争优势。在此背景下，发展的驱动力需要转向创新驱动。作为发展驱动力的创新是多方面的。如科技创新、制度创新、文化创新等。其中，科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，是关系国家发展全局的核心。

创新驱动，需要市场发挥作用。市场竞争会形成创新的外在压力。但只是市场调节是不够的。这是由市场的功能性缺陷决定的。斯蒂格里茨在研究一些原先的计划经济国家向市场经济国家转型时，特别指出标准的市场经济模型“忽视了创新的作用”，标准的市场经济理论之所以不关注创新是因为市场经济面对的是已有资源（尤其是有形要素）的配置问题，目标是实现资源的有效配置。在这里，市场尤其是竞争机制调节资源配置最为有效。而创新驱动是非物质的创新要素，即知识资本、人力资本等无形要素，目标是创造新要素（新技术、新产品和新产业）。在这里，单纯靠已有的市场竞争机制是不够的，需要有以下两个方面的制度安排，而这两个制度安排是不在已有的市场经济制度框架内的。

激励创新制度。标准的市场经济理论反对垄断，以为垄断会阻碍技术进步。但在知识和技术市场上信息不完全，具体地说，创新成果的成本有创新成本（信息成本）和复制成本（扩散成本）之分。创新成本明显大于复制成本。创新成果的复制几乎是没有成本的。其他厂商不付成本从创新者那里获取创新成果并得到收益，其结果是创新者的创新成本得不到补偿，研究开发的投入得不到及时的回报，必然严重挫伤创新者的创新积极性。因此，创新的动力在于创新成本得到补偿并得到创新收益。激励创新的制度安排不仅需要强化竞争环境，更需要为创新者提供必要的垄断条件，使其垄断和独占创新收益，从而产生创新的动力。

保障创新者的创新收益的制度安排就是明确并保障创新技术的厂商拥有垄断收益权（专利之类的知识产权）。新技术的推广只能通过购买发明专利之类的知识产权途径进行。如果有人复制或采用其创新成果，就要从复制或采用者那里获得收益，从而补偿其创新成本。这种发明专利之类的知识产权的垄断和独占，不但不会阻碍创新，还会成为创新的动力，也有利于新技术的推广。

政府的积极作用。标准的市场经济理论排斥政府作用，至多是在市场失效以后才需要政府干预。这是在不考虑创新的条件下提出的。而一但引入创新，就需要政府的积极介入。政府主动介入创新的必要性主要在两个方面：一是创新成果具有溢出效应。创新的知识和技术，不仅创新者受益，社会也会受益。这种外溢性同时也表明，创新不仅要支付私人成本，也要支付社会成本。这种社会成本就需要由政府作为社会代表来支付。二是创新的知识和技术具有公共产品的属性，这种公共性特征不只是靠政府规制来避免仿冒、剽窃等免费搭车行为，更需要政府制定重大科技创新计划，并通过公共财政对此类创新进行直接的或引导性的投入。

科技创新包括企业的技术创新与大学的知识创新两大系统。政府的作用就是要对这两个创新体系进行集成。集成创新即创新系统中各个环节之间围绕某个创新目标的集合、协调和衔接，从而形成协同创新。政府对包括产学研在内的创新系统进行整体协调和集成的主要方式：一是建立大学科技园，搭建产学研合作创新平台。二是提供激励性政策和体制，既要激励从事知识创新的大学和科学家向前走，进入新技术孵化阶段，也要激励企业和企业家进入新技术孵化阶段，并敢于为孵化新技术投资。这两个方面激励实质是激励产学研协同创新。

发展创新型经济，需要引进和集聚创新资源，解决好两个体制问题。一是活跃的风险和创新投资，既要有活跃的敢于向孵化新技术提供投资的风险投资者，也要有为风险投资者提供的创业投资及时进出的完善的股权交易市场。二是集聚创新人才的机制和环境。创新环境和开发环境不完全相同。在这里，人力资本比物质资本更重要。增加人力资本供给就能驱动创新。这就需要改变对低成本发展战略的认识。只有高价位的薪酬才能吸引到高端人才，才能创新高科技和新产业，从而创造自己的竞争优势。因此，改革的重要内容是为创新创业人才提供宜居宜研宜产业化的环境和体制。

