社会管理创新中的检察职能延伸*

2013-03-31杨晓

重庆工商大学学报（社会科学版） 2013年4期

杨晓

(重庆市人民检察院第一分院，重庆401147)

社会管理创新与检察工作密切相关，既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能的重要领域，也是检察机关依法办案，履行法律监督职能的应有之义。

一、检察机关参与社会管理的法理基础

检察机关作为社会管理创新中的重要主体，在社会管理创新中应当是积极的参与者、推进者和维护者，参与社会管理是履行批捕、起诉、诉讼监督和查办职务犯罪职能的重要内容，是完善法律监督、加强对其他执法司法部门监督的延伸和发展，也是检察机关在网络信息时代提高自身执法办案能力、处理突发事件和公共关系能力的必然要求，检察机关参与社会管理创新具有重要的现实意义和深厚的法理基础。

(一)参与社会管理是检察权属性的应有之义

检察机关是国家政权的重要组成部分。从检察权的产生、发展和演变过程来看，检察制度是国家政权架构与社会治理格局中的一项重要的权利救济制度。随着社会的变革发展，检察权作为政治体系中的重要组成部分，已经不仅仅是通过个案的处理来维护利益的平衡，而是逐渐成为推动社会进步的重要动力。现代意义上的西方检察制度将检察权认定为一种行政权，赋予其社会管理职能。我国宪法明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”，该规定使检察机关的性质获得了明确的宪法基础，同样，该内容在《人民检察院组织法》中又有了更为详细的规定。可见，中国特色检察制度将检察机关定位为法律监督机关，本身就肯定了其社会管理属性。可见法律监督的定位，为检察机关参与社会管理创新提供了强有力的法律依据。“强化法律监督，维护公平正义”，也成为检察工作永恒的主题。

(二)参与社会管理体现了法治建设的价值追求

检察机关的每一项社会管理职能，都要通过执法司法工作来实现，加强和创新社会管理必须建立在法治的基础上。法治是政治文明发展进步的标志，是社会管理创新的核心，是实现经济社会发展的重要软实力和公民人权的基本保障。社会管理是重要的政府职能，而作为社会管理创新的“三大主体”:政府、司法和公民，同时肩负着管理者、协同者、重要参与者等多项职能。检察机关行使法律监督权，依法办理审查批捕、审查起诉案件，解决刑事、民事行政诉讼中的纷争矛盾，妥善处理涉检信访，监督有关国家机关极其工作人员严格依法办事，本身就是直接参与社会管理，维护社会稳定，实现社会公正的过程。而法治建设和社会管理又是相辅相成的，其最终目的是实现社会的和谐稳定。［1］检察机关在社会管理中应当利用法治、规则和程序，来调整各种社会关系，消弭矛盾和冲突，通过准确适用法律来实现公平正义的法治价值，保障社会发展呈现良性趋势。

(三)参与社会管理与检察监督具有趋同性

我国宪法规定，检察机关是法律监督机关，履行监督职责，为整个社会运行提供法制、秩序和公正的保障，自产生之日起就是作为广义的政治管理范畴参与对公共事务的管理。它作为一种对社会公共管理的间接方式，通过约束监督公共权力，保证其沿着法治轨道运行来实现对社会的管理。检察机关参与社会管理创新，对于维护宪法和法律的正确统一实施，促进公正司法和依法行政，推动法治化社会管理模式的形成，具有其独特的促进作用。强化社会秩序和人权保障，不仅是法治进步的标志，也是检察制度和社会管理制度共同的发展趋势，两者在价值取向上具有共同的追求。

(四)参与社会管理具备了回应法律的特征

法律的目的就是更全面有效地回应社会需要。法律应对社会改革发展起到指导、保障和推动作用，也就是说法律要针对社会发展变化及时作出适当的回应。检察机关在参与社会管理中，积极主动为社会主体搭建实现公平利益的平台，在关注个案和个体法益的同时，更要关注个案背后的体制性因素和深刻社会意义，为实现社会的公平正义发挥积极作用。

