财税法的再分配功能及其制度体系——基于收入再分配公平的视角

汪永福

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230036）

1 问题的提出

当前中国的收入分配问题已到了不能不关注、不能不解决的阶段，利用《中国统计年鉴（2012）》的数据进行测算，2011年底，我国城镇居民收入最高的20%群体的人均可支配收入是最低的20%群体的5.35倍；农村居民收入最高的20%群体的人均纯收入是收入最低的20%群体的人均纯收入的8.39倍，城镇居民收入最高的20%全体的人均可支配收入是农村居民收入最低的20%群体人均纯收入的23.5倍[1]。衡量贫富差距的重要标准的基尼系数，即是国家统计局公布2012年的我国基尼系数也是0.474，也超过了国际上所公认的0.4收入分配差距的“警戒线”。 寻求实践中收入分配公平之路径，解决我国收入分配不公的问题已经到了一个很急迫的阶段。

我国采取的非均衡发展战略，也就是所谓的“让一部分先富起来”，这是我国发展初期的客观环境要求，但是我国现在已然到了全面发展阶段，这种政策难以具有可持续性。当前我国对收入再分配改革的轻视，甚至混淆收入初次分配与收入再分配的性质，没有正确认识收入再分配的价值理念，即初次分配是市场分配，再分配是政府分配，市场分配效率优先，再分配公平优位。再者，财税政策的调节绩效尚未充分发挥，部分学者[2]认为通过税收手段对收入分配进行调节是无效的，这种观点亦有其瑕疵，税收是财税法调整收入再分配的第一次调节，是通过税负在不同主体之间的负担来促进收入的公平分配。如2000年以来，政府再分配收入占比呈逐步提高趋势，由2000年的14.53%提高到2009年的18.28%，而再分配过程中政府部门经常转移收入较快增长源于收入税[3]。再者，居民部门来自政府部门转移收入净额规模较小，使再分配后居民部门在国民可支配总收入中占比进一步下降。所以，财税政策的一收一支的绩效尚未完全发挥，也进一步加剧收入再分配的不公平。

收入分配是一个经济利益分配的过程，在这过程中，一般认为包括初次分配、再分配和三次分配三个环节。收入分配首先是有东西可分配，解决的分配的量的问题，再就是如何分配，解决的是分配方式的问题，这也贯穿于收入分配的三个环节。收入分配需要进行改革，不同环节的改革所追求的价值取向是不同的，而现阶段收入分配改革的核心是公平问题，而收入分配公平的关键所在是收入再分配的公平，而且收入再分配是政府分配，政府分配是公平分配。因此，现阶段收入分配改革的核心是收入再分配的改革。

本文从居民内部收入分配的角度，构建财税法的具体制度体系，促进收入再分配的改革，即以财税法的实质公平实现收入再分配的公平，而且是居民内部收入再分配的公平。不论是城乡差距、区域差距、行业差距，最终表现在个体上，实质上是居民收入的差距。收入再分配的改革不仅仅是政府、企业和居民三者之间的利益的分配，更要注重居民之间的收入分配的公平，居民之前的公平是具体的公平。因此，应以财税法的实质公平实现居民收入再分配的个体正义。

2 财税法的实质公平与收入再分配的改革

2.1 财税法的实质公平

公平是财税法的精神实质，公平优位是财税法的实践原则，也是财税法追求的永恒价值。财税法不仅追求起点公平，而且更加注重结果的公平。传统的民法是通过抽象的人格平等提供一种平等的起点、平等的规则以使人们获得公平的机会，但机会公平并不意味着分配公平，由于各种禀赋的差异会导致结果不公平。一方面，财税法是对这种规则公平、机会公平的确认，进而追求一种公平的形式；另一方面，财税法是对这种结果不公平的救济，进而追求各主体间的实质公平。

财税法的实质公平具体表现为其的分配功能，也就是说通过财税法分配的正义实现社会的公平。财税法是调整国家财政关系的法律规范的总称，通过财政的一收一支进行财政的平衡，实现收入分配的公平，尤其是收入再分配的公平。从财税法调整的内容可以看出，财税法通过对财政收入的调整，例如对税收的调整，完成收入再分配中的第一个环节，即收入利益在国家、企业和个人之间的分配。再者，在财政支出方面，通过对支出对象的调整完成收入再分配的第二个环节，即通过取得的财政收入在各个个体之间的分配，实现收入再分配的公平。因此，财税法的实质公平即为其分配的正义，财税法的公平就是分配的公平。