三、在改革中克服城乡二元结构

中国原来是典型的二元结构国家。“三农”问题是发展的基本问题。在新的起点上推进现代化建设的“短板”和关键都在于改变“三农”的落后状况。

从上世纪80年代起，我国克服二元结构的基本路径是以工业化解决农业问题，以城镇化解决农村问题，以农民进城解决农民问题。这对“三农”发展起了明显的作用。现在全国的城市化水平过了51%，农业产值降到10%。在此背景下提出城镇化的战略决策，不是重复以前的城镇化，而是在新的历史起点上赋予新的内涵，即直接以农业、农民和农村为发展对象，实现城乡发展一体化的城镇化。过去的城市化重心在工业和城市，以此带动农业和农村的发展，主要途径是农民进城。现在的城乡发展一体化则是倒过来，发展重心转到农村，主要途径是城市中的发展要素扩散到农村城镇，改变农村落后状况。城镇化不只是发展问题，更是体制问题，二元结构的背后是城乡二元体制，改革就是要打破这种二元体制。

解决“三农”问题的核心是农业现代化。农业中现有的生产要素无力承担发展现代农业的要求，可行的途径是在农业中引入现代生产要素。其中最为突出的：一是科技要素，二是人力资本要素。相应的制度安排是城乡间要素的平等流动，尤其是现代生产要素流向农村。现在的问题是农业要素只有流出，没有流入，症结在于农业收益太低。这就提出了农业改革的方向问题。在市场经济条件下，提高农业投入收益率的一个重要途径是保证农业的市场收益，从而提高农民获取现代要素的能力。这里涉及以下三个方面改革。

流通体制上保证农产品的价格收益。这就要求在价格机制上等价交换，保证农民获取符合价值规律要求的价格收益。只有这样，农业才有能力获取新的生产要素。过去是工农业产品价格剪刀差压低农产品价格，现在是农产品流通体制导致过高的交易成本：一方面，分散经营的农民面对中间商，由于信息不对称，谈判能力差，即使农产品在市场上卖出好价钱，收益也不会到农民那里；另一方面，农产品存在季节性，受自然条件影响大，市场价格波动太大，因此农产品的价格风险太大。改变这种状况的有效途径是发展现代农产品市场体系，建立现代农产品流通组织，其中包括，一是组建农民参与的销售组织（合作社）承担农产品销售，提高农民的谈判能力。只有这样，才有可能保证农民获得应有的市场收益。二是建立农产品期货市场或者建立农产品风险保障基金，为农产品生产锁定风险。

完善农产品产业组织。目前农产品主要是以初级产品进入市场，附加值太低。扩大农业生产过程的分工和农产品由初级产品向最终产品的延伸及相应的分工，可以真正提高农业收益。这就提出农业工业化要求。农民提供给市场的农产品是经过加工的农产品，也就是附加了加工价值的农产品，才可能有较高的收益。而且在这种一体化的产业组织中，农产品生产的盲目性也可大大降低。组织农产品产业组织和分工只能在较大规模的农业生产组织中进行，发展公司型的家庭农场就成为应有之义。

保证农民的资产收益。农民的资产主要在地产（尽管是承包权）和房产。就土地来说，农民对土地实际上仍然存在人身依附关系，从目前的农业收入来看，土地除了作为农作物的载体外，实际上不能给农民带来收益。农民要能得到土地收益，土地就得流转。土地在出租时可得到地租，土地在向种田大户集中时获得转让收入，土地也可抵押获得贷款，也可入股合作经济组织获得股权收入。农村集体所有的土地在保证基本农田红线的前提下也可直接上市。农民被国家征用的土地的收益不能限于征用时的价格，还应该分享其上市时的增值收益。

解决“三农”问题的突破口是城镇化。城镇化的核心是农民的城镇化。城乡差距实际上是市民和农民的差距。这种差距使分散的农民长期享受不到城市居民的物质和文化生活方式，其受教育程度、文化水准均落后于城市居民。几千年来市民和农民实际上是身份的固化，农民市民化的实质是要克服这种身份的固化，其内涵是解决平等的市民权利。推进以人的城镇化为核心的新一轮城镇化，就是要使广大农民享受市民权利。人的城镇化不能仅限于进入城镇的转移人口的城镇化，还应该包括在农村的农民的市民化。市民化即城乡居民政治、经济和社会地位的平等，城乡生活方式的趋同，公共物品享受的权利平等。在此条件下，如果还有市民和农民的区别，那只是就业岗位的差别。显然，农民享受平等的市民权利，说到底是制度问题。

