城镇化快速发展时期新型农村社区建设实践研究

◎ 赵之枫 汪晓东

我国已经进入城镇化快速发展时期，城镇化水平超过50%。全面加快城镇化步伐，已经成为经济结构战略性调整的关键环节之一，也是全面建成小康社会的重要基础。新型农村社区近年来在这一背景下发展迅速。针对村庄目前存在的过度分散、土地利用不集约、不能适应城镇化发展等矛盾和问题，各地不断探索以城乡统筹为目标的新型农村社区建设模式，对现有农村居民点加以整合，以促进城镇化的健康发展。“以中心村为核心，以农村住房建设和危房改造为契机，实现农村社区建设全覆盖；以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平”；“逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化……”[1]。新型农村社区，既有别于传统的农村居民点，又不同于城市社区，它是由若干村庄合并在一起或由某个行政村为主，统一规划、统一建设而形成的新型社区。新型农村社区建设，以节约土地，提高土地生产效率为动力，实现集约化经营为主导，提高农民生活水平为目标，营造一种新的社会生活形态。

一、新型农村社区建设的核心问题

（一）农村居民点的变动与农业生产方式紧密相关

农业经营方式的转变和产业模式的转变会推动新型农村社区的建设。1978年改革开放以来确定的农村家庭联产承包责任制，在当时大大提高了农民的积极性，粮食连年大丰收。但是，随着农业现代化的发展，现行的土地制度逐渐表现出其固有的传统农业性质和计划经济的痕迹，在某种程度上开始制约农业和农村的长远发展[2]。比如，容易造成小而分散的农田经营情况，无法形成规模经营，也导致集体难以统一布局、耕作和提供服务，甚至难以改造农田基础设施。随着农业产业化和现代化进程的加快，农地经营方式和农业生产方式也不断发生变化。如果农地经营仍是分散经营，居民点也必然与之相适应；如果农地实现规模经营，或者已经实现产业转型，土地的集中或者农民主要收入不再依附于土地，必然会引发农村居民点的重组，推动新型农村社区的建设，以适应新的生产方式。

（二）新型农村社区建设与农村集体土地制度紧密相连

与城市土地属国有建设用地不同，农村土地属集体所有。农村土地包括建设用地、农用地和其他用地。

首先，农村集体土地问题的复杂性，突出表现为集体土地所有权和使用权的分离。对于集体来说，虽然拥有所有权，但是必须将土地按政策分给每个农户，所有权在经济上没有得到体现，从而使集体的所有制观念和统一管理的职能被弱化。对农户来说，虽然拥有使用权，但承包权的不稳定使得其从事农业的积极性大大降低：一方面，希望进一步扩大经营规模的农民难以在公平、公正、公开的条件下获得土地，即使获得了土地也由于产权问题无法进行长远的投资。另一方面，想另择他业的农民也无法在确保自己利益的前提下，自主转让土地权益。这种矛盾的长期存在，将制约农村经济的发展，加剧农民与土地联结的惯性，使得农村的兼业化现象长期存在。同时，农村社区建设中宅基地置换难的问题、缺乏过渡建设用地的问题，都与此相关。

其次，农村土地问题的复杂性还表现在各项用地所承载的社会功能上。例如，宅基地不仅承载了农民的居住功能，某种程度上，农村宅基地上产生的庭院经济也承载了一部分社会保障的功能；对于承包地来说就更为复杂，不仅承载了农民就业功能，还承载了其生存保障以及其他社会保障。这些因素需要在新型农村社区建设中给予认真考虑。

因此，必须慎重对待新型农村社区建设用的土地问题，有两个核心的基本要求：节约利用土地资源和土地置换中的村民搬迁“无缝”过渡。前者是建设新型农村社区的目标之一，而后者关系到建设的顺利实施。无论各地开展何种形式的新型农村社区建设，必然要先占用一部分土地资源，村民迁居后再通过原宅基地复垦补偿先前占用的土地资源。换言之，新型农村社区的建设用地都是通过置换得来的，虽然各地土地置换的流程不尽相同，但大体思路一致：先占后补，占补平衡，增减挂钩。