在讨论到财税法的实质公平必然涉及公平的另一面效率的问题，公平和效率都是财税法所追求的价值，其对于财税法的价值正如正义与秩序对于法律同样的关系。但是效率和公平是辩证统一的，这也意味着公平和效率矛盾的，即两者可能会产生不可调和的冲突，这就需要财税法选择其应然的价值取向，尤其是在调节收入再分配的过程中。在这里，财税法作为调整收入的再分配，调整的是收入再分配的公平，而不是指收入再分配的效率，因为，收入分配中的效率是靠收入中的初次分配来解决的，也就是靠市场分配，它解决的是收入分配中的效率问题，之所以政府调节收入分配，是因为市场分配的是效率，它难以解决收入分配公平问题，这也是它的失灵领域，如果此时再强调效率，必然还会回到市场分配中市场难以解决的公平问题，这无疑会加剧收入分配的不公平。所以，收入分配的效率是靠市场分配来调节，政府只要不破坏市场分配就是认为是有效的。当然，这里指的效率仅指市场分配的效率，不包括规制政府分配的效率。 一言蔽之，财税法调节收入再分配应当更加注重公平。

当然财税法的实质公平所注重的结果公平应当保持在适度的范围之内。一方面，财税法的实质公平，其中所坚持的公平优位原则，应当限定在收入再分配环节中。另一方面，财税法追求的实质公平，也就是所追求的结果公平，应当保持在适度的范围之内，即保证最贫困社会成员的基本权利，不能因追求结果公平而损害他人公平分配的权利。

2.2 收入再分配改革的公平

收入再分配是在市场不能分配也不应当分配收入的情况下，政府主导的一种分配方式。之所以产生政府分配，就是因为存在市场完成不了的分配，也是市场难以处理的公平问题，因此，从收入再分配产生的根源角度来看，是政府分配，而政府分配应该是一种公平分配。

收入分配制度的问题实质上是是否公平分配的问题，而公平体现于再分配的过程中，也就是说，收入分配是否公平取决于收入再分配的公平程度。因此，政府在收入分配改革有所作为的是收入再分配，实现公平的核心是收入再分配环节。一方面，收入再分配更加重视公平，再分配是一种公平分配。另一方面，收入再分配是政府主导的，是政府分配，而政府分配的性质是公平分配。因此，收入再分配应是公平分配。

有些学者[4]认为当前我国分配领域的本质问题在于初次分配。并且认为收入分配改革只看到了再分配的改革，想方设法通过政府税收以及财政转移支付实现分配的公平，忽略了问题的本质，那么，对于当前的分配问题只能起到治标不治本的作用。但是笔者并不认为如此，初次分配和再分配是两种不同性质的分配方式，初次分配是市场主导的，注重的是效率，而政府分配是政府主导的，应当注重公平，注重公平的政府分配方式更能体现和实现公平；再者，分配环节对收入分配影响程度的大小与政府干预程度的大小并非正相关的，所以，政府有所作为的应当是收入再分配环节。

收入再分配不仅要按公平的原则分配其应当分配的经济利益，而且应当遵循保护弱者利益的原则，这是作为正义的公平应有之义。再分配的公平应当保证每个机会成员的公平，仅仅因为他是社会成员之一，就有权不仅享受其他成员所提供的个人生活需要，而且有权享受每个人都想得到而实际上确实对人类福利有益的一切好处和机会[5]。换言之，收入再分配的公平是平等的享有分配权和最低分配利益的保障权。

2.3 收入再分配改革的公平寓于财税法的实质公平

法律实现公平，财税法更能实现公平，而且是实质公平，应以财税法的实质公平理念贯穿收入再分配的改革进程中，运用财税法的全面制度设计保障收入再分配改革的公平，以实现收入再分配的公平。同时，收入再分配改革的公平体现于财税法的实质公平，收入再分配改革的公平是财税法实质公平的具体实践。

