城镇化视角下农村社会管理创新研究

◎ 陈庆立

党的十八大提出走新型城镇化道路，当前和今后一段时间城镇化将成为经济增长强大的动力。要实现新型城镇化，必须解决在城镇化的推进过程中出现的诸多问题，而农村社会管理问题无疑是其中尤为值得高度关注的。

近年来，随着中央各项强农惠农政策力度的不断加大，农业发展水平不断提升，农民生活质量大幅改善，农村建设面貌焕然一新。与此同时，农村经济社会发展中的各种矛盾也更加复杂，制约农业农村发展的旧有的深层次矛盾日益凸显，新情况和新问题又层出不穷，农村社会管理面临许多新的挑战。受二元体制影响，农村公共事业发展严重滞后，不仅拉大了农村与城镇的发展差距，也严重影响和制约了农村的社会管理。农民占有的教育、卫生、文化资源水平较低，农村低保、新农合、新农保的标准偏低、覆盖面较小。农民看病难、农村孩子上学难、农村社会事业发展滞后、农村环境脏乱差，成为影响农村社会和谐与城乡关系和谐的最主要因素。另外，工业化和城市化进程导致大量农村青壮劳力进城务工，农业兼业化、农民老龄化、农村空壳化现象严重，农村成为老人、妇女与儿童的留守地，农村社会问题更加复杂。因此，创新农村社会管理成为当前农村工作的重要研究课题。

一、我国农村社会发展的现状

（一）农村农业发展的基本现状

“十一五”时期，我国没有出现历史上大灾之后大减产的现象，“十二五”开局之年，农业全面丰收，粮食总产量实现了历史罕见的“八连增”，连续5年超万亿斤，标志着我国粮食综合生产能力稳定跃上新台阶。2011年全年粮食产量57121万吨，比上年增加2473万吨，增产4.5%；粮食种植面积11057万公顷，比上年增加70万公顷。粮食增产的同时，“菜篮子”产品稳定发展供应充足。肉类总产量7957万吨，比上年增长0.4% ；禽蛋产量2811万吨，增长1.8%；牛奶产量3656万吨，增长2.2%；水产品产量5600万吨，比上年增长4.2%。 同时，农民收入大幅提高，连续迈上4000元、5000元、6000元台阶。全年农村居民人均纯收入6977元，比上年增长17.9%，实际增幅超过城镇居民。

（二）农村教育发展的基本现状

我国农村劳动力的整体文化素质较低，在农村劳动力资源中，文盲占6.8%；小学文化程度占32.7%；初中文化程度占49.5%；高中文化程度占9.8%；大专及以上文化程度占1.2%。另据中国科协对中国公众科学素养的调查，具备科学素养的农村居民只占0.4%，仅及我国城市居民比例3.1%的1/8，与农业发达国家相比差距更大，加之随着大量有一定文化的农村青壮年劳动力向城镇和二三产业的转移，从事农业生产的多数为文化水平更低的中老年人和失学、辍学儿童，这种劳动力素质状况严重制约了新科技在农业领域中的推广和应用。

（三）农村社会保障发展的基本现状

所谓社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源、生活贫困时，向他们提供的生活保障。由于我国目前正在建立的社会保障制度主要限于城镇地区，农村地区相对薄弱。总的说来，农村的养老保险情况并不理想，农村地区医疗保险的覆盖率也非常低。由于我国农民基数大，农村社会保障制度的建立和完善不能一蹴而就，以及我国城乡二元化的格局，成为当前城乡社会保障差异的人为历史性因素。城市居民享受的国家给予的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，而这些农民都没有。

经过多年探索，农村社会保障工作得到了一定的发展。截至2011年底，在农村社会养老保障方面，参保人数约为6000万人，其中有财政补贴的约为1000万人。在农村低保方面，5313.5万农村居民得到政府最低生活保障，同比增加99.5万人。在农村五保供养方面，共有552.0万农村居民得到政府五保救济。截至2011年9月底，2646个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率97.5%；新型农村合作医疗基金支出总额为1114亿元，受益8.4亿人次。全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数32643万人。尽管农村社会保障体系的构架已初步建立，但总体上仍处于起步和探索阶段，保障水平较低，制度有待完善。

