论改革开放以来中国城市土地制度改革

胡美红，高 抗，于白云

(湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南长沙410081)

改革开放三十年是我国城市快速发展的三十年，是城市土地制度不断完善和调整的过程。在这改革开放的三十年里，城市土地制度经历了有偿、有期限、可流转的变革，再到城乡一体化的土地制度的建设，取得了显著的成效。但从目前情况来看，由于法律法规及制度不完善、土地市场建设滞后，现行土地制度还不能适应快速城市化、工业化和经济发展方式转变的要求，暴露出了一些弊端。而土地制度的变革能有力地推动城市化，与城市发展相辅相成，因此城市土地制度改革成为一个至关重要的问题。

一 城市土地使用制度改革

(一)城市土地有偿使用制度

最早的探索来自对中外合营企业场地使用的规定。1980年7月，国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》提出:“中外合营企业用地，不论新征土地，还是利用原有企业场地，都应计收场地使用费。”

1987年4月，国务院提出土地使用权可以有偿转让。同年9月，深圳市率先试行了这一办法，从而正式揭开了我国城市土地使用制度实质性改革的序幕，开启了我国城市土地使用制度改革的先例。

1987年11月，上海、深圳分别出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》、《深圳特区土地管理条例》。这些地方法规的制定和实施，标志着我国土地使用制度改革在理论和实践上都取得了重大的进展，其影响意义深远。

1988年，全国人大通过宪法修正案，将《宪法》中不得出租土地的规定，改为“土地的使用权可以依法转让”，这为土地使用制度改革的全面展开和深入发展扫清了障碍。1990年，国务院颁布《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其中规定:“按照所有权分离的原则，实行城市国有土地使用权出让、转让制度”，为城市土地制度改革的进一步深入提供了法律依据。

1992年国家土地管理局颁布的《划拨土地使用管理暂行办法》对划拨土地使用权做了进一步的规范。1995年，国家土地管理局公布了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，提出了对土地市场的要求，主要是加强国家对土地使用权出让的垄断等。1998年12月，《土地管理法实施条例》发布。

(二)城市土地调控政策演变

2003年，国家正式提出运用土地政策参与宏观调控，而且首先是从运用土地政策参与房地产市场、稳定住房价格作为重点的宏观调控而展开的。

2004年的土地政策进一步加强了土地宏观调控的力度。10月，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》。这被认为是新一轮土地宏观调控的标志性文件。

2005年，土地政策以总体调控为基础，在稳定房价、从严控制建设用地等方面发挥了重要作用。

2006年，是调控政策从总量到结构转变和深化的一年。2006年上半年的几份建设用地相关的文件都是从土地和建设主管部门入手对土地供应进行调控，土地调控手段也主要是要求各级主管部门对土地审批和清理进行控制，而下半年国家宏观土地调控逐步转换为经济手段和法律手段调控为主。

2008年11月，国土资源部发布了《全国土地利用总体规划纲要》(2006－2020年)，围绕优化国土开发格局，科学划分土地利用区，明确区域土地利用方向，分别对不同地区不同性质的土地进行了方向性的规定，实施差别化的土地利用政策，加强对省、自治区、直辖市土地利用的调控，促进国家区域发展战略的落实。

二 城市土地制度改革存在的主要问题

(一)政府在土地市场中的干涉，“越位”与“缺位”并行

现阶段，政府调控职能“越位”集中体现在以高度行政性、计划性的政策手段进行土地供给管理，压缩了市场参与土地资源配置的空间，主要表现为政府以划拨、协议方式供地的比例仍然偏高，指令性、控制性的土地利用总体规划和土地利用年度计划过硬，以及《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》等缺乏弹性的、动态的、市场化的实施管理手段，很难适应各地经济社会发展条件千差万别、土地需求千变万化的情况。

当前，政府的调控职能“缺位”主要体现在土地市场需求管理方面。长期以来，一直强调以供给引导需求，而忽视对土地需求本身的管理和调节。土地供应和土地需求作为两个因变量，各有其独立的影响因素。在当前的土地宏观调控中，影响土地需求的的重大因素和政策手段如农村人口城市速度、土地交易环节税收制度，以及住宅政策、公共设施建设等，都还没有纳入土地需求管理和调控中，今后迫切需要改进和加强。