二、新型农村社区建设实践①

（一）四川省成都市——“拆院并院”

为了缓解城市发展用地需求的压力，同时提高农村土地使用的合理性和有效性，在保障农民权益，尊重自然，尊重人文，尊重科学的前提下，成都市以“拆院并院”带动村民向中心村集中，村民向中心村集中带动土地向规模经营集中，土地向规模经营集中带动产业发展，产业发展带动新农村建设的产业支撑。而其复垦的土地原则上不再分散到户，而是由村社集体经济组织统一管理、统一招商或统一发包，开展农用地规模经营。通过发展产业，拓展农民稳定收入的渠道，农民以土地经营权入股的方式，成为公司股东，参与公司经营管理，并享受公司的收益分红。

成都市在以“拆院并院”推进新型农村社区建设中，依据土地利用总体规划，将拟复垦、整理为耕地的集体建设用地（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区，通过拆旧建新和土地复垦、整理、最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，并使用地布局更合理。

据统计，成都市农民宅基地占地120万亩左右，人均占用土地150m2，通过实施综合整理和拆院并院，农民适当集中居住，可腾出约50万亩土地。

在推进村民集中居住的过程中，成都市因地制宜，采用多种安置方式供村民选择。如双流县鼓励“拆旧建新”项目区农民根据自身经济状况、从业状况，自愿选择购买商品房、统建集中安置和自建集中安置的方式，引导分层次向城市、城镇和中心村集中，促进向非农产业转移。（图1）

成都市“拆院并院”的做法要点包括：设置拆旧建新项目区，把增减挂钩指标限定在了一定范围内流转，这一点是与《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的要求相契合的；原宅基地复垦后，并没有分散到户，而是由村集体统一管理，这就为土地适度规模经营创造了必要的基础条件；此外，“拆旧”形成的建筑垃圾用于铺平田间道路，体现了资源节约利用；低保户由集体出资建设安置房，体现了对弱势群体的照顾。这些做法对其他地区具有一定的借鉴意义。

图1 成都市“拆院并院”的村民流向

其积极作用在于，通过“拆院并院”，从空间上优化土地功能布局，土地利用效率得到大大提升，促进了农业的现代化经营和城市化进程，农村经济得到飞跃式发展，实施“拆院并院”后的农村地区主要着力于发展本地的特色农业、规模农业以及旅游业；与此同时，通过配套实施农民集中居住，农村居住环境得到显著改善，农民的生活品质得到明显提升；此外，城乡社保和其他社会保障体系逐步实现全面覆盖。

但是在实施过程中也暴露出一些不足之处。一方面，宅基地复垦后，虽然规划由村集体统一管理，统一招商，统一发包，用于规模化经营，但由于项目实施初期规模经营并没有实现，容易造成复垦土地暂时无法带来经济效益。甚至有些地区把复垦的耕地重新分给农户，依然摆脱不了小农经济的制约。另一方面，“拆院并院”工作要求先拆后建，这需要很长的一个过渡阶段，农民需要到处投亲靠友，或者住在临时搭建的棚屋里，导致其生活条件相对艰苦。此外，在项目实施后，如不能在一定时段内发挥土地流转所带来的优势，发展特色产业、形成支柱产业增加当地群众收入，群众虽体会到了生活方式改变带来的便利，但因支出增加、耕作距离变远、新建房屋的支出、物价上涨与没有改变的收入所形成的反差，将会改变他们对“拆院并院”的看法并引发对引导项目实施的基层政府的抱怨。

（二）江苏省苏南地区——“三集中”

改革开放以来，苏南地区由于乡镇企业发达，工业化进程发展较快，经济也得到了迅速发展。在此期间，苏南农村经济社会发展先后经历了三次历史性跨越。第一次跨越，是改革开放后推动城乡工业化进程，形成了“苏南模式”；上世纪90年代苏南大力发展外向型经济，带动苏南农村实现了第二次跨越，经济发展的质量、速度令人瞩目；近年，苏南地区通过“三置换”和“三集中”使苏南城乡一体化发展迎来新的跨越。（图2）