二、检察机关参与社会管理创新应遵循的原则

人民检察院推进社会管理创新的立足点、切入点在于依法履行法律监督职责，依据宪法的定位充分发挥法律监督作用，以监督促进依法行政，为社会管理服务，通过检察执法活动维护法制的统一、尊严和权威;通过司法解释权，为社会管理创新增强司法活力。［2］通过充分发挥执法办案的优势，依法打击和预防侵害、妨碍社会管理活动的违法犯罪，促进社会管理体系完善，服务经济社会科学发展。笔者认为，检察机关参与加强和创新社会管理主要应遵循以下原则:

(一)围绕服务大局的原则

围绕大局、服务大局，是提升检察机关法律监督效能的有效途径。面对当前严峻复杂的环境和前所未有的挑战，检察机关作为社会管理主体之一，必须按照中央的要求，认真履行维稳第一责任，主动服务发展第一要务。要有大视野、大思维、大境界和大担当。所谓大视野、大思维就是不能单单看到检察工作发展，要站在全社会发展的角度去思考、谋划检察工作。所谓大境界就是不能因为检察机关不是社会管理的重要主体，就不积极主动，而是要主动增强与其他各类社会管理主体的协调互动，积极参与社会管理。大担当就是不能怕担风险、担责任，要有勇于担当的勇气，只要有利于推进社会管理创新的工作，就大胆去想，大胆去做，立足检察职能，确保国家安全和社会政治大局稳定，为促进社会管理创新和经济平稳健康发展提供有力的司法保障。

(二)回应社会需求的原则

我国正处于社会转型期，社会建设面临诸多变革带来的问题，新的社会关系急需协调，新的社会行为需要规范，新的社会问题需要解决，新的社会矛盾需要化解，新的社会风险需要应对，公众对社会公正的需求、对社会稳定的要求也越来越迫切。因此，检察机关要主动适应社会管理面临的新形势、新任务，深入研判经济社会发展中的新情况、新问题，准确把握人民群众对检察工作的新期待、新需求，认真总结检察机关参与加强和创新社会管理的经验做法，积极推进理念思路创新、体制机制创新、方法手段创新，助推社会管理创新。

(三)立足检察职能的原则

检察机关参与社会管理创新，必须立足宪法定位、坚持能动履职，充分发挥法律监督职能，严格依法办案。严格依法办案是对检察机关参与加强和创新社会管理的根本要求，而检察机关参与社会管理创新就是通过专门的法律监督，促使执法机关严格依法办事，实现以检察机制创新带动社会管理创新，进而促进检察工作全面发展，全面正确履行监督职责，把监督工作触角延伸到社会管理的各个领域，确保宪法和法律的统一正确实施。

(四)兼顾各项工作的原则

兼顾各项工作、促进全面发展，是检察机关参与加强和创新社会管理的基本目标。检察机关要坚持把推进社会管理创新与做好其他各项检察工作紧密结合起来，通过严厉打击各种破坏经济发展环境的刑事犯罪活动，为经济发展营造良好的法治环境;通过深入开展反腐败斗争，为经济发展营造良好的政务环境;通过加强诉讼监督工作，打造公平、公正的司法环境，保护各方市场主体的合法权益，积极履职，能动服务，在全面履行各项检察职能中深入推进社会管理创新。

三、检察机关参与社会管理创新的法治路径

检察机关职能具有多样性，其参与加强和创新社会管理的角色与方式也具有多种路径。根据检察机关职能与检察实践，检察机关推进社会管理创新的主要内容是依托执法办案，配合有关部门做好特殊人群帮教管理，加强对青少年的教育和挽救，强化对社会治安综合治理和对网络虚拟社会的建设管理等，多角度、全方位的延伸法律监督触角。

(一)延伸检察职能，促进完善社会管理体系

检察机关参与社会管理创新，要始终坚持把依法发挥职能作用作为基本方式和重要途径，充分发挥批捕、起诉职能，依法严厉打击严重刑事犯罪，积极查办和预防职务犯罪，强化各项诉讼监督，处理好社会矛盾纠纷。维护社会治安秩序，切实增强人民群众的安全感。［3］促进完善社会管理体系。

1．强化特殊人群的帮教管理，延伸检察职能

对特殊人群的帮教管理是社会管理的难点，也是检察机关参与社会管理创新的重要领域。加强特殊人群的帮教管理，尤其是加强服刑人员的社区矫正和刑释解教人员的安置帮教工作，直接关系到社会的和谐稳定，而安置帮教工作又是一项社会性较强的工作，必须作为一项系统工程，实行社会化管理，组建相对固定的社会帮教志愿者队伍，将安置帮教与社区建设、青少年保护、创建文明家庭、法律进社区、民主法制示范村、基层平安创建等工作有机结合起来，推动安置帮教社会化，提高社会化工作水平［4］。

