我国土地利用现状及节约集约利用新机制研究

罗世彦 （贵州省铜仁市国土资源局，贵州 铜仁554300）

1 节约和集约用地的内涵

相对“浪费土地”而言，节约用地是指人们为了生产和生活的需要，在利用土地的过程中，在数量上节省使用土地，避免或者减少土地浪费的一种土地利用方式。在内涵上，节约用地中的 “节约”，是指在生产和建设各个领域，通过采取行政、技术、经济等一系列措施，提高土地利用效率，用尽可能少的土地达到最佳的经济效益和社会收益。可见，节约并不是通过压缩正常的用地供给，而是通过 “提高土地利用效率”，尽力用最少的土地资源来获取更大的效益。

相对 “粗放用地”而言，集约用地是指在单位面积的土地投入更多的人力、物力、财力和技术等生产要素，以增加土地产出量的一种土地利用方式。目前，对土地集约利用的理解主要有4种：一是理解为对单位土地面积投入水平的提高；二是理解为土地利用率的提高；三是理解为土地利用强度的提高；四是理解为优化土地利用结构和布局。这些都丰富了土地集约利用的思想，反映了土地集约利用的复杂性和广泛性［1］。

2 我国土地利用方式现状

经济发展方式与土地利用方式息息相关，一方面，经济发展方式对土地利用方式具有决定性影响，另一方面，土地的利用方式和水平通常体现着发展的方式和质量。落后的发展方式一般伴随着土地的过多消耗、粗放浪费，这种粗放低效的土地利用方式又会导致经济增长过度依赖土地规模的扩张，经济发展方式转变的步伐因此受到路径依赖的抑制［1］。这表明，在一定程度上，土地利用方式的转变会倒逼发展方式的转变。事实上我国正是经济增长过度依赖土地利用，工业用地比例高且开发强度低，人均建设用地水平高且利用效率低，明显存在粗放低效的现象。特别是农村建设用地规模大、布局分散、利用效率低，粗放浪费的趋势没有改变。因此，要想加快转变经济发展方式，必然要提高土地利用效率，改变原有落后的利用方式。

在推进工业化、城镇化的进程中，我国建设用地供给与需求之间的矛盾日益尖锐，坚守1．2亿公顷耕地红线的压力增大。2011年，我国建设用地需求量约为107．73万公顷，而供应量仅为44．67万公顷，供需缺口有3倍，甚至由于部分地区的需求井喷式增长，出现了几乎8倍的供需缺口。“十一五”期间，全国新增加耕地131．13万公顷，全国耕地减少171．6万公顷，耕地净减少40．47万公顷。要在“十二五”末实现提高耕地质量，耕地面积保有量保持在2010年的1．21亿公顷 （基本农田1．04亿公顷）的目标，耕地需要开发后备资源来补充［2］。此外，统计显示，我国人为因素造成的废弃地大概有0．13亿公顷，建设用地中闲置土地、批而未供土地26．67万公顷。这样，只有加快提高土地节约集约利用水平，才能突破土地资源制约，缓解土地供需刚性矛盾，确保1．2亿公顷耕地红线。

当前，我国的资源管理处在数量管护、管理粗放的初级阶段，土地利用重利用轻养护，生态形势不容乐观，还不能适应城镇化、工业化、农业现代化的要求。2012年，我国受重金属污染的土地近17%，处于污染状态的地表水近1／4。在这样的形势下，切实保护耕地，坚持节约集约用地，确保国家粮食安全，实现我国土地资源的可持续发展。

3 土地粗放浪费原因分析

行政划拨是我国现行的土地配置的方式，土地管理的主要目标是确保项目用地，加上用地行为上缺乏 “人多地少”的意识，因此普遍存在着优先考虑 “做大蛋糕”、忽视 “做好蛋糕”的现象，导致对建设用地的闲置浪费。长期以来，我国耕地利用过度注重数量和规模，依赖自然条件，科学技术不强，产出水平不高，忽视了一些占地少的服务业等产业的发展［3］。由于缺少核心和关键技术，单位土地生产率不高，在没有有效约束的粗放用地情况下，要实现更快的增长就需过多地依赖外延式粗放扩张，优先考虑见效快、已经相对成熟的产业，这样就易造成土地粗放利用。