收入再分配关注的是公平，财税法的功能和实质同样是公平，而且更侧重于实质公平。财税法与传统的私法不同，私法注重的是形式公平，而财税法不仅注重形式公平，更加强调实质公平、结果公平。财税法的公平是起点公平、过程公平、结果公平，而且三者构成一个螺旋上升的统一整体。财税法的起点公平、过程公平是国家运用财税法调节收入的起点和过程中的公平，财税法关注的结果公平是指通过税收和针对穷人的转移支付等在分配工具来缩小收入和财富分配的过大差距，进而实现收入再分配的公平。因此，财税法的实质公平契合于收入再分配的公平。

3 财税法实现再分配公平的制度体系

财税法制度是通过对社会制度主体进行基本权利和基本义务分配的方法，在社会成员之间界定和分配利益和负担来进行收入的再分配。表现财税法实质公平理念的具体制度是实现收入再分配改革公平的真正举措，加快财税体制改革，完善公共财政体系，构建有利于社会正义、促进收入再分配公平的财税制度。

从财税法的结构可以看出，财税法是通过对财政收入和财政支出的管理，进行经济利益平衡和公平分配。从财政收入来看，政府通过对财政收入的调整来调节收入分配的公平，税收收入更为明显，政府通过向谁征、征多少、怎么征的调整，即完成“收”的分配。从财政支出来看，同样，政府通过取得的财政收入向谁支付、支付多少、怎么支付的调整，完成“支”的分配。因此，财税法实现收入再分配公平是通过财税法中的两次调整、两次分配，即一收一支来调节收入再分配的公平，实现收入再分配的正义。

3.1 财政收入实现再分配公平的制度

在财政收入方面，税收是财政收入的主要收入来源，税收也是调节收入分配的关键所在。税收进行分配的实质是国家、企业、个人三者利益的博弈，即要处理好政府财政权和公民财产权的关系，要处理好高收入者和低收入者之间的关系。具体来说，一方面，当前调节收入再分配的主要是直接税，即应加强对直接税的征收，减少间接税的税负水平。另一方面，调节收入分配应当以收入的存量分配和收入的增量分配相结合，即以财产税的调节促进收入存量再分配的公平，以所得税的调节促进收入增量再分配的公平。总而言之，通过税负的调整，正确处理纳税人之间以及政府财政权和私人财产权的关系，做到富国和裕民的统一。

财产税是对一切积累的财产、生活资料、生产资料以及资源课税，也称之为“存量税”，它具有较强的调节财富分配的功能，尤其是对财富存量的调节。收入分配不公不仅仅因为收入财富增量分配的不公，也是收入存量累积造成的。收入差距的存在主要通过个人所得税予以调节，但个人所得税无法调节财富存量造成的贫富差距，而且还有大量财富存量是通过继承、赠与等方式获得，不是通过交易形成，因而更难调节[6]。作为对社会财富存量课税的税种，财产税具有直接税的性质，税负不易发生转嫁，对财产课税在一定程度上弥补了所得税不能对资产增值和存量财富课税的缺陷，发挥了调节收入和财富分配的作用。如房产税的征收，遗产税与赠与税的开征，资源税的改革。

所得税是调节收入再分配的另一重要手段，尤其是对收入增量的调节，即通过税负的负担调整来调节收入再分配的公平。当前在我国所得税可以发挥却没有发挥调整收入分配差距的作用，主要是因为没有合理的所得税制度，尤其是个人所得税制度，而且相关的征税技术制度较为缺乏。因此，应当改革当前的所得税制度，并提高征税水平，充分发挥个人所得税的作用以促进收入再分配的公平。如实行综合和分类相结合的个人所得税征税模式，并提高个人所得税在所得税中的地位；建立科学的税收扣除制度；加强征管技术的制度建设。

3.2 财政支出实现收入再分配公平的制度

财政支出是政府收入再分配的二次调节，现代财政是公共财政，公共财政的核心就要求要“取之于民，用之于民”。政府在财政支出方面，一则应当倾斜保护弱者，向弱者倾斜，如通过向弱者进行转移支付，通过实施转移支付制度，加大财政补贴、社会保障方面的数额，可使居民收入得到提升，真正做到 “用之于民”，以实现社会弱者最低权利的公平。二则政府在向社会提供公共物品之时应当更多的向民生倾斜，民生是社会主体最基本的需求，也是其最基本的权利，因此，要处理好民生支出和非民生支出的关系，但是基于政府提供公共物品的定位，政府不能与民争利，其收入能够满足公共物品的提供即可，而无需在整个国民收入中占比过高。

