街头官僚视角下我国基层行政执法公务员的执法困境

黄 菊

(中共湘潭市委党校科研处，湖南 湘潭 411100)

2011年2月19日，胡锦涛主席在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，提出要加强和创新社会管理，扎扎实实提高社会管理科学化水平。由此可见，多年来国家和政府一直十分重视履行社会管理和市场监管职能。但是，目前来看我国基层行政执法公务员面临多重执法困境。1980年，李普斯基(Lipsky)提出的街头官僚理论恰好可以为我们提供一个新的思路，能帮助我们更加全面深入地了解我国基层行政执法公务员的执法现状，同时为破解其执法困境提供了一条新的路径。

一 街头官僚理论与我国基层行政执法公务员

(一)街头官僚理论概述

街头官僚这一现象早就被研究者所关注，但“街头官僚”这一概念的提出及其理论的正式建立却晚得多。1977年，李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一文中首次提出“街头官僚”的概念。1980年，李普斯基《街头官僚:公共服务中个人的困惑》一书的正式出版，标志着街头官僚理论的正式建立。政府中的街头官僚是指在基层或一线，直接与公民打交道的政府公务员，也被形象地理解为是在政府机构的“门口”［1］或“窗口”执行公务的政府公务员。他们处于最基层，却拥有非常大的自由裁量权，直接决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决定)，在现代社会中对公民的生活具有非常重要的作用和地位。

(二)街头官僚在我国基层公务员中的表现形式

按照西方街头官僚理论所指的街头官僚，笔者认为在我国可具体对应为基层行政执法类公务员，二者在工作职责上是基本相似的。基层执法类公务员存在于履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。他们与公民互动最直接、最频繁、最密切，代表政府履行社会管理和市场监管职能，是政府形象的最直接代表。基层行政执法公务员对社会秩序和市场经济秩序的维护与变革起着十分直接的影响作用，因而他们的工作态度、工作作风和工作能力直接影响党和政府在人民心目中的形象。

二 街头官僚视角下我国基层行政执法公务员的执法困境分析

(一)执法权利与责任困境

虽然我国基层行政执法公务员拥有较大自由裁量权，但是他们的权力受到上级管理者的严格控制，相对上级管理者来说各方面个人利益较少;此外，由于他们的公共服务直接决定着公民的生活福利，当前还肩负着加强和创新社会管理的具体任务，责任十分重大。因此，基层行政执法公务员的权利与责任存在不对等，面临执法权利与责任的困境。

街头官僚的自由裁量权较大且难以控制已得到学界普遍认可。由于街头官僚掌握着第一手信息，可以规避和反抗上级管理者的监督，因而上级管理者难以实现对其自由裁量权行使的监控，那么上级管理者就会在对其分配资源的控制上下功夫，即控制分配给街头官僚的资源。上级管理者往往掌握着最重要的人员和资金资源，而且往下分配的资源逐级递减。基层行政执法公务员作为最底层的公务员总是受上级管理者的控制，获得最少的资源，这些资源相对于要求街头官僚完成的任务来说，通常是不足的，因此经常陷入资金、人员不足的困境，于是陷入不能履行应有责任和不愿履行应有责任的责任困境。

(二)执法过程困境

基层行政执法公务员经常在政策执行过程中陷入困境，出现支配资源不足导致执行力不强与自我约束不力导致执行过当的双重困境。

组织资源的稀缺与公民需求的弹性结合在一起，导致基层行政执法公务员在工作中面临众多复杂的压力，面临各种约束、挑战和风险，带来各种争议、纠纷甚至诉讼。正如老话所说“做事的人往往受到的非议最多”。因此，为了避免责任、远离纠纷，街头官僚会躲到规则的夹缝中，按照“严格遵守规则和程序”的逻辑来执法，因为“对程序的依赖(也)是公务员逃避责任的一种方法。当发生什么错误的时候，他们至少可以主张是严格按照既定程序进行的。”［2］而且，“规则的泛滥抹杀了规则本身，规则繁多形成了官僚主义权力的基础。”［3］对规则的过分依赖容易导致形式主义和保护主义，很多本应实现的公共利益在“照章办事”的名义下无法实现。

而面对资源压力和目标多元并存的问题，基层行政执法公务员会进行行为选择，即根据具体情况来进行价值排序，理性地对所掌控的资源进行配置，优先解决他们认为重要的问题，满足他们认为重要的目标。故此，由于街头官僚“可能缺乏资源在所有事项上一致地来实施规则，他们的反应可能就是‘治疗类选法’，也就是在最有益的地方投入他们的时间和资源［4］。在选择性行为中，基层行政执法公务员会选择那些安全、容易且能给个人或机构带来利益的工作，规避那些危险、麻烦且不能带来好处的任务，逃避自己应该承担的责任，克里斯托弗·胡德将这种现象形象地称之为“一线弃权”。“一线弃权”也可以说是选择行为的一种特殊类型，这种行为本质上是一种行政不作为和渎职行为。即使是面对一些职责范围内的事情，基层行政执法公务员也会视若无睹，通过各种方式来回避一些“一线”工作。

(三)执法结果困境

相比于其他类别的公务人员，基层行政执法公务员面临一种特殊的行政生态，处于两重角色冲突之中。一方面，处于政策输出链条最末端的基层行政执法公务员，属于“受命执行”的角色，一旦上级管理者受到投诉或批评，他们必定会承受来自上级管理者的压力和指责;另一方面，基层行政执法公务员作为与公民互动最频繁、最直接的公务员群体，经常由于资源短缺而不能给公众提供满意的公共服务，常常处于亏欠公民的尴尬之中，成为公民批评、抱怨的主要对象。总之，基层行政执法公务员经常处于“上责下怨“、“两头不讨好”、“两头不满意”的困境中。

