《治安管理处罚法》执法解释方法研究

陈 亮

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

由于法律规范体系中有不确定的法律概念与一般性条款，在个案中就产生了解释问题，《治安管理处罚法》（以下简称《处罚法》）亦如此；若不能较好地运用解释方法在事实与法律间架起桥梁，会让基层执法人员拿捏不准。同时，《处罚法》的适用往往在个案中涉及到复杂的利益碰撞与冲突，涉及到公安机关自身对理想的行政执法活动的理解，并常常与相对人、利害关系人发生冲突。因此，问题的产生和破解都与法律解释方法密切相关。本文拟结合案例，探索执法中适用《处罚法》的解释方法。

一、《处罚法》执法解释的原因和对象

法律解释是指当法律规定不明确时，应用各种方法阐明法律的规范意义。有广义和狭义之分，广义的法律解释指在立法、执法、司法活动中对法律所作的解释；狭义的法律解释是指有权机关对法律所作的解释，并以一定的形式表现出来。本文仅探讨在《处罚法》执法中应采用何种解释方法和原则。

执法中的法律解释基于以下原因而存在：一是法律的不确定性、不周延性让法律适用存在模糊空间，需要对法律进行正确解释，这种解释不可能完全依赖立法或行政解释，需要发现和重新挖掘；二是从自我保护的角度看，执法主体承担着一定的风险，尤其是在执法规范化背景下，执法人员即使不是故意滥用职权，但由于业务水平或主观偏差未能正确解释、适用法律，也会受到追究或负面评价。因此，正确解释法律不仅是法律价值的追求，也是执法人员证明自己正确履职的需要。

《处罚法》执法解释的对象有：（1）概念性问题。如《处罚法》对“卖淫嫖娼”的认定，对于扰乱单位行为中的“单位”概念的认定，盗窃中对于入户盗窃的“户”的判定，检查时对于“公民住宅”的判定。又如《处罚法》规定的“邪教”、“会道门”、“迷信活动”都是法律上无法准确界定的概念。法律调整的是人的行为，而非内心活动，在执法实践中常常会遇到因法律概念含糊而造成无法明确适用的尴尬。（2）事实认定问题。如吸毒行为，不少吸毒者辩称自己服用了感冒药、咳嗽糖浆甚至是性药，对毒品缺乏主观的明知，这时就要结合具体案情对是否能认定吸毒行为进行解释。总之，事实认定是法律适用的前提，在事实认定阶段离不开对法律的解释，更需要有科学、规范的解释方法。（3）量罚情节。《处罚法》法条的承载力有限，这必然要涉及到整个法律体系中量罚情节转移适用问题。如《行政处罚法》与《处罚法》中的量罚情节有交叉，对《行政处罚法》一些作出明文规定但在《处罚法》中并未涉及的量罚情节，在《处罚法》中能否适用、如何适用，需要进行法律解释。（4）条文关系。《处罚法》内部条文关系和相似、相关法律的条文关系等都需要进行解释。更重要的是《处罚法》和《行政处罚法》相关条文的关系、《处罚法》和《刑法》相关条文的关系，都需要进行解释。不进行解释分析，无论是事实认定还是法律适用均寸步难行。

二、《处罚法》执法中的基本解释方法

（一）文义解释

“文义解释，指依照法文用语之文义及通常使用方式而为解释，据以确定法律之意义而言。”［1］102因为行政法规范中的行政专门术语往往都有很强的专业性，很多时候都通过行政规章或行政技术性标准来明确规定，这时对它们的理解必须遵循立法或政策的原意，不能有自己的理解。［2］140