二、国内外农村社会发展的差异化

（一）国外农村社会发展的现状和特点

农业是国民经济中最基础的产业，世界各国、特别是发达国家都对本国农业予以大力支持与保护，建立适合本国农业和农村经济发展的支撑体系，并加以完善。农村基础设施属于公共产品的范畴，政府应成为其供给的主体。目前，对于农村基础设施的投资，发达国家普遍采取了强势的态度。美、法、英等发达国家从20世纪60年代起，就不断增加对农民住房、自来水、能源等生活基础设施的投入。

发达国家在农村建设方面，不仅在基础设施上投入很大，同时还制定相关的法律法规保障农村社会的发展。如以瑞典为代表的北欧国家，实行高水平的均等化公共服务；英国建立了一套完善的社会保障制度，主要是通过鼓励发展单位保险和商业保险、调整运行机制、项目实行支出限额管理等方式，达到减轻政府负担的目的。

此外，发达国家农民总体素质较高，主要表现在：农民受教育年限长，农业从业人员平均受教育年限已经超过9年，大部分已达到中专或普通高中，还有相当一部分人接受了高等职业教育。例如，美国的农民，早在1985年就有86.6%受教育年限达到12年以上；荷兰90%的农民受过中等教育，12%毕业于高等农业院校，35岁以下的农民85%接受过农业职业教育，35岁以上的农民40%受过农业教育 。

（二）我国与国外农村社会发展的差异

随着农村社会发展的不断深入，国内外理论界对中国农村社会发展存在问题的认识也在不断深化。比较国内外农村社会管理的差异，主要表现在以下几个方面：

1.农村社会保障覆盖面和模式不同

实际上西方发达国家建立农民社会养老金制度，也都是在工人社会养老金保险制度实行后，才逐渐趋于成熟的。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求，应建立以我国法定基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系。

根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”的需求，即办好最低生活保障、公共卫生保障和社会养老保障三种保障项目。

2.农民教育程度差异化大

对比我国和发达国家农民的教育情况，可一目了然地看出其中的差距之大，这也是我国农业发展与国外存在难以逾越差距的深层次原因。农民的文化素质、技术能力和思想道德水平，直接决定新农村建设的兴衰和成败。但现阶段我国绝大多数农民的素质不容乐观。突出表现在：农民思想比较保守，传统的小农意识根深蒂固，普遍存在“小富即安”的心理，生产、生活和行为方式都与现代社会生活的要求相差甚远。而且，农村居民受教育程度普遍偏低。据有关资料统计，在我国农村人口中，具备初中及以下文化程度的占到劳动力总数的87.8%，其中文盲就占到农村劳动力总数的7.4%。高中、中专及以上文化程度的仅占到农村劳动力总量的12.2%。

3.基本公共服务差异化大

欧美各国很早就开始广泛倡导并积极推进基本公共服务均等化，经过多年努力，较好地实现了义务教育、基本医疗卫生、社会保障等与民众生活密切相关的公共服务的均等化。

美国历届政府都把推进教育改革、重视教育公平、提高教育质量作为一项重要工作。2000年，美国专门制定了联邦政府关于美国教育改革的新政策，并签署了《不让一个孩子掉队法（No Child Left Behind）》。要求学校不论学生种族和家庭背景如何，都平等地受教育并促进孩子取得他们所应达到的进步，力争不让一个孩子掉队。加拿大是世界上最早实施提供均等化的基本公共服务的国家之一，率先将基本公共服务均等化作为联邦主义的基本原则，并在1982年正式纳入宪法。与这些欧美国家为国民所提供的基本公共服务相比，我国在城乡二元结构下的基本公共服务则显得严重失衡。

三、农村社会创新管理的基本要素

社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。

农村社会管理是指政府通过制定系统规范的农村社会政策和法规，管理和规范农村社会组织、社会事务，培育合理的农村社会结构，调整农村社会的利益关系，回应广大农民群众的诉求，化解农村社会矛盾，维护农村的社会公正和社会秩序，促进经济、社会和自然之间的协调发展。它是农村和谐社会建设和中国现代化进程中一个重大课题，不仅关系着中国农民的生活和命运，也关系着国家稳定发展和民族复兴的大局。

（一）农业发展现代化、产业化

所谓现代化，正如美国学者吉尔伯特·罗兹曼所提出的：“指的是从一个以农业为基础的人均收入很低的社会，走向着重利用科学和技术的都市化和工业化社会的这样一种巨大转变。”（罗兹曼，2003）。而产业化的概念，其英文表达与工业化（industrialization）相同，或者从某种意义可以说，工业化就是狭义的产业化。