为了限制基层行政执法公务员的自由裁量权，上级管理者会运用各种手段，如制定标准化的工作程序、内容细致的工作手册等。但是面对公民多样化的需求以及工作本身的复杂性，基层行政执法公务员需要执行过程中能灵活应变。这就出现了矛盾，导致基层行政执法公务员的行政效率不高，不能灵活果断地处理问题，政策执行效果难免不理想。一旦公民面对基层行政执法公务员提供公共服务的不满累计到一定程度，就会向上级管理者投诉，甚至以上访、拦马路等极端的方式来表达。如此一来，基层行政执法公务员首当其冲地受到批评与责难。

三 街头官僚视角下我国基层行政执法公务员的执法困境破解

我国基层行政执法公务员执法困境的产生有其客观原因，目前想要彻底走出这种困境不具现实可能性，但是仍然可以从他们的责任控制上努力。“在公共组织中保持负责任的行为有两种一般方法:内部控制和外部控制。”［5］内部控制途径主要有道德伦理，外部控制途径有管理、法律和政治三个方面。

(一)外部控制

外部控制基层行政执法公务员包括管理、法律和政治三种途径，并运用相应的控制工具。首先，管理视角的基本途径是重新定义组织目标，变革组织结构，再造组织流程，实现操作流程的规范化、程序化和标准化，对基层行政执法公务员可以运用的资源和手段进行有效约束，提高他们的行政效能。典型措施如:(1)制定明确清晰的组织目标、行为标准和绩效考核指标，进行精细化管理。(2)制定详细具体的工作手册。包括基层行政执法公务员的工作目标，以及需要遵循的程序和方法，尽可能涵盖可能出现的所有情况，给街头官僚执行政策提供明晰的行为标准。(3)制定科学合理的绩效评估体系。通过对基层行政执法公务员行为实施相应的奖励或处罚，促使其遵守规章制度，提高工作效能。

其次，法律视角的基本思路是限制基层行政执法公务员的自由裁量权，应在立法上对自由裁量权行使的条件、程序、范围等做出具体详细、科学合理的规定，减少基层行政执法公务员的主观随意性。这种法律控制不仅需要立法机关和司法机关的有效监督，还需要发挥公民的积极作用，可以通过公民自身有效的维权来实现对基层行政执法公务员的监督。当公民对基层行政执法公务员的行为有不满的时候，通过行政复议或行政诉讼等途径来维护权益。可以说，对基层行政执法公务员的责任控制，最关键的还是保证公民拥有充分的权利意识和权利能力，拥有多元化的司法救济途径，最终确保司法的公正性、合理性。

再次，政治视角的基本思路表现在一些基本的政治主张上，集中体现在公民参与、公民权、回应性、透明度、善治和问责等。这些政治主张都需要基层行政执法公务员去遵守和落实。具体表现在:(1)基层行政执法公务员应始终把公共利益作为其行为和决策的唯一价值标准。(2)基层行政执法公务员不应简单地把公民当成顾客或当事人，以专业的行政人员或专业技术人员自居，而应在构建公共服务体系中把公民权益和公民需求当成支点，引导和鼓励公民参与公共生活。因为公民本身就是政府的主人，是治理的中心。(3)基层行政执法公务员在治理过程中要增加透明度和回应性。基层行政执法公务员要做到信息公开，办事的依据、过程和结果都要公开和透明;基层行政执法公务员要行动迅速，办事高效，敏锐地感知公众愿望和需求，努力创造公共价值。

(二)内部控制

内部控制的方法是指道德伦理途径，以及运用相应的工具。内部控制是“试图通过训练或职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业水平”，其必要性在于:基层行政执法公务员有自由裁量权，在上级管理者难以监督的情况下为公民提供公共服务，与其外在监督者之间存在严重的信息不对称;不是所有的基层行政执法公务员都拥有高度的公共精神，有些人出于理性经济人的需要而为自身利益服务;正式规则不可能预测到基层行政执法公务员执行政策的所有细节情况。因此，外部控制不可能解决所有的问题，还需要发挥内部控制的作用，激发基层行政执法公务员的道德自觉性和伦理自主性。

道德伦理工具是一种有效弥补正式规则不足的策略选择。个体的伦理自觉和伦理品格可以弥补外在监督的不足，促使个体遵守正式规则。街头官僚在不确定性甚至混乱不堪的情境中做出判断和决策的时候，道德伦理工具可以提供原则性的指导，促使他们秉持公共精神，保证所有行为都符合公共利益。随着公共服务理念的兴起，基层行政执法公务员不仅具有公共责任，其作为一个“特殊公民”还拥有个人责任，即在任何情况下都应坚守公共精神和伦理规范［6］。当前，国家十分重视加强和创新社会管理，基层行政执法公务员也发挥着越来越重要的作用，经常为公民提供具体而微的公共服务，与公民互动直接而频繁，是公共行政的“窗口”。因此，基层行政执法公务员不仅担负政治责任和法律责任，还担负着用社会道德力量影响甚至教化社会和公民的义务。

［1］彼得·什托姆普卡.信任:一种社会学理论［M］.北京:中华书局，2005.

［2］公务员不升职也可晋级［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c//10124437197s.html，2004 －12 －05.

［3］青木昌彦.市场的作用·国家的作用［M］.北京:中国发展出版社，2002.

［4］皮埃尔·卡蓝默.心系国家改革——公共管理建构模式论［M］.上海:上海人民出版社，2004.

［5］戴维·H·罗森布鲁姆.公共行政学:管理、政治和法律的途径［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.

［6］特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.