我国公共政策实施过程中存在问题及其破解

陈 茜

(福建师范大学公共管理学院，福建福州350007)

改革开放以来，我国政府在社会公共事务方面的管理随着西方国家公共行政管理的发展，发生了重大的改变。首先，政策的公共性得到了提高。革命时期，政策的主要作用是发动阶级斗争。而如今，政府公共政策成为管理社会公共生活各个方面的有力工具。加入WTO后，全球范围内的政府治理改革更促进了我国政府职能的转变，统治职能被淡化，公共服务职能则得到加强。其次，我国在公共政策方面逐渐与世界接轨，参与全球面临的公共政策问题的改善，同时将先进经验引入国内，从而解决国内现有的政策制定与实施问题。但由于起步晚，实践经验不足，我国许多部门在制定、执行和对政策的监控评估上仍存在着不少问题，这些问题不但影响政策实施效果，还严重危及政府公信力。因此，有必要对这些问题作一研究与破解。

一 阻碍我国公共政策实施的因素分析

(一)公共政策的制定脱离公众，从而导致政策制定无法与公众的现实需求相契合

1.某些政策的主要制定者是地方领导。在此类政策中，地方领导是政策实施的主要决定者，这些领导身居高位，大部分并未下到基层进行真正的调研，也较少与其他部门领导进行沟通联络。而指派的下属又有可能因为害怕违逆上级而按领导喜好随意改变调研结果，这导致领导个人的思想倾向很大程度上决定了政策倾向［1］。

2.政策制定照抄照搬。我国地方政府由于调研不足，经验不够，导致不与实际情况相结合，照抄照搬其他地方政策现象的出现。某政策在某省市成功实行，不代表其适用于全国各个省市。地方风俗习惯、人口素质等多方面因素，都会造成政策执行效果与制定政策初衷难以切合。

3.公共治理思想尚未深入政策制定内部环节，公民缺乏制度化的参与渠道。由于受到传统集权决策模式以及官本位思想的巨大影响，我国决策过程仍基本是政府垄断，公众意见的表达缺乏合法化、制度化、程序化的正规渠道。某些政策出台前，政府会举办听证会，但因为严重的官僚风气，此类听证会常常是走过场，参与听证会的人员不能真正代表民意，弱势群体的意见难以表达［2］。

(二)政策执行的主体即公务员影响政策执行效果

1.谋取个人利益。在执行政策的过程中，某些公务员有可能受到个人利益驱使，对其有利益的政策过度地执行，而对无利可谋的政策含糊甚至拒绝执行。

2.个人知识水平、人生观道德观等。一些公务员在执行政策时，会根据自己的思想倾向来决定政策执行的方向。个人思维的偏差，将会导致政策执行与预期效果产生偏差。

3.思维僵化导致的对政策执行机械、刻板。有些公务员由于害怕新政策的执行会带来风险，于是保守机械地执行政策，“不求有功，但求无过”［3］。

(三)公共服务执行的过程中，政策执行的效率与其质量被忽略

1.公共政策自身存在问题。公共政策制定缺乏合理性，某些政策不能反映人民生活的真实状况。公共政策缺乏明确性也会导致执行的困难。一些政策模棱两可，执行者容易误读政策目标，导致政策执行阻滞。

2.公共政策执行的制度存在问题。首先，我国缺乏中央与地方权责的明确界定。中央对地方政策的调整较为随意，但下放给地方的权力又未进行足够的监督和约束，容易导致地方保护主义泛滥。另外，我国的社会政治权力结构是典型的“双重的双轨制结构”(双重的双轨制结构:一种是党的一元化领导的权力结构和民主制的权力结构的双轨制，另一种是党的权力体系和政府的权力体系交互起作用的双轨制)，在这样的权力体系下运行，公共决策活动受到多重领导体制和多种复杂因素的制约和影响，从而导致政策执行出现偏差［4］。

(四)公共政策执行后，有关部门不重视实施效果的反馈，政策与政策的执行部门没有得到有效的绩效评估

1.我国政策执行的评估，往往仅由执行部门自行评估。执行部门仅从自己付出多少努力，做了多少事情的方面来考虑，忽视了执行是否符合社会大众需求。而利益的驱使以及自我认同的心理也会导致自我评估带有主观色彩。

2.政府绩效评估片面追求经济效益。许多政府官员认为政府的绩效就是GDP，仅关注经济增长的多少，忽视了其他成本，如环境污染、精神文明破坏等。这种做法违背了政府绩效评估的初衷［5］。

3.政府绩效评估形式主义严重。政府绩效评估还未获得足够的重视，很多人认为绩效评估就是走过场。这种情况不仅使得政府作风难以转变，政府形象大大受损，大队人马的评比活动还有可能给下级单位造成极大的负担。

二 我国公共政策实施的对策与建议

(一)改变传统政府与社会之间的关系，以人民需求为导向，增强对社会公众需要的回应力

1.转变观念，提高政府信息公开透明度，建设服务型政府。服务型政府强调的是政府的服务职能，以社会的客观需求为政府行政的导向。信息公开是建立服务型政府的重要环节，它有利于人民对政策进行监督和评判，同时，也能提升政府形象，符合构建和谐社会的要求［6］。