农业现代化是指从传统农业向现代农业转化的过程和手段。在这个过程中，农业逐渐被现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法武装起来，使农业生产力由落后的传统农业转化为当代世界先进水平的农业。实现了这个转化过程的农业就叫做现代化农业。农业产业化是指农业生产单位或生产地区，根据自然条件和社会经济条件的特点，以市场为导向，以农户为基础，以龙头企业或合作经济组织为依托，以经济效益为中心，以系列化服务为手段，通过实现种养加、产供销、农工商一条龙综合经营，将农业再生产过程的产前、产中、产后诸环节联结为一个完整产业系统的过程。可以说，农业产业化的发展过程就是农业现代化的建设过程。

农业现代化与产业化之间是相互联系、相互促进、相互发展的共生关系。首先，农业现代化和农村产业化都是建设现代和谐农村、建设社会主义新农村的手段和路径。其次，农业现代化是产业化发展的基本土壤；产业化是农业现代化的加速器，产业化是农业现代化发展的必然要求。第三，通过农村产业化把相关产业聚集到农村村镇上，为农村现代化建设奠定基础；农村产业化可以促进农民的分工分业，农村富余劳动力得到转移，推进农民的非农化进程，提高农民收入。第四，农村现代化建设可以集中相当多的文化、教育、科技、卫生、体育、信息和服务事业，不仅通过促进产业化、商品化，而为农村提供实现农业现代化的物质基础，而且也会推动农村精神文明建设，提高农民生活质量，实现城乡统筹发展。

（二）基本公共服务均等化

基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。其与公平理念密不可分，但不等于平均化，是一个长期的动态过程。

基本公共服务均等化的缘由在于其供给的差异性，由于地方政府财政能力的差异，从而导致同一个国家内不同地区的居民享受不同数量和质量的公共服务。而根据现代公共财政的要求，公共财政同时也是民主财政，即同一国家内的不同居民，不管其身处何地、经济状况如何、是否为国家缴纳税收，都有权利平等地消费公共服务。因此，基本公共服务均等化的要求便应运而生。

笔者认为，所谓基本公共服务的均等化，主要是指政府应为社会公众提供基本的、有区别但最终大致均等的公共服务。因此，基本公共服务均等化包括以下三个方面：其一，公共服务均等化与公平的理念密切相连。可以说，在不同的特定阶段，对公平理念的不同理解会导致不同程度或不同内容的公共服务的供给。但这里所强调的公共服务均等化决非实际消费的均等化，而是指消费机会（或权利）的均等化。笔者认为，市场竞争中最重要的公平是起点的平等，也就是竞争机会的公平，因此，这里的均等化仅是指提供给消费者平等享用公共服务的机会，而决不是保证每个消费者实际消费公共服务的平均。其二，均等化绝不等于平均化，而是在保证最低水平全国均等的基础上允许存在地区差异。考虑到绝大多数基本公共服务都会或多或少地附有某个特殊地区的特殊偏好，因此，如实行绝对均等、全国一致的供给水平，则不仅无法实现公共服务的有效供给与消费，而且还极容易造成资源的浪费，从而降低整个社会资源的配置效率。其三，基本公共服务的均等化是一个动态过程。均等化内容和标准往往随人们对公平的认识理解和客观条件的变化而变化。

（三）城乡规划一体化

城乡规划一体化是城乡一体化建设的基本前提，在编制规划时必须把农村和城市作为一个有机整体，统筹考虑土地利用总体规划、城乡建设规划，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，构建功能完善、产业互补、布局合理的城乡统一规划体系。

首先是完善好城市建设规划。今后改造工程的重点是体现“拓展框架、完善功能、提升品位”的理念，在注重项目建设连续性的同时，做到拆迁与建设并重，完善城市框架与改善民生并重，进一步完善城市建设规划，将县城与周围乡村的居民点作为一个整体，统一编制城乡发展、土地利用、城市人口、基础设施、生态环境等专项规划，建设生态宜居型城市。