(二)国有土地供应和使用呈“双轨”状态，市场配置土地资源尚未全覆盖

当前，中国土地市场建设仍然处于双轨制阶段。所谓“双轨制”是指政府以划拨和有偿出让两种方式向一级土地市场投放土地供给，形成的划拨土地使用权和出让土地使用权构成二级土地市场的交易对象。在符合法定条件下，划拨土地使用权和出让土地使用权均可进入二级土地市场交易［1］。

(三)土地制度设计的权、利、责不对等，导致资源低效利用

我国宪法规定:城市市区的土地以及法律规定城市郊区的土地属于国家所有。从权、利、责的角度看，这一制度在垄断土地产权的同时，也是国家必须承担起无限的风险责任。但是，国家毕竟是一政治抽象物，其所有权的经营目标必须通过其设置的实体机构——政府和官员的行为来实行。结果，由于公有产权因界定成本太高而不具有实际的约束力，从中央到各级政府并没有承担产权垄断后理论上应承担的无限风险责任，而是采取了非常巧妙的取舍行为，也就是要垄断产权而不要风险承担责任，要分管权利而不要风险分担责任。如此的权、利、责不对等，必然导致资源的低效利用和资产的不断流失。而且，在“多卖地、多收益、多政绩”的恶性循环中，建设用地的无序扩张也是必然的结果。

(四)制度供给呈“过剩”与“短缺”并存状态，土地市场运行阻力大

1.土地市场交易规则不完善，价格形成机制扭曲。在现阶段，在土地交易的规则中，竞争性强的交易方式处于弱势地位，行政划拨用地比例过高，有偿出让方式中招标、拍卖和挂牌比重偏低。另外，土地市场分割，交易方式过于庞杂、混乱，集体土地和国有土地难以实现“同地、同权、同价”，名目繁杂的土地用益物权遵循不同交易方式和交易规则，必然会出现市场秩序混乱和价格形成机制扭曲的局面。

2.土地收益分配制度需要理顺和完善。国有土地收益分配主要体现在国有土地使用权出让金和新增建设用地有偿使用费上，出让金大部分归负责出让国有土地使用权的市、县人民政府所有，中央、省两级政府以新增建设用地有偿使用费的形式提取一部分，这样的分配体制是地方政府热衷于经营土地，甚至搞“圈地运动”的动力所在。

3.土地市场信息传导、披露机制不健全，公众参与渠道不畅通。在早期，国土资源部就开始着手在全国建立土地市场信息系统，让基准地价、标定地价、市场成交价、政府供地计划等信息在网络上披露和公开。但是，土地市场信息传导、披露方面还存在着手段、渠道过于单一，信息公开的项目过少，信息公开程度还很低等问题［2］。另外，各地的区域土地市场尚未真正形成全国统一、集中的信息披露制度，不利于土地资源在更大范围内优化配置。

(五)土地市场与房地产市场不配套

土地市场与房地产市场都统称为不动产市场。在物质形态上，房产与土地是密不可分的;从实物形成过程来看，土地开发和房屋建设是一个完整的连续过程;在价值形态上，地产和房产都是一个整体;在交易行为中，房产、地产形成统一的经营过程。但在中国，土地市场与房产市场是分离的，这就导致了土地市场与房产市场不能协调发展。

(六)城乡土地市场发育不平衡

在中国，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地大多属于集体所有，但却分给农户使用。国有土地资源配置的市场化程度在逐步提高，而农村集体所有土地的市场化程度相对较低，导致许多农村集体土地私下流转，明租暗卖，导致城乡土地市场处于分割状态［3］。

三 完善城市土地制度改革的建议

(一)构建多元化的土地产权制度

未来中国土地制度改革应当明确多元化土地产权分立的法律地位，既要承认国家(全民)所有、城市所有、集体所有、私人所有和其他经济体所有的多元化土地产权，还有鼓励建立适合市场经济运行个国家、城市、集体和私人等股份混合的土地所有制，为中国土地制度提供更多的参与者。生物界的演化也一再表明，只有多样性才能带来稳定和发展，单一的生态系统总是很脆弱的［4］。

