主动城市化与被动城市化的比较研究

2013-09-21杨忠伟

城市观察 2013年1期

◎ 余剑杨忠伟熊虎

我国各地长期以来只追求城市化水平的高指标，却普遍忽视了城市化质量，这不仅使得我国城市化水平被人为拔高，也直接导致了城乡居民公共服务水平低、土地利用不经济、农民工市民化难度大、城市化难以健康发展等问题，全国各大城市无一例外地陷入亚健康状态①，所以亟需反思我国现行的城市化模式，因为以往这些模式所回避的难题正是当前我国城市化所面临的核心问题。本文试图通过对主动城市化与被动城市化的比较研究，来审视当前我国“城市化荣耀”背后的困境，探寻城市化质量低下的症结，求得以往粗放型城市化所产生问题的解决方法。

一、主动城市化与被动城市化的概念

我国城乡居住空间可以大致分为以下四种类型：按城镇规模等级可分为大中城市T1和小城镇T2，按乡村与城市距离可分为近郊乡村V1和偏远地区农村V2。在综合因素复合作用下，农村人口在这四类居住空间中进行定向转移并通过生活生产方式的相应转变逐步演化为城市人口，由此产生了主动城市化和被动城市化，其中被动城市化主要是由大中城市的空间扩张致使城郊农民被动失去土地所导致，人口由V1被动转移到T1。而市场主导型的主动城市化则包含了两种类型：一种是“离土不离乡”的乡村工业化型模式，人口由V2就近转移到T2；另一种是以农民工异地城市化为主的跨区域流动型城市化模式，人口由欠发达地区农村跨区域转移到沿海发达城市（图1）。概括来说，主动城市化是农民自主做出选择和决策的城市化过程，是三农因素向城市因素主动转化的过程②。

（一）城市拓展型被动城市化

所谓被动城市化，是指农民主观上不愿意被城市化或是还没作好城市化的准备，但由于受到各种客观因素的影响而不得不放弃原来的农业生产方式和农村生活方式，最终被动融入城市的过程③。其实，城市拓展型被动城市化是一种较为普遍的城市化发展路径，在城市的发展过程中，城市用地的扩张是一个无法避免的现象，因此，对于城市周边土地的需求也成为一种必然，而征地则成为解决城市扩张土地稀缺问题的主要手段。

图1 主动城市化与被动城市化空间模式示意图

但随着城市边缘区农用地被大规模征用，我国失地农民的数量也与日俱增。相关研究显示，从1987年到2001年，全国依法征用的耕地多达2400万亩，至少有3400万农民因此失去或减少土地④，而且大量失地农民已然成为我国城市化浪潮中的主要弱势群体。由于失地农民的就业和生活等各方面均无法获得政府的有效保障, 所以产生了诸多社会矛盾，使得愈演愈烈的被动城市化现象从一个局部问题逐步演变为一个关系到在经济转型期间城市社会能否保持稳定发展的重要问题。

（二）乡村工业化型主动城市化

我国开始推行家庭联产承包责任制后，农业生产效率得到极大提升，产生了大量剩余劳动力，但城乡二元分割的户籍制度、就业制度等因素严重阻碍了农村剩余劳动力向大中城市的转移。而国家所推行的小城镇发展政策则积极鼓励农村剩余劳动力就地转化，倡导一种“离土不离乡”的工业化模式，在此背景下一大批在组织形式、产权等方面向着市场化发展的乡镇企业迅速崛起。随着乡镇企业的发展，大量农村剩余劳动力就近向中心村和小城镇转移并同时实现了非农化，形成了经济和人口相对集中的新兴小城镇和新型城镇社区。实际上，在沿海发达地区的城市化进程中，“苏南模式”、“温州模式”以及“珠三角模式”无不体现出了这种“自下而上”的主动城市化动力机制，而沿海地区的飞速发展表明我国民间自发的、主动出击的城市化道路是成功的。

（三）跨区域流动型主动城市化

农民主动进城务工，在异地城镇化的过程中通过市民化逐步转变为城市新居民，这是我国现代化过程中极具中国特色的城市化道路。之所以认为农民工跨区域进城务工是一种主动城市化模式主要基于以下两点：首先，随着相关政策的完善，一部分农民工将会留在城市并逐渐享受市民待遇，成为新市民，尤其是“新生代农民工”对城市的认同超过了对农村的认同，而且他们几乎没有务农经历，与农村的联系事实上已被割断,不可能再返乡去做农民⑤。其次，城市化不仅是体现在城市人口的增长，更重要的是城市文明的扩散。农民工进城务工过程中，将会不断地受到城市的制度、规则等各方面的影响，为了能在城市长期生活并拥有更高生活品质，他们将会主动去适应城市的生活方式，而这个过程正是主动城市化的重要组成部分。