其次是抓好小城镇建设规划。发展小城镇的关键是繁荣农村经济、培育主导产业。在规划时，应综合考虑各中心小城镇的区位、资源、人口及经济发展水平和潜力等因素，从实际出发，因地制宜，分类施策，科学规划城镇布局，建成工业型、农业型、商贸型、旅游型、资源开发型等各具特色的小城镇，加快培育城乡一体的产业支撑体系。比如，矾山镇是旅游大镇，就要依靠旅游资源发展；张家堡镇区位优势明显，就要依靠科技园区发展；河东镇石材资源丰富，就要依靠石材开发发展。根据县城和中心乡镇的不同特质要求和发展优势，合理分区，形成特色鲜明、结构互补的区域产业分工。

（四）农村劳动力年轻化

农业发展离不开农业资源的合理开发与利用。农业资源包括农业自然资源和农业经济资源。在农业经济资源中，劳动力资源又是其中的重要方面。根据我国劳动就业制度规定，男的年满18岁到60岁，女的年满18岁到55岁，都列为劳动力资源。

要创新农村社会管理，实现农村劳动力年轻化是一个必不可少的要素。在流动人口偏少的落后地区，在传统的区域发展格局中，这些地区的青壮年劳动力已被经济发达地区掏空，怎样充实落后地区农村劳动力，已成为亟待解决的问题。

四、创新农村社会管理的对策

社会管理，说到底是对人的管理和服务，与广大人民群众切身利益密切相关。农村社会管理的对象是农民群众，涉及到农村社会利益关系的调整、对广大农民群众诉求的回应，涉及到对农村社会矛盾的有效化解、对农村社会公正和社会秩序的维护等等一系列问题，内容庞大而又复杂。而且在新形势下，农业生产经营方式、农村经济社会结构、农民思想观念、城乡关系都发生了深刻变化，对农业农村工作、农村社会管理提出了新的要求。

目前，在城镇化和新农村建设推进的背景下，如何处理农民身份转换、农村产权和债权债务问题，如何构建新的社区管理架构，都是农村社会管理的新课题。管理民主既是新农村建设的重要内容和重要标志，又是推进新农村建设健康发展的重要保证。因此，必须一方面建立、完善与新农村建设相适应的农村社会管理模式，充分调动社会、群众参与乡村管理的积极性，切实提高乡村治理和农村社会管理的质量与效率；另一方面要通过不断创新农村社会管理模式、广泛听取农民群众的意见，充分发挥农民群众的主体作用，扎扎实实推进新农村建设。

（一）完善农民专业合作组织建设

推进社会管理创新，要先有充足的物质保障，笔者认为，首先要做大做强特色农业产业，确保增收。组建特色专业合作社，建立网上信息平台，掌握市场行情，增加农民在买方垄断市场下的话语权、定价权，实现收益最大化。可以借鉴美国农民专业合作组织的发展经验，大力发展农民专业合作组织，在家庭承包经营基础上提高农民组织化的问题。中国农民人均耕地数量非常少，在一些落后的地区生产力水平和农产品的商品率非常低下，农民的边际效益已经达到了最大点，增产不增收的状况明显。因此，可以通过建立农业合作组织使农民组织到一起，成立服务型的农业合作组织使农民通过一些小额的投资去获得先进的技术和新的生产方法，去支付一些生产资料，从而实现农业的现代化和机械化，形成专业农业产品实体。近几年，随着农村产业结构调整和农业产业化经营步伐的加快，我国农民专业合作经济组织也应运而生。发展势头良好，方式灵活多样，示范作用日渐显现，但也存在一些制约因素，应采取措施进一步促进农民专业合作经济组织发展壮大，带动农业增效和农民增收。

一是，制定相关政策，提供基础保障。例如吉林省四平市各级政府就制订了《农民合作社发展意见》、《合作社发展目标考核办法》、《示范合作社评定办法》等规范性管理文件。梨树县在财政支持、税收减免、市场准入、信贷保险等方面积极制定优惠政策，先后出台了《九部门关于扶持农民专业合作经济组织发展的意见》和《农民专业合作经济组织暂行规定》等相关文件，积极为合作社发展提供资金、技术、信息、登记、会计核算等一系列政策扶持。

二是，建立联合会，促进合作社之间的联系。例如，广东省为了进一步促进合作社之间资本、劳务、技术、品牌和营销等方面的联合，引领会员共同发展生产，开拓市场，规范运作，加强自律，推进全省农民专业合作社又好又快发展，成立了农民专业合作社联合会。有50家合作社分别与10家超市、10家餐饮企业、10家高校、10家平价商店、10家邮政便民店进行对接签约。