2.畅通公民参与决策的渠道，科学引导网络参与。近年来，中国网民数量逐年递增，网络的影响力、开放性和互动性都使网络成为拓宽政府信息来源的最佳渠道。政府在网络上进行民意调查，有利于其得到更真实可靠的政策决策依据。网络在一定程度上还能够实现公众对政策实施的监督，增强政策公信力。

与此同时，网络还存在着某些恶意的、狭隘的言论。政府不应一味强硬打压，而是应该用事实与行动证明其错误本质，使得公众在表达意见的同时，不会被这些言论误导，而政策实施的合法性与合理性也得以增强［7］。

(二)重视人力资源开发与管理，着力提高公共部门人员素质及工作效率

1.公务员的聘用。如今我国公务员考试基本已是公平竞争上岗，但部分地区还存在“走后门”现象。这种现象阻碍了优秀人才脱颖而出，应加强力度大力抵制，使得公务员队伍总体素质得到提高。

2.公务员队伍采用岗位轮换制，防止权力的滥用。公务员在执行政策过程中，手中掌握一定的权力与资源，如果一个人长期在某个职位任职，容易造成滥用权力、以权谋私的现象。岗位轮换制可以防止权力在某个人手中集中得太多太久，预防权力滥用的现象。

3.制定合理的激励制度。要为不同岗位和不同类型的公务员制定不尽相同的激励制度，满足公务员个人成长和发展的需求。为防止公务员由于害怕新政策的执行会带来风险而保守机械地执行政策，可以在绩效考核方面对此项内容增加权重，如果公务员在政策执行上过度机械保守使得新政策无法实施，应扣分或惩罚。

4.制定合理科学的公务员绩效考评制度。考评内容要根据工作岗位和性质的不同，来设置不同的考评标准，考评指标要尽量具体量化，避免出现模棱两可或无法作答的情况;考核方式可以分为上级、同级和下级考核三种，从不同角度对在职公务员进行全面的核查;考核过程由第三部门来监督执行。

(三)政府活动的产出与结果，即公共服务的效率与质量应得到更多的关注

1.推进政策决策的科学化与民主化。公共政策制定的科学民主化，能够提高政策制定的质量，避免政策草率出台而致使的政策执行失败。应建立完善责任追究制度，从政策制定的角度来提高政策执行的效率与质量。

2.公共政策高质高效地执行，还须目标群体大力的配合。而培育公民精神，需要通过教育体系、媒体和舆论进行广泛宣传，在全社会形成符合理性民主精神的政治认知。

3.改变如今公共政策执行的制度。首先，要明确中央与地方权责。中央对地方政策需要做出实地调研考察后才能更改，而下放的权力也需要一个部门对其进行长期的监督控制。另外，我国的“双重的双轨制结构”需要改革，可考虑引入企业的管理机制，明确各级职能及职责范围，避免出现部门职能混乱，遇事又互相推诿的现象。

(四)政策执行过程采取严明的绩效目标控制，政策执行后及时进行效果测量评估

1.实现政府绩效评估主体多元化。政策制定者自评，结果具有局限性。而上级部门对下级部门评估，又缺乏专业性的依据。因此，应该做到内外评估相结合。外部评估主体包括公众与“第三方”。公众，即政策实施对象，他们能在政策实施后明确感受到需求是否得到满足。“第三方”指的是专业性较强的部门，他们可以从专业的角度分析政策，保证政府绩效评估的可行性与可信度［8］。

2.采用定性分析与定量分析相结合的方式进行评估。公共服务绩效评估很复杂，许多方面都只能采用定性的方式来评估。这种情况之下，应着手进行政府投入、成本、产出、效果四个方面的分析，并尽可能客观化。只有将定性和定量分析结合，才可以避免单纯通过 GDP增长来看绩效的现象［9］。

3.政策的评估不仅仅是政策实施之后进行，还应该贯穿整个实施过程。由于政策的性质、政策的实施效果或负面影响可能不会立刻显现，评估应分为短期、中期与长期三种。在政策实施中期进行评估，如发现执行手段出现问题，应当及时改变方式方法;如发现目标有所偏离，也应重新对政策执行者进行培训，并对偏离轨道的政策进行修正。只有对实施的政策进行分阶段的评估，才能真正了解政策的质量及有效性，如此，评估才能为政府制定新的政策提供更坚实的经验基础。

［1］刘建军.构建地方公共政策制定中的社会参与机制［J］.党政论坛，2011，(4).

［2］朱后钝.论公共政策决策失误的原因及对策［J］.贵阳学院学报，2011，(2).

［3］周柏春.提高公共政策执行力的思路选择［J］.理论学习，2011，(5).

［4］夭凯民.对我国政府公共政策执行力问题的思考［J］.企业导报，2011，(9).

［5］马云鹏.地方政府绩效评估的现状分析与体系建设［J］.商品与质量，2011，(11).

［6］林修果.公共管理学［M］.长春:吉林人民出版社，2006.

［7］任雪丽.试论网络舆论对公共权力的监督［J］.长沙大学学报，2012，(1).

［8］萧鸣政.人力资源开发与管理——在公共组织中的应用［M］.北京:北京大学出版社，2009.

［9］任敬喜.完善我国政府绩效评估体系的思考［J］.中国国情国力，2010，(1).