二、城市化模式比较研究

（一）比较一：形成的动力机制

城市化是一个历史演进的长期过程，而我国现阶段正处于经济转型期，这一时期城市化模式也发生着巨大变化，具体表现为城市化的动力机制逐步由之前的单一性转向现今的多元化，从而使得不同城市化模式都具有其独特的动力机制。

1.被动城市化形成的动力来源

①城市建设用地扩张。城市是在原有乡村基础上发展起来的，而它又总是被乡村所包围。因此，城市在发展的过程中，特别在空间拓展的过程中，往往还伴随着对周边郊区乡村的吞并和改造，因而城市空间拓展必然会引起农民的被动城市化。②行政区划调整。从20世纪80年代开始，我国各地都实行了撤县建市、撤乡建镇等各种以推进城市化为主要目标的行政区划调整措施。这直接使广大农村居民一夜之间转变为市民，但它并没有从根本改变农民的生产、生活方式，而仅仅只是实现了表面上的城市化。

2.乡村工业化型主动城市化发展因素

80年代我国政府出台了一项关于城市化的重要政策：通过发展小城镇来推动农村经济的发展，把小城镇当作农村剩余劳动力转移的蓄水池，从而减缓对大中城市的压力⑥。当然，由农村迫切寻求其自身发展所激发的内生动力是该政策得以顺利实施的前提。农民的就地城镇化，乡镇企业的异军突起，对当时沿海地区农村非农经济发展起到了很大的作用，成为我国经济发展领域的一大亮点。而近年来，大量外资纷纷涌入中国市场，沿海发达地区借助国际产业转移之势，加快发展外向型经济，加工制造业获得快速发展。而制造业要求占用大面积的低廉土地，因而外资往往投入到区位条件优越且土地廉价的农村地区或小城镇⑦，由此又进一步推动乡村非农产业的发展和社会结构的转型。

3.跨区域流动型主动城市化驱动因素

①沿海地区劳动密集型产业人口需求增大。我国东部沿海地区凭借优越的地理位置和廉价的土地与劳动力资源，吸引了大量外资，当地的劳动密集型工业得到了快速发展，出现了对廉价劳动力的大量需求，而这种需求在当地无法得到满足，于是便促使中西部地区农村剩余劳动力跨区域流动的发生。②中西部山区农村劳动力过剩，而当地城市基础薄弱，辐射力小，城市吸纳能力不足，这迫使当地农村剩余劳动力外迁，跨区域流动型的主动城市化模式由此产生。

比较发现，被动城市化是由政府主导的城市空间拓展和行政区划所导致，而主动城市化则是由“自下而上”的市场导向的发达地区小城镇农民就地城镇化和外来务工农民的异地城镇化所驱动。

（二）比较二：基本特征

被动城市化不仅是在形成原因上与主动城市化有所不同，其所表现出来的基本特征也有较大区别：首先，被动城市化是一个乡村社会被整体城市化的过程，它对城市边缘乡村社区的影响几乎是整体、全面的，它不仅接纳了那些原本就想积极入城的农民，同时也强制吸收了那些已习惯农村生活而不想入城的农民，所有人都被动地加入了城市化进程。它彻底改变了传统乡村以农业为本的经济基础，使农民不得不寻找新的谋生之路。其次，被动城市化是一种不可逆的转化过程，被动城市化不仅使农民永远失去了耕地，也使他们永远失去了宁静的家园。

相比于被动城市化，乡村工业化型的主动城市化同样是一个不可逆的过程，但乡村工业化型模式是主动将市场机制引入城市化过程，利用村集体自身拥有的集体土地来发展乡镇企业，并带动农村社会经济结构的转变。其次，与农民主动离开家乡进行异地城市化的跨区域流动型模式不同, 乡村工业化型模式大多情况下是一种就地城市化或就近城市化现象，在这种模式下的主体在城市化过程中，一般不伴随发生空间转移或只进行短距离迁移，大多仍生活在原来的居民点或其周边区域，从而就地或就近实现了生产、生活方式以及社会身份的根本改变。

不同于以上两种模式，跨区域流动型模式是一个可逆的城市化过程，进行异地城市化的农民的土地权属并没有改变，所以如果他们没能成功融入到城市中，转变为市民，那么便可以回到乡村恢复原有的农村生活。可见,这种模式下的城市化并不是一步到位的，农民要先转变为农民工来实现非农化，然后再由农民工转变为市民，从而彻底实现城市化（图2）。但在现行制度约束下，农民工市民化难以突破各种城乡二元结构制度障碍，常住于城市的农民工依然没有摆脱边缘化的境地。总体上，这三种模式的基本特征可以概括为表1。

