美国联邦政府与种族居住隔离问题的探讨

韩 玲

(河北大学 历史学院，河北 保定 071002)

美国联邦政府与种族居住隔离问题的探讨

韩 玲*

(河北大学 历史学院，河北 保定 071002)

通过分析美国联邦政府在实施公平住房政策中的做法和表现，指出联邦政府对当代美国社会依然盛行的种族居住隔离现状负有一定责任，并且在其消除种族居住隔离的实践中，也存在其它制约性因素。

种族居住隔离；联邦政府；制约性因素

美国史研究专家梁茂信教授曾指出，“综观当代美国，惟有住房市场上的种族歧视仍然非常严重。”[1]其结果就是，形成了遍布美国的种族居住隔离模式。种族居住隔离现象始于20世纪初第一次黑人大迁徙时期。由于黑人大量涌入城市，搬进白人社区，与白人产生近距离接触，引发白人不满。各城市和白人社区通过立法 、“公约”等形式隔离和排斥黑人。此后逐渐形成了当代种族居住隔离模式的雏形。1929—1933年经济大危机时期，联邦政府全面干预包括住房市场在内的社会经济的各个领域，在公共住房中公然支持种族歧视和隔离，从而强化了原本存在的种族居住隔离模式。 在60年代民权运动压力之下，联邦政府一度试图通过制定公平住房政策扭转这一趋势，但由于政府部门在实施环节中的消极被动，政策并未取得预期效果。时至今日，种族居住隔离和歧视仍在美国大部分地区肆意蔓延。本文通过分析联邦政府早期对种族居住隔离的态度及之后在实施公平住房政策中的消极表现，说明其对当代美国社会种族居住隔离模式的形成负有一定责任，同时也分析了制约联邦政府在这一问题上有所作为的其他因素。

一、联邦政府早期对种族居住隔离的态度

(一) 公然支持和默许阶段

作为美国最具号召力和影响力的机构，联邦政府对种族居住隔离的态度至关重要。纵观20世纪60年代之前联邦政府的行为历程，其对种族居住隔离的态度经历了从支持、默认到公开反对的过程。联邦政府参与住房市场始于1929—1933年的经济大危机，面对崩溃的建筑业，联邦政府大规模兴建公共住房，缓解住房供应危机。然而，联邦政府在公共住房中公开支持种族歧视，其住房手册中明确规定，“邻里间如欲保持稳定的关系，房屋应该由同一社会和种族等级居住。”[2]563这种公然的种族歧视鼓励了白人种族主义者，对20世纪初以来城市和白人社区自发形成的种族居住隔离模式的扩展起到了推波助澜的作用。此后，种族居住隔离和歧视在联邦政府的支持和默许下不断得到强化，为当代种族居住隔离模式的难以根除打下了“坚实的基础”。

(二) 态度的转变

事实证明，联邦政府为自己种下了苦果。由于美国黑人长期遭受教育、就业和住房等方面的种族歧视和隔离，积累的怨恨最终随着黑人的觉醒而发泄出来，这就是20世纪60年代震惊美国的民权运动。在民权运动的压力之下，联邦政府从维护社会稳定的角度出发，相继出台了一系列消除种族居住隔离和歧视的政策，其核心法案是1968年的《公平住房法》。它是联邦政府为消除种族居住隔离和歧视，促进公平住房而专门制定的一项法案，也是联邦政府在种族居住隔离问题上态度政策的一次重大转变。所谓“公平住房”，是指在住房出租、出售、市场和借贷过程中消除歧视，即住房对所有人开放，消除社区和新开发地区中以种族和民族来源为基础的隔离。通过这项法案，美国从法律条文上彻底否定了种族居住隔离和歧视，并明确将实现公平住房和种族居住融合作为努力目标。然而，政策构建只是实现目标的第一步，同样关键的是，联邦政府能否将此法律条文付诸实践，达到预期效果。显然，作为公平住房政策主要实施机构的住房和城市发展部与司法部及相关部门并未真正履行其职责。

