村落民主自治管理的生动实践——南京市六合区创设自然村落农民自治组织的探索与思考

廖 进

村落民主自治管理的生动实践——南京市六合区创设自然村落农民自治组织的探索与思考

廖 进

扩大基层民主尤其是农村最基层民主，是完善和发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。伴随着全面改革与经济社会发展的不断深入，全国各地城乡基层民主日益扩大，公民有序的政治参与渠道不断增多，民主实现形式渐次丰富。近年来，南京市六合区最基层农民群众，从新形势下农村自然村发展需要和村民自身的实际诉求出发，创造性地建立了以村落“农民议会”和“村（庄）务委员会”为基本形式的农民自治组织。此举既是对现有生产关系、组织形态的调适和改革，又是对诸多社会资源的有效整合，实现了既基于又填补《村民委员会组织法》的创新与突破，是社会主义新农村建设的生动样本，为丰富我国民主政治理论宝库提供了鲜活的实践素材。

一、赵坝拆“坝”——村落创生“农民议会”

赵坝是南京市六合区八百桥镇西南面的一个普通小村落，共34户人家，160多口人，400余亩农田。据考证，这里本是一片三面环水、交通闭塞的低洼荒滩，自第一户赵姓人家落脚于此，筑坝而居，至今已有300多年历史。同全国千百万个村庄一样，赵坝也经历了农村改革带来的巨大历史变迁。一方面，农村家庭联产承包责任制的实行，极大地释放了被束缚的社会生产力，激发起人们创造物质财富和美好生活的巨大热情；另一方面，由于大包干后村组经济组织解体，基层自治组织缺失，公众事务处于无人管理状态。尤其是近年来，在全国许多地方包括六合，随着行政区划调整，“小自然村”合并成“大行政村”，管理半径不断扩大。原先在自然村落长期形成的地缘、血缘关系纽带逐步“断裂”，呈现出最基层村民自治组织缺位、配套服务明显滞后的现象。不少地方的村民小组长只是作为村委会的“跟班腿儿”，既不能充分代表本组村民的利益，也不能有效监督村委会。赵坝也是水利多年失修，道路泥泞不堪，环境日益恶化，利益冲突频发。有人去找村委会，希望村里能管管赵坝的事，村干部两手一摊：“全村26个组，5000多口人，村里就六七个干部，管得过来吗！”

面对自身生存和发展的困境，赵坝村民赵永权等几个“能人”坐不住了。他们认为，赵坝的事是自己的事，不指望神仙皇帝，不能等靠要，只能自己救自己。2007年春节，他们趁年初一给乡亲们拜年之机，挨家挨户宣传自力更生建设新农村、管理新家园的主张。正月初三晚上，村里的几名骨干又聚在一起充分协商，形成了“成立赵坝人自己的组织，把赵坝人组织起来”的共识。半个月之后的正月十七晚上，大多数中国人还沉浸在过小年的欢乐之中，赵坝34户村民代表却聚集在村头赵永权家开会，经过庄重而严肃的民主程序，选举出本村的自治组织——赵坝农民议会，赵永权当选议长，赵久山、卞有洲等9位村民为议员。当历史定格在这一瞬间时，处在这个几乎不为外界所关注的普通村庄的赵坝人也许并没有明晰而透彻地意识到，他们所完成的是赵坝有史以来最有意义的“拆坝”之举，他们义无反顾地拆除了思想和观念禁锢之坝，不仅开了本村民主自治实践的先河，而且超越、拓展了《村民委员会组织法》的规定，开启了自然村落的组织变革与流程再造。

赵坝的村民自治组织起了个响亮但又容易引发争议的名称——农民议会。然而和“生孩子”相比，“起名字”就是选定一个标识性符号，应当格外引起人们关注的是这一村落民主自治组织的实际作为。赵坝农民议会创立伊始，就立即制订了《议事规则》和《农民公约》，形成为本自然村村民普遍认同和接受的生产生活基本规范。议会成立之后，在协调村民维修水利设施、整修村庄道路、河塘清淤、美化家园、对外招商、发展生产等方面做了大量实事，而其中诸多的规划、协调和决策，尤其是筹集资金、争取上级部门以及本村在外创业人员的支持和资助，都是一家一户多年想办却无法办到的事情。在议会的推动下，建立起赵坝水产养殖合作社。合作社充分尊重34户村民的意愿，按照“民办、民管、民享”的原则，民主选举理事会和监事会并形成相应章程，利用当地水面多、水资源丰裕的优势，水产养殖成果丰硕，村民深受其惠。这种由最基层自治组织创新，促进农民主体作用的应有发挥，进而推动基层民主和新农村建设扎实开展的作用与功效，显然已始见端倪。