文义解释有以下几个特点：第一，它是对法律文本的字面含义进行的具体化阐释。一方面，解释者应就法条论法条、就文字论文字来阐释文本含义；另一方面，解释者要依循法律文本所表达出的客观含义进行解释，不能对文本含义随意扩张或缩小，使解释义与文本字面含义发生偏离。如《处罚法》第23条第1款第5项规定了“破坏依法进行的选举秩序”的违法情形，这里的“选举”仅指依法进行的选举，许多团体依内部章程进行的选举不在该条覆盖范围内。第二，它原则上不考虑法条字面含义以外的因素。在文义解释的情况下，不需作过多的价值判断，文义解释仅根据文本语言的含义进行解释。如《处罚法》第23条第1款第1项规定了扰乱单位秩序的违法情形，这里的“单位”不包括“个体工商户”。实践中可能某个体工商户的营业场所、经营范围并不小，但执法人员不能随意将“单位”解释为包括个体工商户在内。第三，它不需要借助其他方式来解释，是所有法律解释方法中最独立的方式。如在法律文本含义阐释时借助了其他因素，就是其他法律解释方法的运用了。第四，它原则上按照通常的理解进行解释，一般情况下特殊文义优先于平义。由于法律用语和生活用语的区别，文义解释应按照法律的通常含义进行理解；一般情况下特殊文义优先于平义，因为在法律专业化背景下承认特殊文义优先于平义有其合理性。以《处罚法》第63条规定的“刻划、涂污、损坏文物”行为为例，该法条中的“文物”是所有国家保护的文物，而《刑法》第324条故意损毁文物罪中的“文物”则仅限于国家保护的珍贵文物或被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物，“文物”这个概念要依据具体法律文本中的特殊文义判断。

在执法中，使用文义解释方法需要注意的问题有：其一，所作解释必须严格局限于法律文本，不能超过可能的文义，否则即超越法律解释，成了事实上的造法。其二，在同一部法律中所使用的概念，原则上应作同一解释，以维护法律适用的稳定性。如《处罚法》第62条规定了“为偷越国（边）境人员提供条件的”中的“提供条件”和第79条规定的“以营利为目的，为赌博提供条件”中的“提供条件”在内涵、外延上应基本一致。其三，在文义解释中不能过度考虑立法目的及意图，应专注于法律文本。与民事法律解释不同，在行政法领域过多考虑立法目的及意图，易造成自由裁量权的扩大和行政权的滥用。如对生产、销售、使用硅胶面具（“人皮面具”）行为，《处罚法》中没有明文规定为违法行为，不少人主张据《处罚法》总则的规定、适用分则中最接近的违法案由进行处罚，这是一种典型的类推思维，是脱离了法律文本的过度考虑立法目的及意图的解释，在法治社会下此种思维方式应当慎用。其四，解释过程应排除主体的主观个性。有的执法人员还带有强烈的管理者思维，如将不按规定上传旅客住宿信息至公安特种行业管理系统的行为定为“不按规定登记旅客住宿信息”进行处罚（按《处罚法》第56条）。这种做法就是从管理者角度出发，以强烈的主观个性来解释法律。事实上，将“不及时上传信息”解释为“不按规定登记”超出了法律文义，明显带有目的解释的痕迹。

（二）体系解释

体系解释是指按照法律条文、概念在法律规范体系中的地位以及条文、概念的上下文关系，对条文和概念的内涵、外延进行解释。“行政法规范由于变动太大，调整的社会关系太复杂，立法主体太多，因此常常是一个完整的法规范被分解安放在不同的法条甚至不同的法律当中，这往往需要我们用体系解释的方法。这也是解释学循环的表现：要理解部门之物必须先理解整体，要理解整体之物必先了解部分。”［2］138简言之，体系解释就是要求解释者不能随便在法律中找出与自己想法一致的条文作出判断，而应联系条文的上下文、相关的其他法律进行解释。

体系解释有以下几个特点：第一，它是运用系统方法来解释法律。体系解释将法律规范置于整个体系中来理解，即不能孤立地理解特定条文和概念，而要将它与其他条文、整部法律联系起来进行解释，把整部法律中的概念、原则、一般条款加以运用，和相关制度结合进行理解。第二，它只依法律的外在体系，不考虑其他因素，这是界分体系解释与其他解释方法的关键。如解释中考虑了法律外在体系以外的因素，就转化为其他解释方法了。如通过考察立法者真意来解释法律，就属于历史解释，而不是体系解释。利用体系解释主要根据外在形式解释法律，这就可能忽视法律的实质目的和本意，因此，体系解释有一定局限性。以《处罚法》第49条为例，该条规定对盗窃行为可单处拘留、并处罚款，原《治安管理处罚条例》中规定对盗窃行为可单处罚款被取消，但在《处罚法》其他条文中对一些轻微违法行为规定有罚款条款，仅运用体系解释很容易得出《处罚法》对盗窃行为是加重处罚的结论，应对盗窃行为人处拘留。这就是不当使用体系解释方法对法律政策的误判。运用历史解释方法，通过对立法资料的分析则可得出相反结论，《处罚法》对于盗窃行为的打击不是加重而是减轻。第三，它用于克服法律条文间的不协调和冲突。当条文发生不协调和冲突在适用上出现困难时，通过体系解释寻求合理、具体的法律判断，以免出现法律适用效果抵消的情况，维护法律规范体系的内部协调。