三是，改善服务方式，促进注册认证。随着农民专业合作经济组织的发展，商标、认证等作用日益明显，为保障农民的合法权益，各地纷纷采取“走进农合、引导农户”的方式帮助和引导农民进行商标注册和质量认证。在审批、登记注册、税费等方面给予农民专业合作经济组织最大的方便和优惠，积极引导农民专业合作社在提高产品质量的基础上申请注册商标和申报质量标准认证。至2012年上半年，广东省农民专业合作社实施生产质量标准的有393家，拥有使用农产品质量认证455个，拥有无公害农产品产地认定263个，拥有注册商标348个，建立了农产品质量安全追溯制度2092家，拥有农业机械总动力146.26万千瓦。

（二）推进社会保障城乡一体化

通过建设和完善农村社会养老保险制度，在社会保障体制上寻找城乡体制衔接与统筹的突破口，不仅是我国当前“以工补农、以城带乡”的形势所需，而且事关国家改革、发展和稳定的大局。当前我国建立农村社会养老保险制度的经济、政治、思想和技术条件都已经基本成熟，制度建设具备可行性条件。

发达国家多层次实施社会养老金计划、普惠制养老金、社会救助养老金制度，重视综合救助的经验，重视农村医疗保障机制的创新，对我国正在推进中的农村社会保障体系建设具有一定的经验借鉴与启示。尤其需要重视政府财政补贴与个人责任相结合，社会保障制度与市场机制相结合，社会保障与家庭保障相结合，经济保障、服务保障与精神慰藉相结合，积极探索有中国特色的农村社会保障发展道路。第一，要为已经获得稳定工作和稳定居住的城市农民工增加社会保障和社会福利，使其能逐步融入城市。流动人口已经在逐步纳入城市体系，然而流动人口在城市的社会福利安排还碰到很多的制度障碍，例如当前社会保障很大程度上和地方户籍挂钩。从西方国家的经验来看，社会保障是和就业管理相联系的，因此我们可以逐步创造条件，使社会保障和户籍逐步脱钩，并使具有稳定工作的农民工逐步纳入社会保障体系中去。同时，在城市中也可以建立类似自由职业、劳动代理等社会保障计划，扩大对各种就业形式的劳动者的社会保障服务。

第二，在城乡养老保障一体化方面，“补缺”的工作主要在农村。从近期来看，应全面推进新型农村社会养老保险制度的试点工作，用3年左右时间完成在农村的基本覆盖。同时，通过扩大城镇职工基本养老保险制度的覆盖范围，使处于流动状态的非农劳动者进入“统账结合”的城镇企业职工基本养老保险制度。从长期来看，改革机关事业单位退休金制度，逐渐改变双轨制；将农村计划生育户、双女户的老年人奖励辅助津贴制度向新农保制度或城乡居民老年津贴制度转轨；实现城乡居民养老保险制度、公职人员养老保险制度和职工基本养老保险制度的并轨，最终形成统一的国民基本养老保险制度[12]。

第三，在城乡之间、地区之间的社会保障需要建立有机衔接的体系。当前，在不同地区之间，以及同一城市的农村、城镇和城市之间，都有着各种不同的社会保障计划。根据当前我国的宏观管理体制和财政格局，国家应该为城乡社会保障提供一体化的基础性保障，不同地区可以实施适合本地区的社会保障计划，并通过合理的衔接体制实现社会保障的跨地区、跨部门和跨城乡的对接。这种对接很大程度上不是技术上的问题，而是跨地区、跨城乡间政府和社会保障管理部门相互协议的结果。在这一对接过程中，上级政府可以为下级政府间的社会保障转付对接提供财政补偿机制，例如当发生人口流动使社会保障帐户从A地转移到B地，A地社会保障统筹部分的保障损失可以由上级政府的社会保障基金提供补偿。各地政府为城乡之间社会保障计划的衔接提供财政支持，省级社会保障财政支持地市之间的社会保障对接，而国家为省和省之间的社会保障对接提供政策支持框架和财政补偿。第四，整合社会保障项目的业务管理流程。在社会保险方面，把原先相互独立的各个险种的服务系统合并成一个；社会保险费集中，统一征缴，社会保险费做到“三费合一”或“五费合一”；社会保险费集中统一征缴后，各险种的保险费可按比例分账。建立城乡一体化的社会保障信息平台，实现信息资源的有效共享，使覆盖城乡的社会保障制度发挥最大效率。目前的社会保障工作涉及人事、劳动、民政、卫生、工会等多个部门，导致重复工作和资源浪费。可以先从全国城乡最低生活保障信息平台建立开始，不断摸索经验，最后完成全国社会保障信息平台的建设。例如今年1月份，东莞市社会保障局投入使用的“城乡一体化社会保险管理与服务平台”，在城乡一体化社会保险制度体系框架内，深度整合城镇职工与城乡居民社会保险的业务经办，并以社保卡为服务载体，为民提供“一卡多用、保障人生”的个性化服务，实现城乡一体化社会保险体系的高效、统一、精确化管理与服务。