取消城乡分割的户籍制度，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这种改革到位，就可以使城乡居民在城市和农村的流动和居住地不受户籍的限制。农民居住在城市，城市职工居住在农村完全取决于各自的选择。关键是取消各种对农民的歧视性政策，农民与城市居民享受平等的政策和机会。市民化的第一步是进入城市的农业转移人口城镇化，也就是解决好占城镇总人口的23.0%的农民工及其子女在城镇的入学、就医、居住和社会保障等方面的平等权利。市民化的第二步是给农村的农民。具体地说，农民就业与城市人享受平等的权利;农民及其子弟入学及选择学校享受与城市人平等的权利；农民与城市人享受平等的卫生和医疗权利；各种社会保障不只是提供给城市人，也提供给农村人。其他公共产品享用权利也是这样，农村人与城市人公平享受。

打破基本公共服务和公益性投入的城乡分割体制。农民不进城就享受市民权利的基本途径是：将提供给市民的机会和设施安排到农村城镇去，扩大城镇就业的机会，把高质量的教育、文化医疗设施办到农村城镇，增加城镇的公共产品和公共设施的供给。实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，让农民不进入城市就能享受到各种市民的权利，其生活方式与城市人趋向一致。这些都跟国家的投资体制相关。长期以来，投资的城乡分割根子在所有制分割。由于农村土地集体所有，城镇土地国家所有，因此国家对农村的投资主要还只是农村重大基础设施的投资。农村合作组织的经营性项目连国有企业也难进入。现在推进城乡发展一体化意义上的城镇化，需要城市要素进入农村和农业，要素是跟着投资走的。这就需要打破投资的城乡分割，允许并支持各类投资（包括国有的投资）进入城镇和农村。

城乡基本公共服务能否实现均等化实际上同地方政府的财政能力相关，说到底同现行的财政体制相关。目前，不同地区的公共产品供给能力取决于各自的经济发展水平。某个地区以GDP反映的经济发展水平越高，地方财力越强，公共产品的供给能力越强，反之则越弱。在现有的价格水平、现有的投入和现有的发展条件下，靠农村的GDP水平以及与之相关的财政税收收入和居民收入，无论如何不可能使农村生活条件达到城市水平，反而造成恶性循环。显然，要实现基本公共服务城乡均等化，需要将之同农村的经济发展水平脱钩，改变长期以自己的财政能力来安排本地区基本公共服务的思路和相关政策。这意味着各级政府对基本公共服务的城乡均等化要有专项的财政安排。

四、关于新一轮改革的几点结论

改革服从于发展。发展中的问题需要改革来解决。在我国进入中等收入国家发展阶段后，经济发展面临三个方面转型，一是为跨越“中等收入陷阱”，由效率性增长转向公平性增长；二是为转变经济发展方式，由速度型增长转向质量型增长，由物质资源投入驱动转向创新驱动；为克服城乡二元结构，由城市化转向城乡发展一体化，由农民流向城市转向农民市民化。与此相应，需要由新一轮改革来推动新时期的发展。

改革的内容和路径因发展阶段的改变而改变。

前一轮改革解决低效率问题，这一轮改革则要解决科学发展问题。前一轮改革是要增强竞争性，这一轮改革则要增强凝聚力。因此现阶段的改革需要有更大的政治勇气和智慧。

改革的方向是更加尊重市场规律，更好发挥市场作用。一是针对已有的市场化改革还没有完全到位的部位和领域，通过政府的进一步放权推进市场化改革。二是针对市场经济体制还不完善的方面，突出完善市场体系和能够与国际市场规则接轨的市场规则。三是针对在市场化改革中某些被“破掉”的旧体制没有“立出”新的体制方面，突出建设性要求，构建起系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟推进更加定型。

（作者系南京大学党委书记）

责任编辑：彭安玉