三次跨越表现在乡村空间演化上，则分别是上世纪80年代的“工业生产+农业生产+生活居住”三位一体，上世纪90年代的“工业向工业园区集中”，近年来的“三集中”。

图2 苏南地区的“三置换”

苏南地区农村由此率先迈出了农民集中安置的步伐。结合各自实际，主要通过以下几种方式引导农民集中居住。第一种，建设拆迁安置点。主要针对离城市距离比较近的农村地区。采用面积补差价的方法把农民安置在城市近郊或城区的拆迁户定向销售房，按原有面积换算可换取定向销售房相同的面积，如需要购买面积较大的房屋，只需按照约定价格或者低于同类商品房的价格支付多出面积差价即可，农民生活质量得以改善并可享受更多生活便利，而且其居住的房屋为商品房性质，具备市场交易的资格。第二种，建设集中统建安置点。这种建设模式是由镇、乡或行政村之间统筹规划、设计、建设、管理集中居住点的一种模式。集中建好居住点以后，把住房卖给或置换给拆迁户或者需要扩建住房的用户，按照每户人口实际数量确定置换面积，农民只要支付很低的建设成本价就可以拥有各方面设施比较完备的住房，而且相应的道路等基础设施建设和医院等配套设施均由政府和当地财政出资修建，唯一的条件就是农民搬迁后原来的宅基地必须交给政府统一规划处理，一般会用作复耕，并由集体耕种。第三种，建设自建安置点。与集中统建安置点类似，自建安置点也是由镇、乡或行政村统一规划、统一设计出各种不同的户型，这笔规划设计费用一般由各级政府支付，农民可根据各家各户的实际情况自行挑选合适户型出资修建，自主选择性强，当地也可根据自己的实际情况给予一定的补贴，但农民住进新居后，原宅基地所占土地要交回集体统筹规划。

下面以江阴市新桥镇为例加以说明。新桥镇在苏南地区开展“三集中”的背景下，将全镇土地划分为三个功能区，即工业集中区、生态农业区和商贸居住区，每个功能区都是连成一片的。在建设新型农村社区，推进农民集中居住的过程中，资金实力雄厚的新桥镇面临的最大问题不是资金问题，而是土地问题，因为不可能实施先拆迁后安置的方法，这就需要一笔用于周转的土地储备。

新桥镇为此争取了400亩的启动土地指标，先在这400亩土地上建设农民公寓式住宅，等几个村子集中搬迁、集中安置后，再把腾出来的宅基地整理出来进行置换，进行新一轮的开发。这样，就让农民在拆房进镇的过程中实现“零过渡”。

新桥镇土地置换值得借鉴之处在于，以启动指标为保障，采取“连片拆迁、整体安置”的办法，对有条件的自然村进行整体拆迁安置，既加快了集中步伐，又因此腾出土地复垦，实现土地有效转换，形成了拆迁、复垦、建设的良性循环。此外，这些宅基地在未复垦之前，已经确定由当地的某企业承包开辟生态农业园，保障了规模化经营的实现。

项目也存在一些不足之处，位于镇区的农民安置房的土地仍属集体所有，农民只有居住证，没有土地使用证和房产权证，所以无法进入市场流通，农民权益在一定程度上没有得到充分补偿。

（三）浙江省嘉兴市——“两分两换”

近年来，随着嘉兴市经济快速发展和城乡一体化加速推进，大批农村劳动力实现了从第一产业向第二三产业转移就业，并有相当一部分已在城镇置房定居，农民的生产、生活方式已发生了深刻变化。但由于土地使用制度、户籍制度和社会保障制度等方面的束缚，农业小规模兼业经营、农民建房散乱和农村宅基地闲置等问题得不到有效的破解，严重影响了现代农业发展、农村新社区建设和工业化、城市化进程，成为制约城乡一体化的突出瓶颈。