（三）兴办农村职业教育，活跃基层文化

各国的农村现代化历程，都是伴随着农村科技水平的不断提高而实现的。农村职业技术教育在其中发挥着至关重要的作用。在国外一些发达国家，农村职业技术教育的成功得益于其灵活多样的办学机制和办学的高效。借鉴国外先进的经验，笔者认为我国农村在普及好农村的义务教育的同时，应结合各地情况大力发展农村的职业技术教育，以村级组织活动场所为阵地，以农村现代远程教育站点为载体，对全村科技致富能手和广大群众进行多层次、全方位的培训，培养造就大批有文化、懂技术、会经营的新型农民。

首先，可以采取灵活多样的办学体制。其次，要提高农村职业教育办学的效率和质量。第一，以市场变化和社会需求为基点，培养适合社会生产需要的实践应用型人才。根据市场变化和社会需求对农村职业教育的专业设置、授课内容进行及时调整。第二，突出实践教学。如美国农业职业教育课程除教室活动外，还包括辅导学生家庭农场作业计划，农场机具活动、参观学习和参与美国未来农民会等实际操作训练或实践活动；如英国农村职业技术学校学生入学后多半实行“一年学院全日制，一年农场实践，一年学院全日制”的“夹心面包”式分段教学，保证足够的实践时间[13]。

（四）创新农村组织管理模式

党的十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，把完善社会管理体制作为党和政府的重大责任再次提上议程，意味着在我国社会管理体制走向多主体，多元化治理的社会管理新模式背景下，实现社会公共事务治理中各系统、各部门、各阶层的协同必将成为社会管理体制改革的关键所在。

第一，因地制宜，增强基层选举制度的可操作性。

尽管国家出台了比较详细的村两委选举法规，但由于农村乡土社会情况复杂，制度在具体操作中往往打了折扣，群众反映存在贿选、请客吃饭拉选票，甚至是暴力选举的现象。兰州大学政治与行政学院副教授陈小鼎认为，从1998年国家正式实施村委会组织法以来，经过十几年的发展，村委会选举的制度设计已日臻完善，目前的主要问题集中在操作层面。由于几千年的乡土社会影响非常深，加上地缘、血缘等因素，农村基层选举很难避免宗族、家庭势力的影响。他说，我国的村级民主发展才20多年，与长达2000多年的封建专制历史相比只是短暂的一瞬间。在这一历史变革进程中出现一些问题是正常的，要给予群众充分的民主。

青海海东地区2011年选举前，就以走村入户、座谈会、调查问卷、个别走访等形式，对全区所有村、社区开展了选举调研，排查了换届选举中可能出现问题的重点村、难点村77个，有针对性的派驻了工作组和督察组。明确专人负责重点村、难点村的排查、统计、督查工作。实行乡镇主要领导包干制，抽调业务能力强、农村工作经验丰富的人员组成工作组，驻村指导选举工作，做好政策宣传、维护稳定等工作，取得了很好的效果。以前当地化隆县群科镇群科村的宗族派性严重，历史积怨很深，致使党员群众分为两派。自1996年以来，每到村两委换届，两派党员群众不是剑拔弩张、持械相向，就是越级上访、互不相让，14年没有选出村两委班子，只得由驻村干部代行职权。但是在2011年的换届选举中，省、地区、县、乡各级组织、主管部门对群科村的问题进行了认真研究，走访了大量群众，找准问题的原因所在，积极化解矛盾，严格监督选举过程。由于选举过程透明度高，群众心知肚明，党员群众的参与热情很高，候选人也得到了群众认可。经统计，群科村群众的投票率达到92.8%，村民韩忠、冶生龙以高票当选村支书和村委会，顺利完成了两委换届。