二、联邦政府消除种族居住隔离的现状

1968年《公平住房法》的出台使种族居住隔离和歧视失去了存在的合法性，理应随着法案的实施而渐行渐远。然而，事与愿违，20世纪70年代以来，美国种族居住隔离和歧视非但没有消失，反而不断扩展。社会学家和官方统计通常使用“隔离指数”来表示种族居住隔离程度。这一指数的变化范围是0～100， 其含义可以用黑人和白人隔离的例子来解释：如果一个城市范围内的隔离指数是100，那么这个城市中的黑人和白人处于完全隔离状态；反之，如果这个城市范围内的隔离指数为0，就表明该城市黑人与白人之间不存在隔离。 所以隔离指数越接近100，说明隔离程度越高。《公平住房法》通过后的1970年、1980年和1990年，全国最大城市中黑人与白人平均隔离指数分别为：1970年北部隔离指数为85.5,南部为75.3；1980年，北部为80.1，南部为68.3；1990年，北部为77.8，南部为66.5。[3]如此高的隔离指数，与联邦政府在实施公平住房政策过程中的消极、敷衍不无关系。据《公平住房法》规定，住房和城市发展部与司法部主要负责公平住房法案的实施，通过考察这两个机构在实施公平住房政策中的种种表现，就可以看出联邦政府在消除种族居住隔离问题上的消极态度。

(一) 政策实施人员不足

根据1968年《公平住房法》案，住房和城市发展部需要指定一个负责法案实施的人员。该部虽然按照法案要求设立了一个助理部长，但是，这个部长助理并非专门负责公平住房政策实施，同时还承担了大量包括联邦就业平等机会等其它政策的执行任务。[4]12同为公平住房政策执行机构的司法部在这一问题上同样表现出敷衍的态度。 据法案通过数月后的一项调查，在全国范围内，司法部只有25位律师负责法案实施的相关工作，直到1977年情况也未改善，人员只增加到38个。[5] 4

(二) 住房和城市发展部态度消极

在公平住房法案的实施过程中，住房和城市发展部的消极态度显露无疑。

1.实施细则出台缓慢

法案通过的前十年，该部并未就实施细则进行具体规定，只出台了某些程序性规则，如：处理案件的相关步骤， 广告标准等。[4]22-23

2.处理案件拖沓，且大多数情况下无章法可循

一方面，根据法案要求，住房和城市发展部要在30天内完成对诉讼案件的处理，继而决定是否进行调解。而实际情况是，它很少在规定的时间内处理好案件。根据1974和1975年两次对四个住房和城市发展部区域办事处的调查，每个案件分别平均需要114天 和122天。[4]29这种拖沓行为的后果是，未等诉讼结果出来，被告早就想好应对措施。另一方面，住房和城市发展部面对大量案件通常因无章可循而不予办理。以1977年为例，该年住房和城市发展部接到了2 982个案件， 结果仅受理530个，占总数的18%。1973—1976年每年受理的比例分别是16%、20%、26%、25%。 受理案件数量都如此有限，更遑论调解的成功率了。[4]31

3.执行审查力度小

根据法案要求，住房和城市发展部要对调解成功的案例进行追踪审查，但它似乎并未很好地履行这一职责。如，1973年住房和城市发展部全国范围内的办事处进行的执行审查总仅20次，而芝加哥住房和城市发展部区域办事处1976年全年未进行一次此类审查 ，相似的情况也发生在西雅图。[4]34住房和城市发展部内部对此并无任何监督和制裁措施，表明其无力控制和监督其地方分支机构的行为。

由此可见，住房和城市发展部不但处理案件效率低下，受理案件数量少，而且执行审查覆盖面极窄，且有应付了事之嫌，导致对整个住房市场影响力极为有限，对于促进种族居住融合亦可谓杯水车薪。