基于上述情况，嘉兴市推行“两分两换”政策，用这种方式鼓励农民退出土地，向城镇集聚。（图3）所谓的“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。土地流转后，农民凡是非农就业的，三年内必须实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。这种政策，首先是让农民的资产获得承认，实现土地的大规模经营，提高生产效率；其次，通过置换方式让农民进城，在打破城乡壁垒，提高城市化和工业化水平的同时，让进城农民不至于成为流民，或是产生城市贫民窟；再次，用社会保障来置换农民的土地承包经营权，杜绝了某些农村人口冲动转让土地然后挥霍一通沦为贫民的现象发生。

嘉兴市的做法相对彻底，基本取消了农业户口，土地置换方面则是把原有的农村宅基地置换为城镇建设用地，在城镇集中建设新社区安置农民，原村庄复垦为耕地，然后把多余出来的土地指标挪到城市近郊用于工商业开发。

嘉兴市“两分两换”的土地置换流程相对简单，但也为土地流转后重新发包、农业招商引资和农民就业等问题留下了隐患，并且结余的土地指标大多用于城镇开发，并没有增加耕地面积。

（四）天津市——“以宅基地换房”

自2005年开始，天津市政府为了加快全市小城镇建设，推进农村城市化，促进城乡统筹发展，结合天津市社会经济发展的特点，提出了小城镇建设“以宅基地换房”的新思路，其核心内容是城乡建设实行城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩。

图3 嘉兴市“两分两换”的基本做法

“以宅基地换房”指在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕地面积总量不减少，充分尊重农民自愿，高水平规划设计和建设一批有特色、利于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，同时由村、镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补平衡。规划建设的新型小城镇，除了规划农民住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，并以土地出让获得的收入平衡小城镇建设资金。具体来讲，就是在农民自愿的基础上，用村民现有宅基地统一置换新建小城镇的楼房，实现农民向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种植大户集中，农民由一产向二、三产业转移，可以明显改善其居住环境，提高文明程度，并使之分享城镇化成果。

华明镇是天津市“以宅基地换房”指导思想下进行规划建设的第一个示范镇。围绕华明镇的建设，天津市政府从相关部门抽调专门人员，开展了有关小城镇建设管理制度、扶持政策和运作模式等14个专题研究，形成了一整套体现创新要求、协调配套、具有可操作性的理论、政策和制度体系，以指导全市推进农村城市化工作，促进城乡统筹发展。

华明镇镇域内所有村庄的建设用地达804公顷，通过编制华明示范小城镇规划，将镇域所有建设用地指标都集中到津汉公路以北、杨北公路两侧562公顷的地块内，但需要占用耕地314公顷，这些土地可通过土地周转指标实现。在规划方案中，233公顷土地用于建设镇内搬迁居民的安置住区和公共设施，为此需投入资金约37亿元，通过向银行抵押贷款获得。该批住宅已于2007年7月建成，4万多农村居民先后入住；329公顷土地用于商业开发，目前已建成中央生态公园、新移民产权住区和花园商务区等商业地产。与建设前相比，全镇域共复垦出耕地363公顷，实际新增耕地49公顷，实现了城镇建设用地增加和农村建设用地减少的土地平衡。与此同时，用于商业开发的329公顷土地所获取的收益保证了政府对农村居民安置住区建设投入的资金平衡。这种“双平衡”也是被后来其他示范小城镇建设实践所证明了的必不可少的条件。（图4）

实践证明，“华明模式”是目前国内在新型农村社区建设方面较为成功的探索。首先，它提出了我国发达地区农村加快实现城市化的新模式，创造了农村集体土地重新整合、农村建设用地流转和集约利用的新途径。其次，集中建设农村居民安置住区，能够改善农村居民的居住环境，实现农村居民住宅的商品化和产权化，大幅提高了农村居民的财产性收入和非劳动所得。第三，它开辟了农村建设用地重新整合、流转和集约利用的新路子，是解决城市土地资源紧张和小城镇建设资金制约的有效途径，对于推进社会主义新农村建设和改变城乡二元经济结构，具有重要的现实意义。

图4 华明镇涉及的村庄迁并示意图

此项目的可借鉴之处在于，大都市近郊区是我国农村城市化进程高速发展的区域，农民的生活方式城市化速度严重滞后于生产方式的城市化速度，主要受到土地和资金两大瓶颈的制约，华明镇的实践为解决这两大瓶颈提供了思路。