第二，建立民情档案，搭建协同平台。

实现农村社会的协同治理，增进农村社会内部的普遍信任是基础。正如塞缪尔·亨廷顿所言，“彼此不信任和人心不齐会使社会变为一盘散沙”。一种良好的社会管理模式需要政府、社会、公众之间相互信任。协同治理的信任关系建立最终取决于协同主体间需求的同构性，只有需求一致，才能形成协同的发展目标并产生协同行为。要充分运用民情档案、民情分析等制度，对村情的“一村一册”、户情的“一户一档”、重大事项和涉及县、乡、村干部的意见建议及利益诉求等方面的“一事一表”动态分析，理清群众关心什么，全面掌握群众在日常生活、发展生产、增收致富等方面的需求，从私人利益中抽象出能够满足共同体中全体或大多数的公共需求，并对其作出回应[14]。例如建立心理干预制度，农村家庭发生重大变故、重大灾难后，民政部门组织慰问，村组干部上门走访，疏导当事人的情绪，减少社会对抗性；建立村居红白理事会制度，让一批群众威望高的老干部、老同志作为理事会成员，协调各种关系，提供无偿服务，促进社会和谐；完善部门帮扶乡镇工作机制，结合各地实际，缩小帮扶范围，重点扶持产业和基础设施建设，把有限的帮扶资金用在刀刃上。第三，融洽干群关系，增强村级组织的公信力。

广东省四会市从去年开始，就选择了城中街道的下布村、贞山街道的独岗村和东城街道的清东村作为试点，积极探索推进村级组织规范化建设，取得了很好的效果。通过规范各项规章制度，村的各项事务都有章可循，无论是村重大事项的决策，还是年终考评、干部报酬、集体资产的处置都按章办事，实行民主决策；充分发挥党风廉政建设信息平台作用，实行村账镇代理制度，规范设立了村（财）务公开栏，全面实施村（财）务公开机制，接受群众监督，维护群众的知情权和监督权，减少干部群众的猜疑，“给群众一个明白，还干部一个清白”；规范设立党务公开、村（财）务公开、法制宣传、计划生育等宣传专栏，不但把各项惠农政策及时进行宣传，而且把村民须知的事项，通过宣传栏及时向村民反映，如股份资金的分红、低保户、困难补助、发展党员、村委公益事业的开支等都通过宣传栏进行公示，增加透明度和满意度。村干部和广大村民都认为无论信息的公开、机制的健全和方便服务办事等方面都有了很大的提高。在今年全省基层政权和社区建设工作现场会议上，四会市的经验做法也得到了进一步推广。

第三，以点带面，推动“幸福社区”“幸福村”的建设。

近年来，很多地区纷纷采用以点带面的方式，在当地选取有代表性的社区或村、街道作为创新农村管理的试点，通过推广试点过程中积累的创新管理经验，全面提升农村社会管理水平。例如广东省肇庆市今年就提出在全市选择38个社区启动城乡“幸福社区”工程，并作为市政府2012年十件惠民实事之一。主要目标任务是稳步推进38个城乡社区“六个一”工程，建立完善城乡救助、劳动就业、医疗卫生、人口计生、综治维稳、社区养老等10项社会保障服务。加强领导，整合资源，加大投入，把幸福社区内容分解到24个市有关部门，每项工作有牵头和协办单位，每个社区给予20万元的启动资金，其中市财政每个社区支助10万元，县（市、区）统筹10万元。目前，各县（市、区）已经对38个幸福社区进行了规划，制定实施方案，有序推进幸福社区工程。全市13%的农村社区达到了“六好”标准，超过了广东省要求10%的目标；全市85%的城镇社区被省命名为“六好”平安和谐社区，超过了省要求珠三角地区80%的创建目标。

类似的例子还有很多，像广东省云浮市云安洞表村、罗定村、新兴龙山塘村等地也先后开展了幸福村建设工程，并且取得了意想不到的效果。这些幸福村、幸福社区的建设经验都表明，在农村要开展一项活动，宣传发动是关键，只有村民自觉主动地参与，工作才能顺利有效地展开。“行动”初期，村委会要通过召开动员大会、座谈会，印发宣传单张、张贴标语，建设环保型橱窗等一系列宣传活动，使得村民对“行动”家喻户晓、人人皆知，并通过加强对在建过程中示范典型的宣传，引导广大群众及外出乡贤积极主动参与共建。

[1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报.2012,2,22.

[2]国外社会保障制度研究与借鉴.论文网.

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