二、瓜埠“瓜”熟——“组务委员会”全镇推广

赵坝人胜果初尝，很快在六合一些乡镇产生示范效应，瓜埠是较早的跟进者。瓜埠镇位于六合区东南部，北枕宁通、宁连高速公路，东依仪征化纤公司，西邻扬子石化公司，金江公路贯穿全镇，处于规划中的南京“二环”以内。镇域面积42.6平方公里，耕地面积2088.3公顷，户籍人口3.1万人，辖3个村民委员会、4个居民委员会、88个村民小组。

烧西是瓜埠镇砂子沟村一个较小的自然村落，只有农户82户，总人口396人，占地315亩。2008年，因南京市建设红山精细化工园，村组内土地全部被征用，维系组内村民生产生活的经济纽带受到不小的冲击，于是青壮年大都外出打工或者进厂上班。烧西组一度呈现环境脏、乱、差，公共事务无人问津、没人管理的真空状态。烧西人看在眼里，急在心头。但他们很快就从赵坝创立的农民议会中得到启示：对于自然村的公共事务来说，最有效的办法就是村落自治。赵坝人能以自然村为基础实行村落自治，烧西为什么不能？于是烧西组的党员和村民骨干积极行动起来，他们在镇党委的大力支持下，到赵坝、官塘赫等地参观考察，学习借鉴一些先行村组实行自治的相关做法，并积极酝酿成立自己的村落自治组织。2009年2月20日晚，烧西组召开组民代表大会，以差额直选的方式，民主选举产生了由7名成员组成的烧西组务委员会。组务委员会建立之后，村民有了主心骨，公共事务有了牵头人。在组务委员会的组织、带领下，村民自己动手、齐心协力整治村落人居环境。82户农户家家出资，修建排污水沟，将沟道连成网格状；各家门前屋后砌挡土墙，统一栽上桂花、香樟树。组务委员会还积极协调、沟通，取得砂子沟村民委员会的大力支持，建起篮球场和4000平米的休闲广场，为周边村民提供健身、休闲的设施和场所。近3年来，烧西组务委员会还带领村民在平整道路地基、铺设水泥路面、拆除违建、解决乱堆乱放等具体工作上取得明显成效，组内邻里关系也更加融洽了。组务委员会受到乡亲们的大力支持和积极拥护，大家由衷地说，有了组务委员会，才能“做自己想做的事，做以前不敢想像的事，做成单门独户做不成的事”。

烧西的做法也带来了连锁反应。与之毗邻的郁庄，共有农户52户，总人口203人，占地280亩。自从实行家庭联产承包责任制以来，该庄经济发展迅猛，农民生活发生翻天覆地的变化，人均收入超万元。但是，经济发展了，生活富裕了，人们的幸福感却没能相应地提高。许多村民抱怨公共事务没人牵头，大事小事没人管理；水利长久失修，道路泥泞不堪，公共卫生恶化，环境质量下降。看到烧西成立组务委员会后发生的巨大变化，他们受到深深的触动和启迪。经过认真酝酿和筹备，在2011年5月3日召开的全体村民会议上，以差额选举方式选出郁庄人自己的庄务委员会，7名村民当选庄务委员会委员。自此，郁庄人也在自己搭建的舞台上开演村落民主自治的活剧。

烧西和郁庄的创新实践，得到瓜埠镇党委和政府的高度重视。通过多次召开各类现场会、座谈会摸底调查，认真总结典型经验，他们深刻认识到，要改变目前因最基层民主自治组织缺位而导致的村落公共治理缺失，以及村民在利益博弈中缺少话语权的局面，必须加强领导、因势利导，在充分尊重民意、尊重基层创造的前提下，巧妙利用并整合村落自有的宗族、地缘、血缘等资源，走出一条农村自然村落民主自治与管理的新路子。由此作出了在发挥典型示范带动效应的基础上，全镇推广并逐步实现村落自治“全覆盖”的决策。