(二)健全土地产权和土地法律责任约束制度

在构建多元化土地产权制度的过程中，必须构建土地产权主体明细化的“权、利、责”体系和监督体系。理论上，制度明确了产权的归属，那么也就规范了制度风险发生时的责任承担者。合理的产权制度要求所有的风险由产权人来承担，他不能将风险所有造成的损失无成本也转嫁给其他社会成员，不能造成垄断产权而不要风险承担责任，要分管权利而不要风险分担责任［5］。

(三)完善城乡土地市场体系

1.建立城乡统一的土地市场体系。在中国，目前对农村土地市场还没强制有效的法律法规，虽然现实中农村已经发育成了相当大的交易市场，在城乡结合部这种情况尤其突出。无论从何种角度上看，都不应该歧视农村地权，建立城乡统一的土地市场体系是未来必然的趋势。

2.建立土地交易的法律制度和运行规则。完善的土地交易法律制度和运行规则有利于交易双方形成理性预期。中国需要借鉴其他国家的土地市场运行的经验，制定和完善土地交易条例，规范交易主体行为，促进土地规范流转。

3.建立合理的土地价格机制。中国现行的城市基准地价制度已不能准确地反映市场信号。在多数场合下，政府对基准地价的确定起到了决定性的作用。这在某种程度上会扭曲土地价格的形成机制。因此，需建立以标准地价为核心的地价公示和动态监测制度，使价格直接反映市场信息。

4.建立土地市场监控体系。应充分应用现代3S技术，对其进行信号监控，从而不断纠正土地市场的失效行为。

5.政府退出城乡土地市场交易。从改革发展的趋势来看，政府的主要职能是公共服务，对土地市场起监控作用，而不是直接参与土地市场交易。

(四)改革土地出让制度，推进土地租赁制

土地租赁制是在土地所有权不变的情况下，按照土地所有权和土地使用权相分离的原则，土地所有者将土地使用权在一定期限内出租给承租人使用并定期收取租金的经济行为。土地租赁制度的实施可避免政府的短期行为，减轻了企业的负担，是土地市场发展的趋势，此外，它也是城市土地有偿使用的一种手段，是促进土地使用制度从划拨使用向有偿使用转轨的重要方式，是城市土地出让制度的有益补充。

(五)推进土地财政制度改革

1.改革土地税收体系，强化土地保有税，征收不动产税。理顺土地税收体系，无论是何种用地，只要是建设用途的一律纳税，但不同性质的用地应当设置不同的税率。完善土地增值税增收办法，将土地增值收益原则上归公，使不动产税收成为地方财政的主要来源，改变地方政府通过大量卖地来增加财政收入的局面。同时，也应当借鉴国外的经验，开征统一的不动产税，以增加地方政府的财政收入。

2.理顺土地收益分配关系。土地使用制度改革的核心之一，是要理顺土地所有者、使用者、经营者的经济关系，构建科学、合理的土地收益分配制度。

3.按出让金的一定比例提取后存入基金账户，留给后任政府使用，从经济上抑制地方政府以地生财的内在冲动。

4.推进土地基金制度建设。通过国有土地有偿使用金、经济使用房上市出售土地出让金和收益金、国有土地年租金、企业场地使用费、土地国家股收益等渠道建立政府土地基金，加强对土地市场的宏观调控，同时推进土地证券化和发行城市土地债券。

在目前的经济市场化条件下，伴随着经济增长而来的是显著的社会阶层分化。在各个阶层和群体利益差距变大的背景下，以简单的方式“提取”“公共利益”就变得十分困难或不现实，而满足不同利益群体和不同社会阶层的需要，已成为解决诸多矛盾冲突的关键所在。因此，以人为本和合乎社会需要始终应该成为中国城市土地制度改革的方向选择。

［1］国务院发展研究中心土地课题组.土地制度、城市化与财政金融风险［J］.改革，2005，(10).

［2］刘国臻.论我国土地利用管理制度改革［M］.北京:人民法院出版社，2006.

［3］邹晓云.土地市场可持续发展四题［J］.中国土地，2003，(6).

［4］吴次芳.中国城市理性增长与土地政策［M］.北京:中国科学技术出版社，2006.

［5］朱秋霞.中国土地财政制度改革研究［M］.上海:立信会计出版社，2007.