三、新型农村社区建设的启示

我国的新型农村社区规划建设尚处于探索阶段，加之社会经济发展差异，各地的实践模式各不相同。虽然各地建设农村社区的具体方式有所不同，但这些地方的探索实践提供了如下的经验和启示：

（一）以政府为主导，推进农村社区建设

政府在农村新型社区建设中扮演着协调、沟通和支持等多个角色。政府各项政策机制的健全是推进农村社区建设的保障。制度和政策制定、项目运作、产业引导、资金保障、宣传动员等方面均需要政府的大力推动。在当前形势下，政府主导是新型农村社区建设的主要方式。

（二）促进土地规模化经营以推进新型农村社区建设

土地规模化经营是提高农业生产效率的根本途径。土地资源的规模化经营，必须建立在保护农民根本权益和切实保护耕地的基础之上。在农民权益和耕地得到有效保护的前提下，采取合适的方式加快土地承包经营权、农村集体建设用地的流转，推动土地规模化经营，提高土地资源效益。通过土地规模化经营带动新型农村居民点的建立。

（三）农业产业转型是新型农村社区建设的动力

农业产业化是农业发展的必然趋势。各地根据实际情况，挖掘地方特色资源，延伸农业产业链，提高农产品的产值和附加值，增加农民收入。不能就农村论农村，要体现“以工带农”和“城乡互动”。随着农业生产效率的提高，农村剩余劳动力的转移成为农村社区发展的关键。农村的发展需要工业和三产的支撑和带动，以促进农村剩余劳动力向非农产业转移。只有农村人口充分流动和就业，才能推动新型农村社区建设的持续发展。

（四）城乡统筹资源配置是新型农村社区发展的基础

建设新型农村社区的主要目的就是要加快缩小城乡差距，改善农村居民的生产和生活条件，其中很重要的部分就是公共设施和保障体系的城乡统筹配置。社会保障体系、基础设施和公共服务设施的均等化是农村社区发展的基础。一方面，应建立健全农村地区的社会保障体系；另一方面，应完善农村基础设施和公共服务设施，促进农民生产和生活方式的转变。

（五）新型农村社区建设需要土地制度创新

开展新型农村社区建设，必然涉及上述农村土地，同时也必然对土地制度的创新做出一定探索。如一些地方把耕地集中起来由集体统一经营或承包给种田大户，或以镇村为单位，成立土地股份公司，村民用土地换股份，参与分红，尤其是后者，在我国很多省份都有实践。但无论现行的土地制度如何完善，在我国当前的社会经济发展水平之下，都必须坚持土地公有制，并稳定以家庭联产承包责任制为核心的土地制度，这一点关系到农村社会的稳定和国家的安定。需要进一步实践和探讨的是如何建立有效的土地流转机制和利益分配机制，稳定承包权，促进农民有序转移。

四、结语

当前，要促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”[3]。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。建设新型农村社区，农民既不远离土地，又能享受城市化的生活环境，以满足随着经济社会的发展变化，农村居民对加强社会建设、提高公共服务水平等改善居住条件和生产生活环境的新的更高要求。新型农村社区建设就是要逐步打破城乡二元结构，让他们共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果。新型农村社区的建设有利于推动城镇化的健康发展，并将不断探索新型城镇化的发展道路。

注释：

①新型农村社区建设实践案例介绍部分根据网络资料整理。其中四川省成都市“拆院并院”资料来自http://www.zgkjcy.com/qknews.asp?new_id=3842；http://baike.baidu.com/view/4164451.htm；江苏省江阴市新桥镇资料来自http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200507/t20050729_69283.htm；浙江省嘉兴市“两分两换”资料来自http://mall.cnki.net/magazine/article/CYYT201103027.htm；天津市华明镇资料来自于内部资料。

[1]中共山东省委山东省人民政府关于大力推进新型城镇化的意见,2009.

[2]朱静怡.农村社区规划建设研究——以无锡锡山区为例[D].东南大学硕士学位论文,2006.

[3]中国共产党第十八次全国代表大会报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》,2012.