在经济发展过程中，由于缺乏有效的监管和约束机制，一些地方政府和领导干部为了个人政绩，为了最大限度地获取土地的经济价值，不顾当地实际、全局利益以及可持续发展的要求，对土地进行掠夺式开发，只为了当下的经济发展，忽视了节约集约利用土地以及存量建设用地的挖潜。这样，耕地被过多占用，资源被不断开采，生态被严重破坏，留下的将是贫穷、污染和落后。每年全部农村群体性事件中因征地引起的群体性事件就占65%，严重影响了农村社会的稳定。

市场经济条件下，土地作为一种商品性资源，要充分发挥市场对土地配置的作用，资源需要通过市场机制进行配置。但是在我国，政府通过土地审批、行政管制、区域保护等方式掌握了过多的资源配置权，一些需要实行招拍挂的土地被不合理地采取划拨的方式，当前划拨范围和划拨用地量依然很大。这样，土地价格水平不能有效反映土地的稀缺程度。

土地投融资、土地税费和土地出让是 “土地财政”的主要收入来源。为赚取高额的出让收入，地方政府通常以低价征用集体土地，再以数倍的高价卖出，进而不断追逐新增建设用地指标，而新增建设用地指标又能够促进GDP的增长。这样，地方政府就高度重视增量和交易，尽最大努力批地，广泛圈地。在城镇，有些政府监管不到位，建设用地保有成本非常低，保有环节的税收 （如城镇土地使用税、房地产税等）征管力度不够，征收的税种不但税率低，而且在一些地方有些税种甚至不征收［3］。在土地利用末端环节，土地二次开发没有有效的约束与激励机制，直接降低了二次开发的积极性。现在还存在部分开发区还未达到标准的投资强度和容积率，同时未及时收回两年以上的闲置用地。

4 土地节约集约利用新机制的构建

根据国内外土地节约集约飞形势和我国土地资源使用情况，应明确节约集约用地战略为国家战略，切实提高国土竞争能力和持续发展能力，重点加强产业用地门槛政策配置和土地规划计划政策调控。强化全民资源忧患意识，树立和落实新型的资源观和节约优先战略，合理转变土地管理方式。努力发挥土地资源节约集约模范地区的示范、引导作用，逐步建设资源节约型、环境友好型社会。

以节地技术需求为导向，有机地结合高等院校、科研单位、企业等各方面力量，建立产学研联合，开展节地技术研究，加强节地技术方法体系建设。重点加强各行业、各领域用地调查与评价研究，制订各行业建设用地的规划控制指标以及用地 “定额”指标，加快节地标准和规范研制［2］。加强节地模式总结和推广应用，对旧城改造、农村居民点整理等节地利用试点经验进行评估分析。

合理确定新增建设用地的结构和规模，不断强化供应侧管理，以土地供应量的硬约束转变经济发展和土地利用的方式 （以需定供向以供导需转变），优化需求侧管理，逐步建立供需双向调节机制。各类与土地利用相关的规划必须符合土地利用总体规划，利用规划有效约束建设用地扩张，不断强化规划的衔接与约束。加强规划动态调查、评估和监管制度建设，不断推进规划动态修编。

不断完善农村土地产权建设，加大集体建设用地有偿使用改革力度，加快金融市场与农地流转建设，推进划拨、出让、租赁使用集体建设用地政策。有效利用价格原理调整产业结构，建立工业用地价格调节机制。有效提高农地征收产权保障收入，让农民可以拥有一定的土地增值收益，增加、细化支农项目，限制一定的城市支出。改革税制体制，对耕地占用税和城镇土地使用税提出产业调整的税率浮动标准，逐步推进物业税的征收，使房地产保有税成为房地产税收的主体税种，建立起城乡统一的土地市场。

节约用地人人有责，需要各部门各负其责、齐抓共管、高效运转，形成良好的部门协调联动机制，建立完善的责任体系。要强化建设项目用地全程监管，加强建设用地各个环节综合监管、检查和执法，推广3S等科技技术在监管上的应用，努力实现 “以图管地”。充分发挥人民群众的监督主体作用，借助网络新闻媒体扩大监督渠道，减少土地闲置浪费。

［1］陈常优，李汉敏．土地利用规划核心：节约集约用地 ［N］．中国国土资源报，2008－04－04（6）．

［2］李绍荣，李杰．构建节约集约用地倒逼机制 ［N］．中国国土资源报，2012－09－11（2）．

［3］李安国．科学开发利用 强化节约集约 ［N］．中国国土资源报，2012－09－10（7）．