按照“试点示范、村际联动、分步实施、稳步推进”的思路，经过宣传发动、组织指导，充分酝酿、民主选举，到2011年，全镇已有30个村落建立了顺应群众意愿、实行议行合一的自治组织。2012年起，瓜埠镇党委、政府结合村庄环境整治工作，进一步加大了“重心下移、组织下延”的推进力度。经过三年多时间的持续努力，瓜埠“瓜熟蒂落”。全镇88个自然村陆续建立起农民议事会、庄务委员会，并且先后制订了《村组议事规则》、《组民公约》等，实现了村落自治组织“全覆盖”的预期目标。由于生产指导、社会管理、法律援助、文化服务等下移至自然村组，呈现出“公共权力群众担、公共事务公众议，合作经济共磋商、环境整治村庄办，大事小事有人管、组内矛盾不出组”的局面，初步实现了自然村民主自治有序化、自我管理常态化。

三、六合现象——推进基层民主自治的创新意义

目前，建构并有序推进以自然村为基本单元的农村基层自治组织，已成为颇引人注目的“六合现象”。赵坝成立“农民议会”之后不久，就受到来自中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较中心、北京大学中国政府创新研究中心，以及江苏省政府研究室、省社科联、社科院、省委党校等研究机构的领导和专家学者的热切关注，并且对之展开多方面的研讨。之后，赵坝“农民议会”又入选第四届“中国地方政府创新奖”，同时被收入“中国地方政府创新”数据库和案例库。瓜埠全镇推进村落自治组织建设则被江苏新闻网、《党建纵横》以及其他省市区多家媒体竞相报道，中国地方政府创新奖委员会也派出专家学者前来考察。在2012年3月6日召开的南京市社会建设工作会议上，瓜埠镇“建立农民议事会、创新村落民主治理”的新模式被授予“南京市首届社会建设创新奖”。透过这些纷至沓来的赞誉和荣誉，我们可以从“六合现象”这一基层民主自治的实践样本中解读它诸多维度的创新意义。

1.探索了新形势下有效的农民组织方式

中国农民之所以长期处于弱势地位，根缘于他们总是以非组织化、分散化、碎片式的个体形式登临社会历史舞台。在社会主义市场经济和民主政治深入发展的新形势下，以适合中国国情的恰当方式，将千家万户农民组织起来，才能使他们在与其他社会群体和组织进行的利益博弈中取得应有的“谈判”地位和实际话语权，并且在谋划生产生活、处理公共事务中不断提高组织化、集约化和现代化程度。但是这种组织究竟应当采取何种运作方式？其他一些国家普遍建立农会、农民协会等显然不符合目前中国国情实际的选项。无论是赵坝的“农民议会”，还是在瓜埠全镇推广的组（庄）务委员会等，都不具有行业性、阶层性和跨地域性特征，而是本村落范围内的群众自治组织。在其章程中明确规定，必须在共产党的基层组织和行政村村委会的统一领导下，坚守爱国爱家乡原则，遵守组规民约。中共中央一号文件倡行“建立与农民生产生活密切相关的公益服务员制度，不断增强社会自治功能”。从本质属性上看，以“农民议会”、组（庄）务委员会为基本形式的村落自治组织，应当是“公益服务员”（其集合体或另一称谓）的一种实现形式，而不会成为西方某些政治派别和学者主张的那种体制外的异己力量。

2.填补了自然村治理的空白

时至当下，自然村落仍是我国农村家庭之上最基本的社会组织单元。古人云：“治一国，必自治一乡始；治一乡，必自五家为比、十家为联始。”我国早在汉代的行政制度就按“乡、亭、里”分级治理。“亭”对应的是今天的行政村，而“里”则相当于自然村落。实行家庭联产承包制特别是进入新世纪以来，各地农村普遍撤乡建镇、并村合村，行政村管理半径不断扩大。但无论是现行体制、法律架构抑或是现实之中，自然村治理组织都处于缺位乃至真空状态。这种治理环节的丢失与断裂，必然导致行政村无力过问自然村的公共事务，更不能满足一家一户农民的多样化诉求，也无法对其实施有效治理。“六合现象”正是以自然村组织的重构，填补了乡村治理的空白，修复了行政村与农民联系的链条。