在执法中，使用体系解释方法要注意以下问题：其一，要考虑不同法律的特点，不能将一部法律的概念拿到另外一部法律中简单适用。以《处罚法》和《刑法》对卖淫嫖娼中“性关系”的界定为例。《公安部关于对同性之间以钱财为媒介的性行为定性处理问题的批复》（公复字［2001］4号）规定：“以金钱、财物为媒介发生不正当性关系的行为，包括口淫、手淫，鸡奸等行为，都属于卖淫嫖娼行为”。可见公安部和浙江省高院对“卖淫”的界定是不同的。这样的不同是合理的，因为前者是对行政案件的“卖淫嫖娼”的界定，后者是对刑事案件的“卖淫”的界定，后者范围小于前者符合刑法谦抑性原则。故不同法律之间概念不能简单套用，体系解释不是简单法律移植。其二，要坚持“明示其一即排除其他”的规则。该规则是指法律文本中明确提及特定种类的一种或多种事项，可以视为以默认的方法排除了该类中的其他事项。按照该规则，如果法规中明文提及某类东西中的一些事项，可解释为它无意包括同类中并未被提及的事项。其三，要考虑法律间的效力等级问题。不同法律之间效力等级不同，运用体系解释要考虑法律间的效力等级。如盗窃电能价值1000元以下、尚不够刑事处罚的行政案件，应当适用《电力法》的有关规定，由电力管理部门进行处罚。《电力法》和《处罚法》是同一效力层级的法律，按“特别法优于普通法”的原则适用《电力法》是正确的体系解释，考虑到了法律间的效力关系和具体适用问题的特殊性。

（三）历史解释

历史解释又称法意解释或沿革解释，是指通过对立法过程的考察来探求立法的目的和意旨，从而阐明法律文本的含义。［4］433“在进行历史解释时，主要应当参考立法过程中的记录、文件、立法理由书等因素，以及颁布法律时的法律环境、社会环境、立法动机、立法者所追求的目的、先例、草案等，从中探求立法者的真意，从而对法律文本的含义作出正确的解释。”［5］231

历史解释有以下几个特点：第一，它必须借助于历史资料。历史解释已经脱离了法律文本自身，而转向借助立法过程中的历史资料来对文本进行解释，因此其解释的对象虽然是文本，但参考的是文本以外的因素，即立法过程中的各种历史资料。如《处罚法》中取消了“没收”的概念，代之以“收缴”、“追缴”等概念，由于未了解到相关立法资料，许多执法人员甚至到现在还搞不清这种差别所在。第二，它是通过探明立法者的真意来阐明文本含义的。在历史解释中，解释者要探询立法者的真意，并通过这种努力来为个案中确定法律裁判依据服务，而不是把法律文本作为考据学对象。《处罚法》较之《治安管理处罚条例》作了许多修改，执法者如果不认真探求这种变化后的立法者的法治理念，仅仅对这种差别作一般性的了解，则难以保证在实际执法中达到立法者所追求的目的和法律效果。

历史解释是一个基本的法律解释方法，但在《处罚法》执法实践中所用不多。原因有二：一是目前关于《处罚法》的立法资料公开的不多，从有限的资料中无法引申出明确的立法目的；二是行政法上对立法者目的和意旨的探究有着严格的主体限制，相对于立法、司法机关，除了实践中律师在行政诉讼中偶尔使用历史解释外，一般的执法人员基本没有使用历史解释的主体地位，也缺乏使用该方法的能力素质。笔者认为，执法人员在适用《处罚法》执法时仅仅在以下两个方面存在使用历史解释方法的可能空间：（1）为更好地理解《处罚法》的精神意旨，保障公民权利，执法时注意对比《处罚法》和《治安管理处罚条例》规定的差别；（2）在法律规范冲突时，运用历史解释参考立法资料提出自己的主观看法，形成请示汇报，按组织程序提请有权机关进行司法解释或行政解释。