(三) 国会拨款不足

住房和城市发展部与司法部作为实施公平住房政策的主要职能机构，其行为对政策效果固然重要，但国会的配合亦非常重要。由于国会掌握着政策实施的拨款权，因此，其拨款数量对公平住房政策顺利有效的实施尤为必要 。然而，事实是，国会拨款严重不足，从根本上导致了政策实施过程的运转不灵。以1979年为例，该年度国会为实施公平住房政策的拨款为1 740万美元， 而同年为实施公平就业政策所拨款项为3亿美元。[4]19国会对公平住房政策的态度由此可见一斑，其将对公平住房政策实施效果产生的影响不言自明。

三、制约联邦政府解决种族居住隔离问题的外在因素

综上所述，联邦政府在促进公平住房过程中的不作为固然有其自身性因素，但不能否认的是，消除种族居住隔离和歧视仅靠联邦政府的努力是不可能实现的。或者说，联邦政府的努力效果，还受到其他因素的制约。

(一) 地方政府的制约

美国政府的二元联邦制使得地方政府自治权力非常大。地方政府控制着土地使用权，任何机构如若想占用，必须得到地方政府同意，联邦政府也不例外。地方政府排斥黑人及少数种族的贯用方法是所谓的“分区制”，即将土地划分成多个地段，规定每个地段的用途。这一方法有效地将联邦政府公共住房项目固定在某个地段，同时也就意味着将以黑人为主的低收入者集中在某个社区，种族居住隔离悄然形成。此外，更有一些城市政府偷梁换柱，挪用公共住房资金，用于它途。比如，一些城市官员为谋取政绩，将联邦政府资助建造低收入公共住房的资金用于建造高档商业区。[6]438地方政府的这些做法自70年代以来虽有所收敛，但在维持种族居住隔离上一直发挥作用，制约着联邦政府通过公共住房项目促进种族融合的计划。

(二) 市场机制的制约

美国是典型的市场经济的国家，市场竞争机制无处不在。由于各种各样的因素，在就业市场等领域，黑人和少数族裔在竞争中始终处于不利地位，这是政府政策很难改变的。因此，只要黑人和少数族裔处于就业市场的底层，从事工资较低的工作，就难以获得在住房市场上自由选择的机会。 从这个意义上说，种族问题也是贫困问题。

另外，房地产商的阳奉阴违，私有财产不可侵犯的观念、及两党政治等都不同程度地制约着联邦政府在推动种族居住融合过程中作用的发挥。需要指出的是，消除种族居住隔离、实现种族居住融合是一项系统性工程，需要多方面协调和努力，这也一定程度上揭示了联邦政府在解决社会问题上能力的有限性。

[1] 梁茂信.当今美国大都市区中心城市的困境[J].历史研究,2001(4):120-133．

[2] 约翰·霍普·富兰克林.美国黑人史[M].张冰姿，译.北京:商务印书馆,1988.

[3] DENTON N A．Half empty or half full: segregation and segregated neighborhood 30 years after the fair housing act[J].Cityscape,1999,4(3):107-122．

[4] The United States Commission on Civil Rights.The federal fair housing enforcement effort[R].Washington D.C.: U.S. Government Printing Office,1979.

[5] The United States Commission on Civil Rights.Equal opportunity in suburbia[R].Washington D.C.: U.S. Government Printing Office,1974．

[6] 梁茂信.都市化时代:20世纪美国人口流动与城市社会问题[M].长春:东北师范大学出版社,2002.

AnInvestigationintotheIssuesofRacialHousingSegregationinContemporaryAmericanSociety

HANLing*

(The Department of History，Hebei University, Baoding 071002, China)

The operation at the early period and activities during the enforcement of Fair Housing Policy indicate that the Federal Government is partly responsible for the present situation of racial housing segregation in contemporary American society. However, there are certain restrictive factors in its efforts to eliminate racial housing segregation .

racial housing segregation；Federal Government；restrictive factor

2013-01-16

2011年度河北省高等学校科学研究项目“美国公平住房政策研究”(SZ2011602)

韩玲(1977- )，女(汉族)，河北沧州人，讲师，在读博士研究生，研究方向：美国社会和文化,电子邮箱：775888327@qq.com。

C945

A

2095-5383(2013)03-0025-03