3.聚合了自然村的潜在资源

我国农村在长期发展过程中，除了存有大量的物质资源还有非物质资源。这种非物质资源有文化、宗教以及组织等诸多形态，包括民俗、宗族、家族、姻亲、乡亲、士绅、强人、能人等等。而这种资源因地缘、血缘和人脉关系，大量聚集于自然村。但农村基层组织断裂，农民与行政村联系弱化，不仅导致自然村的公共事务无人管、无人问，而且使得原有非物质资源处于隐性、闲置状态，在一些地方甚而“暗流涌动”，产生诸多负面影响。六合推行的村落自治组织再造，十分有利于将上述隐性、闲散的非物质资源显性化，并得以有效地聚合。加之有“看得见、摸得着”的实际利益导向，以及自然村自治组织章程、议事规则和村（组）规民约等约束，这种文化的、组织的资源之于自然村治理的纽结和整合作用，将得到日益充分地显现。

4.提升了村民的民主行为能力

我国实行20多年的村民自治固然成绩斐然，但这种自治如若总是在“乡政”和“村（行政村）治”层面漂浮，就不可能落地扎根，也不是真正的农民自治。对于农民这个最讲“实际”的阶层，如果缺失直接利益的驱动，多数农民对于民主管理、民主自治，包括行使参与权、选举权、表达权等，必然表现出“事不关己、高高挂起”的漠然态度。“六合现象”的本质和关键，在于通过重心下移、组织下延，构筑起攸关农民切身利益的组织载体，由他们自己组织起来管理村组事务和公益事业，调解矛盾纠纷，从而唤醒村组农民的主体意识，激发起他们共建美好家园和追求幸福生活的高涨热情。正是从这个意义上我们可以预期，六合的“草根民主”具有强大的生命力，是探索并完善最基层民主和乡村治理的一条有效路径。

四、深入探索——对完善村落自治组织的若干思考

由赵坝创立“农民议会”引致的村落自治组织重构，在六合收到实效并得到一定程度的推广，显现出旺盛的生机与活力，充分说明农民群众的实践首创精神难能可贵。但推广并完善村落民主自治这一最基层组织创新仍有很长的路要走。呵护并继续培育这一典型的最佳选项，不是一味地宣传、拔高，惟有从理性层面认知自然村民自治的必然性、必要性，同时深入探究它的运作机理、产生的实际效应及其与现行体制碰撞中可以预见和难以预见的问题，才能引导其健康、持续发展。透过“六合”现象的表征，值得进一步思考的主要问题有以下四个方面：

1.自然村自治主体的人格化

经历两轮村组合并之后，各地农村普遍出现最基层组织、管理的资源流失，陷入“上面管不了、自己管不着”的窘境，从根本上看，这一问题的实质是自然村自治的人格化主体缺位。目前在自然村大都只有一个村民小组长负责村组事务（甚至是一人同时兼管数个自然村），由其个人代表几十上百户村民的实际利益，反映他们多样化、差别化的需求，显然是无能为力、勉为其难的，更遑论由其组织和协调繁杂、具体的公共事务？因此，必须形成由直接利益相关者组成的自治团队，即明晰基于自然村利益共同体的人格化的自治主体。与之紧密相关的是不断推动村民个体实现“自然人”向“社会公民”的转变。因而必须引导村民学习和认知“民主”、“自治”，提高其参与管理自然村公共事务的能力，实现“组中人”、“庄中人”向“社会公民”的嬗变，这对于推进自然村自治同样是至关紧要的。