图2 跨区域流动型主动城市化模式示意图

表1 城市化模式的特征比较

（三）比较三：产生的问题

1.失地农民与城中村

在我国被动城市化普遍会引起以下两个问题：第一，被动城市化直接导致了大批城郊农民失地成为城市新的边缘弱势群体。当前，因为由“农转非”而带来的种种福利待遇大多被取消，所以城市化对这些失地农民而言，并不意味着收入的提高、环境的改善以及生活质量的提升。相反，被动城市化促使他们成为了“种田无地，就业无岗、低保无分”的城市边缘人，这类人短期内将很难融入城市社会。因此有不少学者认为当前失地农民问题相比于当年的“下岗”、失业问题要更为严重，不仅持续时间长，解决难度也将更大。第二，被动城市化促成的城中村多数成为城市里难以清除的“疮疤”。城中村不仅彻底丧失了中国传统村落和谐人居空间的“文化意义”和“美学意义”⑧，也与日新月异的城市面貌格格不入，已然成为城市规划建设管理的难点。

2.半城市化地区

乡村工业化型模式中的农民大都已经就地实现非农化、城市化，所以较少存在被动城市化中失地农民的问题，但是半城市化地区现象往往会伴随这种模式产生。由于乡镇企业的产权大多数属于农村集体所有，生产要素跨区域流动存在严格的行政区划限制，导致乡镇企业只能在当地发展，而农村工业呈碎片化分布状态⑨，这使得区域内城乡土地利用混杂、社会经济结构不稳定，并产生“村村像城镇，镇镇像农村”的独特区域景观，最终演变为半城市化地区。当前在长三角、珠三角以及其他大城市周边地区，这种半城市化地区现象已很普遍。

半城市化地区的乡镇企业规模较小，抗风险能力弱，特别是随着国际金融危机的深化，在原材料、劳动力成本上涨，融资困难的大环境下，许多依靠低生产成本维持营运的村镇企业生存十分艰难，增加了地区经济发展的不稳定性。再者，这类地区管理体制混乱，合理规划指导的缺失及大多村庄各自为政等因素造成了多元利益主体之间无法有效协调，结果在许多地区形成了多种管理体制交叉共存现象。从而使得区域内资源无法有效配置，重复投资建设现象严重，在产业发展协作等方面也难以前行⑩。

3.半城市化人口

跨区域流动型模式中所造成的半城市化人口现象同样是一个不可忽视的问题。中国一直以来实行城乡二元发展，户籍等相关制度的严格限定，使主动进入城市务工的农民工不能真正成为市民，这导致离乡农民工仍然游离在城乡之间，成为半城市化人口，其市民化过程艰巨漫长。

农民工虽然长期工作生活在城市，但他们仍旧拥有农村宅基地与承包地，而其土地长期固化十分不利于资源的优化配置，并且当前大中城市未能给农民工提供基本的社会保障，所以农村土地还是得承担农民工的社会保障功能，这表明在跨区域流动型主动城市化模式中农民工数量增长和城市扩张的同时并没有带来农村建设用地比例的降低，没有完全体现城市化应有作用。此外，农民工往往无法在生活上与城市社会发生联系，这样的社会隔离导致了其生活“孤岛化”⑪。特别是“新生代农民工”，与其父辈相比，他们在物质与精神的享受要求更高，而对农村社会的疏离以及不能为城市所接纳，使他们普遍缺乏社会认同感和归属感，最终甚至会导致其进行报复性行为，可见半城市化人口将会对社会的长治久安产生一定负面影响⑫。

比较发现，被动城市化所导致的失地农民问题和跨区域流动型主动城市化所造成的半城市化人口问题都关系到农民的生存权和发展权，甚至会影响社会的稳定，而乡村工业化型主动城市化模式所导致的半城市化地区现象则充分体现了我国城市化进程中土地利用粗放、产业集聚效应不强的问题。

三、问题导向的城市化发展政策建议

通过比较分析，可以发现被动城市化与主动城市化的成因、表征等各有不同，但无论是哪一种模式均存在着我们无法忽视的问题，这些问题直接导致了我国现今严重的城市化质量问题。因此我国未来如果要走质与量均衡发展的新型城市化道路，首先需要完善现行城市化模式，尽量减少城市化带来不必要的负面效应。

(一)被动城市化的调控措施

1.尊重农民意愿，维护农民的自主选择权

在城市化过程中是否优先考虑农民的利益和意愿，是否承认并尊重农民的自主选择权是判断城市化质量高低的一个重要标准。因此，要尽快建立公众参与机制，积极创设农民参与城市化的途径，改被动为主动，同时赋予农民广泛的知情权、参与权和决策权⑬。在城市化过程中，政府不能代替农民进行选择或决策，更不能无视农民的意愿强行通过简单的行政手段迫使其“上楼”。