（四）目的解释

“所谓目的解释，指以法律规范目的为根据，阐释法律疑义的一种解释方法。”［6］226行政法运用目的解释主要达到四个目的：（1）修正法律起草中的明显错误；（2）消除法律条文的不确定含义；（3）限缩法律条文的含义；（4）扩张法律条文的含义。［7］50笔者以为，由于行政法的特殊性，执法人员仅仅能够在（3）、（4）目的上有作为；（1）、（2）目的可能通过司法审判实现，在现行法律体系下是不允许在执法实践中作为的。

目的解释具有以下几个特点：第一，它为解释者提供了较大的自由解释空间。解释者可以不拘执于法律条文的字面义；如条文有缺陷，解释者可对法律规定的不完善之处进行弥补。如《公安部关于对同性之间以钱财为媒介的性行为定性处理问题的批复》（公复字［2001］4号）中提到：“不特定的异性之间或者同性之间以金钱、财物为媒介发生不正当性关系的行为，……都属于卖淫嫖娼行为，对行为人应当依法处理。”这是运用目的解释方法作出的，从而改变了传统意义上认为卖淫嫖娼只能发生在不特定异性间的认识，同性间有偿性关系也被认定为卖淫嫖娼。第二，它一般是作为最后的解释方法来使用的。因为目的解释常常用于其他的解释方法不能奏效时，它的解释难度、风险都要比文义解释、体系解释大。目的解释的前提是执法者既要理解立法和法律规范追求的一般价值，也要理解具体规范对应的价值追求。第三，它是一种不拘泥于法律文字的解释方法。目的解释的结论可能与法律文本的字面含义有一定区别，既可能导致法律文本的限缩解释，也可能导致法律文本的扩张解释。［5］228但目的解释不能超出法律文本的可能文义范围，不能超出国民的预测可能性，否则就属于目的性的扩张了，在行政法领域禁止使用。

在执法中使用目的解释方法时，对执法机关法定授权要持限缩解释立场，在行政相对人权利保护方面则持扩大解释立场。如对乞讨人员带着自己未成年子女乞讨是否可以“诱骗或者利用他人乞讨”进行治安处罚？《处罚法》第41条规定“胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”该条立法目的是为了保护被胁迫、诱骗乞讨的未成年人、残疾人、老年人等群体的人身权利，从字面上看“他人”似应包括乞讨人员的未成年子女。但这样的理解超出了常人可接受的范围，造成《处罚法》对个人家庭生活的不当干涉，所以对这里的“他人”应作限缩解释。上述原则仅指执法人员适用法律中的解释选择，司法、行政有权主体作出的司法解释、行政解释则可全面发挥目的解释的全部功能。

三、《处罚法》执法解释方法的使用

（一）解释方法的位阶

没有包治百病的良药，也没有适用于一切情况的法律解释方法。“各种解释方法是理论化的结果，思维原本是一个综合的过程，它们之间原本并不对立，只是解释的依据和方式有所不同，但如果我们只坚持某一种方法的绝对性就会出现方法之间的对立。合理地解释法律的前提是：我们应该合理地理解自己。要找出恰当的解释方法不是靠阅读法律解释书籍，而是要结合案件、法条与理论，在具体情景中发挥聪明才智。只有在具体案件中我们才能看得清楚：哪些正义、自由、利益是值得保护的，哪些行为是应该排斥的。试图一劳永逸地用一种或者几种方法解决所有问题是一种空想。”［8］2-3文义解释是法律解释方法的首选，法律规范提供的只是有约束力的语词，这些语词对裁判行为和决策约束首先体现在文义解释方法优先上。法律文本是立法者权威的重要体现，严格遵从文义就是对这种权威的尊重。在这一意义上，“文义解释优先正是人们必须遵从法律的原则的一种延伸，要想使法律规定发挥作用，必须坚持文义解释方法优先原则，否则法律就难以有规范作用”。［9］183笔者认为，在《处罚法》适用上应优先适用文义解释，再辅之以目的解释、体系解释。其中目的解释必须在其他解释方法无效的情况下使用，而且目的解释中的扩大解释原则上不能随便使用，只有在有利于相对人的情况下才允许使用。对于历史解释，由于我国立法过程的复杂性，在执法环节所用不多，而且历史解释的主体是有严格限制的。