2.自然村自治权能的合法化

自然村自治组织至今仍算是农民创造力的新生事物。对于这一组织究竟如何定性？有人认为是政治组织，有人认为是合作经济组织，还有人认为是NGO（即非政府组织），更多的人则倾向其为社会组织。笔者认为这些定性都不尽科学、周到。尤其不能认定其为NGO或作为我国目前统一称谓的社会组织。因为NGO或社会组织最根本的属性是非赢利性，而自然村自治组织显然不可能也不应当恪守非赢利性原则；而且我国目前对社会组织仍实行双重管理制度（即民政部门的登记管理和政府或政府指定的业务主管单位的管理），这也明显不适用于自然村自治组织。可行的思路就是使农民和基层创造的“组织下沿”的做法合法化，即以充实、完善《村民委员会组织法》的方式，明晰自然村自治组织的法律地位。我国目前的《村民委员会组织法》只有很少的条款涉及村民小组，且只是笼统地规定村民小组是村委会的下一级自治组织，并没有对其法定权能、职责以及组织形式等作出进一步明确规定。对之进行必要的修订和补充，应当是立法机关当务之事。倘若在全国层面作出明确规定条件尚不成熟，地方（省、市、区）层面似可先行探索。

3.自然村自治运作的协同化

对于自然村的自治组织，除了要赋予其身份上的法律定位，在实际运作过程中还必须处理好诸多协同关系，而其中最重要的是与行政村村民委员会的协同。行政村村民委员会与自然村自治组织之间不应当成为行政上的上下级关系，而应是一种协助合作关系。要做到这一点，首先必须明确两者在事权上的分工。组（庄）务委员会的主要职能是管理本村组的集体资产，推动经济发展，它所代表的是本组村民的共同利益，要向行政村委员会反映自己的诉求，同时还要协助行政村委员会办理本村公共事务。行政村委员会则依据相关法律法规和政策规定，代表行政村范围内全体村民的利益，负责协调这一范围的公共事务，组织和推动经济发展；行政村委员会对来自各自然村组的利益要进行综合协调，对相互之间的矛盾、纠纷进行有效的调节。依据这样的事权划分，就必须明确各自的经济和财产所有权。早在1995年12月31日国务院下发的《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中就明确规定：“属于组(原生产队)集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。”现在不少地方因自然村自治组织缺位，村民小组的财务只能由行政村委员会代为管理。在这种情况下，如果不能真正做到账务公开、财务透明，村民小组的集体财产很容易被乱用、滥用，甚至被挪用或侵占。因此，凡是建立了自然村自治组织的地方，上级党委、政府应当立即采取有效措施规范和协同村组关系，尽可能明晰自然村的经济和财产权，减少村组经济纠纷，使得自然村自治组织的权责、功能到位，自主有序运作。

4.自然村自治管理的规范化

村落自治组织也和其他新生事物一样，必然经历由“自发状态”向“自觉状态”转变的过程。赵坝的“农民议会”也好，六合其他乡镇类似的村落自治组织也罢，都是依据农民意愿自发形成的。成立之初，由于缺少科学规范和理论指导，无不带有明显的松散性特征和诸多不完善之处。如何进一步规范村落自治组织的自主、自治行为并保证其运转的协调、顺畅，仍面临许多亟待进一步探索和破解的现实课题：如何作出规范、合理的制度安排，确保形成有权威、有能力的自然村落自治和管理团队；如何正确规范与评价村落自治组织的决策和管理，切实发挥其分担社会责任、维护社会和谐、传承公序良俗等作用；如何对村落自治组织实施有效监督，以提高其公信度和号召力；如何实现村落自治组织建设和党团等组织建设的相互协调、相互促进乃至有机融合；如何实现村落内部宗族、家族之间的利益平衡和邻里、家庭和谐，等等。面对上述诸多难题和任务，当务之急一是依据（还包括填补和完善）相关的法律法规和制度，制订科学、可行的选举规则、操作程序和承接方式，规范村落自治组织及其成员的产生、罢免程序以及职责权限和所得报酬等；二是修订和完善符合自然村实际的自治组织议事规则和村（组）规民约，对自然村集体资产和公共事务的管理和运营等，作出具体的、具有可操作性的规定。由此才能因地制宜、亦步亦趋、循序渐进地推进村落民主自治与管理的健康、持续发展。

（作者系中共江苏省委党校巡视员、教授）

责任编辑：张功杭