2.完善相关制度，帮助农民尽快适应城市生活

在土地权益方面，坚持以市场化为标准，完善土地征收补偿标准，建立健全土地纠纷的解决机制，切实保护失地农民的合法权益。在社会保障方面，首先要充分发挥政府在促进农民就业方面的主导功能，完善失地农民的就业培训制度，并且要坚持政府主导、社会组织以及失地农民共同参与的多元社会保障资金供给机制。而针对城中村现象，需要加快其改制与改造，帮助农民尽快实现市民化。

（二）乡村工业化型主动城市化的转变路径

乡村工业化型模式所导致的半城市化地区是城市化进程中的畸形产物，推动半城市化地区向完全城市化发展转型非常必要。

1.优化用地结构与布局，提高土地利用水平

半城市化地区用地功能单一，需要进一步优化用地布局，将精明增长等理念应用到土地开发中，强化用地控制，与此同时要落实耕地保护，加强生态管制，避免生产活动、交通运输等对居民生活产生干扰，提高社区居民生活质量。最后还要逐步增加公共服务设施用地比例，提升第三产业发展水平，使半城市化地区转型发展为具有完整城市功能的新型城市化地域。

图3 乡村工业化型模式过程及其转变路径

2.加强规划引导与创新，促进联合发展

半城市化地区一直是规划的盲区所在，简单套用城市或乡镇的规划标准或技术规范，将无法对其建设起到积极指导作用，所以开展这类地区规划管理的创新研究至关重要⑭。首先可以通过农村土地股份合作模式、集体土地租赁模式等创新方式实现城乡土地市场一体化，打破城乡对立局面，抑制土地无序蔓延现象。其次，需要突破行政区划界限，建立联合发展机制，探索发展权转移等制度用以破解以往各个乡村各自为政的难题，创造联合发展的制度环境⑮。（图3）最后，要发挥小城镇的辐射功能来带动半城市化地区的发展，把大量的工业资料和生活资料聚集在一起，利用城市的信息技术和生产资料来为农村提供服务，以城带乡，使城乡发展相互促进。

（三）跨区域流动型主动城市化的改善对策

农民工市民化是跨区域流动型模式中无法回避的问题，农民工进一步城市化，实际是城市公共资源的一种再分配。因此，只要是在本城市合法工作和长期定居的人口，无论是原住民还是农民工，政府都应当提供平等的公共服务。第一，在人口管理方面，应当努力推进并加快户籍制度的全面改革，重新构建城乡居民的平等身份，对于居民在城乡和地区间的迁移，实行自由登记和备案管理，建立居民个人信息管理系统。第二，在社会保障方面，要尽快努力实现农民工与城市居民的就业、基本医疗卫生服务、养老保障等基本社会保障平等，最大限度达到公共资源分配公平的目标。第三，在住房问题方面，需要加快住房制度与机制改革，从社会和谐和城市长远发展的角度出发，将农民工住房逐步纳入城市住房保障体系，开辟多种渠道为农民工提供廉价适居的农民工公寓，促进其更好地融入城市。

四、结语

近代以来的城市化演变和我国现今城市化状态提示我们要更理性地对待城市化问题，当前中国的城市化模式正面临着多种选择，关键是要寻找一条适合自身的可持续发展道路。而无论是被动城市化还是主动城市化，对于不同的农村地区具有不同的适应性，可见多元化的城市化模式是并行不悖的，重要的是结合自身发展现状和先进创新理念探索出多元化的发展路径，正确处理好主动城市化与被动城市化之间的关系，逐渐改变各种城市化模式的不合理、不公平现象，以提高城市化质量为核心内容，真正走出一条具有中国特色的“高效型、可持续、多元化”的健康城市化道路。

注释：

①方创琳.城市亚健康之忧[J].人民论坛, 2010( 6):7-8.

②张本效,纪晓岚.主动城市化的探索与思考——以上海闵行区七宝镇九星村为例[J].城市发展研究,2010(10): 9-13.

③章光日,顾朝林.快速城市化进程中的被动城市化问题研究[J].城市规划,2006(5):48-54.

④王先鹏.离乡农民工市民化的路径探索——基于资产流通和人力资本的视角[J].规划师,2011(8):102-106.

⑤周艳.我国三种城市化路径比较研究[J].当代经济,2009(15):30-31.

⑥俞燕山.关于小城镇改革的几点看法[J].小城镇建设,2000(1):26-27.

⑦黄靖.东莞城市化过程中若干问题研究[J].地理与地理信息科学,2003(5):73-76.

⑧刘沛林.古村落:和谐的人居空间[M].上海:三联书店,1998.

⑨李小建,等.经济地理[M].北京:高等教育出版社,2006.

⑩曹国华,张培刚.经济发达地区半城市化现象实证研究——以江苏省常熟市为例[J].规划师,2010(4):78-83.

⑪何为,黄贤金.半城市化:中国城市化进程中的两类异化现象研究[J].城市规划学刊,2012（2）:24-32.