第一，居民享受均等可及的基本公共服务。促进城乡、区域之间的基本公共服务均等化，减小城乡、区域间居民享受基本公共服务的差距，从这个角度实现居民“收入”的普遍平等。 财政支出制度支持基本公共服务的均等化主要在于：第一，应当构建城乡、区域之间公平的公共财政体系，建立居民之间公平的基本公共服务供给制度。第二，调整中央与地方的财政格局，建立财力与事权相平衡的财政体系，加强财政可持续扶持农村地区、偏远地区基本公共服务的制度保障。第三，完善转移支付制度，尤其是增加一般性转移支付的比重，财政转移支付资金重点向落后地区和基层政府倾斜，加强落后地区和基层财政的能力，提高提供地方公共物品的质量和效率。

第二，倾斜民生支出。民生服务是居民享受最多的基本服务，也是必须的基本服务，民生支出减轻低收入者的支出负担，使低收入者的净收入得以增加，进而缩小了居民间的收入分配收入差距。从现代财政的目的看，现代财政是公共财政，公共财政应当提供公共需要，满足居民的基本需求，因此，公共财政应当投向民生支出，以减少居民收入差距。公共财政支出应当以民生支出为优先，改善公共支出的投向，增加民生支出。从优化收入分配结构和转变经济发展方式的角度考虑，应调整改进政府财政支出结构，改变政府对公共财政投向的顺序，提高政府公共服务支出占公共财政支出的比重，确保公共支出向民生倾斜，向老少变穷地区的居民倾斜，通过增加政府的公共服务支出减少居民不必要的支出，激活居民消费[7]，提高低收入者的净收入水平。教育、医疗、社会保障等是最典型的民生项目，财政应倾斜此类项目以调节居民收入的差距，促进收入再分配的公平，如增加教育、医疗卫生支出。

第三，完善居民社会保障制度。社会保障体系是调节居民收入分配的一项重要制度，并主要体现在社会保障资金的筹集及其发放上，社会保障的资金来源于全社会具有收入的广大成员，而社会保障的支出对象则主要是低收入者或困难群体，即运用社会保障资金的普遍征收和有重点的发放[8]。从财政支出的角度，社会保障就是通过对其对象、范围以及内容的调整来调节居民收入的再分配。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，发挥社会保障对居民收入再分配的“调节器”作用。如增加社会保障的财政性投入，提高社会保障支出占财政支出的比例，完善社会福利、社会救助制度。

4 结语

从收入分配的范围来看，居民内部的收入分配是具体的分配、最终的分配，实现的是具体的公平、个体的正义；从收入分配的环节来看，收入再分配的公平是收入分配公平的核心。实质公平、具体公平、结果公平是财税法的精神实质，财税法的实质公平契合于居民收入再分配的公平。因此，应当以财税法的实质公平促进居民收入再分配的公平，通过财税法的具体制度设计缩小居民收入的差距，运用财税法的两次分配、两次调整调节收入再分配，即一“收”一“支”实现收入再分配的正义。

[1]崔军.对当前我国居民收入来源分类与税收调节的思考[J].税务研究,2013(1):15-20.

[2]杨斌.我国收入分配状况的纠正：公共服务均等化还是税收调节[J].税务研究,2013(1):3-9.

[3]王春雷.居民部门收入份额下降：原因分析与财税政策取向—基于资金流量表实务交易部门的分析[J],税务研究,2013(1):26-31.

[4]周克伟.解决好初次分配是实现收入分配公平的关键[J].改革与开放,2008(6):37-39.

[5]江帆.实质正义的经济法解读[J].经济法论坛,2008(5):129-162.

[6]高亚军,王银梅.“财产税功能研究[J].中南财经政法大学学报,2006(5):68-72.

[7]樊继达.收入分配结构的协同策略[J].税务研究,2013(1):21-25.

[8]高文书.社会保障对收入分配差距的调节效应—基于陕西省宝鸡市住户调查数据的实证研究[J].社会保障研究,2012(4):61-68.