（二）解释方法的使用原则

执法过程就是执法人员理解、分析《处罚法》规定和案件事实的过程。在这一过程中，不同的执法人员对《处罚法》同一规定和同类案件事实可能作出不同的理解。如何保证解释的合理正当性呢？这就需要对解释方法的选择和限定。第一，禁止类推。虽然《处罚法》并没有明文规定处罚法定原则，但治安违法行为是法定的这一点是学界共识。对于《处罚法》的解释应当严格，当出现所谓法律漏洞时，不允许以类推方式对行为人处罚，即不能将《处罚法》没有明确规定的违法行为比照类似的规定进行处罚。如职务侵占行为，由于《处罚法》没有规定相应的处罚类型，对该类行为则不能比照盗窃违法行为处罚。第二，应持有利于行政相对人的解释，即当解释存疑时，要作有利于相对人的解释。法律语义中不能涵盖的行政机关的权力要推定没有该权力，法律语义中不能涵盖的对公民权利的限制要推定公民具有该权利或自由。如《处罚法》规定了哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女不执行行政拘留，实践中有的违法妇女在外打工，家中确有不满一周岁的婴儿，但没有哺乳关系。对此类违法者能否执行行政拘留？从目的解释上说这样的规定是保护婴儿的权利，在此类情形中似乎没有特别进行保护的必要，但仍应作有利于行政相对人的解释。因此，对该类违法人员可解释为符合法定情形，不执行行政拘留处罚。第三，解释要避免出现宪法问题，保障权力体系的协调。使用解释方法要接受合宪性审查原则的约束，不能够超出宪法的可能含义、违背宪法的基本精神。对这一点过去不够重视，随着公民权利意识的提高，合宪性审查应得到更多重视。第四，对法律空白应作限制解释。我国一些法律法规明确规定，对违反其他规定的行为参照《治安管理处罚条例》进行处罚。然而这些行为无论在《治安管理处罚条例》还是在《处罚法》中都找不到。如《国旗法》、《国徽法》规定，对在公共场所故意以焚烧、损毁、刻画、玷污、践踏等方式侮辱国旗、国徽，情节较轻的，参照条例的处罚规定，由公安机关处十五日以下拘留。但该行为在《治安管理处罚条例》或《处罚法》中都没有规定。［10］54对于此类法律空白应进行限制解释，虽然有法律规定，但适用法律要严格限制解释才行。即在进行处罚时，不能仅凭有关法律中的模糊规定对相对人进行治安处罚，必须严格遵循处罚法定原则，法律规定的空白或冲突应当交给立法完善，这里不存在法律解释的空间。

［1］杨仁寿.法学方法论［M］.北京：中国政法大学出版社，1999.

［2］王旭.行政法解释学研究：基本原理、实践技术与中国问题［M］.北京：中国法制出版社，2010.

［3］吴庚.宪法的解释与适用［M］.台北：台湾三民书局，2003.

［4］王利明.法学方法论［M］.北京：中国人民大学出版社，2012.

［5］王利明.论《侵权责任法》的解释［J］.广东社会科学，2011（1）：224-232.

［6］梁彗星.民法解释学［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.

［7］蒋蕙岭.目的解释法的理论及适用（下）［J］.法律适用，2002（8）：50-53.

［8］陈金钊.法律解释学：权利（权力）的张扬与方法的制约［M］.北京：中国人民大学出版社，2011.

［9］陈金钊，焦宝乾，桑本谦.法律解释学［M］.北京：中国政法大学出版社，2006.

［10］王萍，刘芬，张育勤.治安管理处罚中的几个法律问题探析［J］.云南警官学院学报，2007（3）：50-55.