诚然，对特殊人群的帮教管理，应在有利于解决他们的实际困难、促进其发展上下工夫，尤其是应当致力于构建和完善帮助其更好地融入社会的机制和制度，从根本上化解社会矛盾。随着我国社会经济的快速发展，刑释解教人员、无业青少年、流动人口等“特殊人群”不断壮大，迫切需要加强相关管理。一是推进刑释解教人员出监所评估、衔接管理、安置帮教等工作“无缝对接”，帮助解决其就业、生活、家庭等方面的实际困难，使其顺利融入社会，减少再犯罪。二是认真做好青少年犯罪案件处理前社会调查、不起诉后回访帮教等工作，完善预防青少年犯罪的工作机制。三是建立健全微罪不诉人员的社会帮教机制，加强与相关部门联系，深入推广以检察机关为主导，村(居)社、学校、企业等基层组织为责任主体的社会帮教工作模式。

2．参加社会管理综合治理，延伸检察职能

开展社会治安综合治理，是打击和预防犯罪的有效形式。检察机关作为社会矛盾化解的主要主体，参与社会管理综合治理是其分内之事。综合治理的最终目标是化解所有的个案矛盾，但要达到这一目标的关键是形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。［5］不断完善检察环节促进犯罪预防和社会管理综合治理措施。预防和减少犯罪，修复遭受损害的社会关系，是法律监督职能向参与和促进社会管理延伸的价值取向，同时也要求检察机关创新执法方式，在确保办案的法律效果的基础上，更加注重办案的社会效果和政治效果，更好地服务经济社会发展大局。［6］充分发挥检察机关在维护社会和谐稳定中的应有作用。一是深入开展职务犯罪预防。重点围绕社会保障、社会福利、社会救助、劳动就业、医疗卫生、招生考试等重点领域和环节，有针对性地开展专项预防，全面提升职务犯罪预防工作的效能。既注重从现实层面破解社会管理难题，又注重从长远建设着手，建立健全体制机制，通过相应的体制设计和制度安排，从根本上提高履行社会管理职责的能力，用执法的具体过程诠释理性、平和、文明、规范的理念，为社会管理发展提供参照标准。二是不断加强社会治安综合治理，形成方方面面、齐抓共管的社会治安综合治理工作新格局。要充分发挥各级党委在社会治安综合治理工作中的领导核心作用，充分发挥各级政府在社会管理公共服务中的职能作用，充分发挥社会力量在社会治安综合治理工作中的协同作用，充分发挥人民群众在社会治安综合治理工作中的参与作用。三是以深化“平安重庆”建设为载体，认真落实平安建设部署，结合检察职能开展法制宣传、法律咨询和法律服务等工作。四是积极参加治安重点地区和重点场所的排查和整治。会同有关部门加强校园及周边治安综合治理，通过开设法制课、剖析典型案例等多种途径，强化青少年犯罪预防工作。

3．促进网络虚拟社会的建设管理，延伸检察职能

建设和管理好互联网等新兴媒体，是社会各管理主体面临的新课题，检察机关也不例外，近年来，网络检举成了反腐败的重阵。与此同时，网络虚拟社会因为各方面的监管不到位，出现了诸多混乱状况。检察机关，特别是基层检察机关对网络舆情、网络虚拟社会的关注和把握不够，导致检察机关不能第一时间了解网民诉求，回应网民对司法公正的期待，掌握职务犯罪的线索等，这在一定程度上影响到检察职能的发挥，亦影响到推进社会管理创新，所以检察机关应与法院、公安等部门一道积极参与对网络虚拟社会的建设管理，坚决依法打击利用网络实施的煽动颠覆国家政权、窃取国家秘密、诈骗、赌博、传播淫秽物品、非法经营以及非法侵入计算机信息系统和“黄赌毒”等各种犯罪活动，维护网上秩序，净化网络环境。［7］同时要加强网络舆情监测研判，提高处置能力和水平，正确引导舆论，及时对网民反映较为强烈的司法问题作出回应，促进网络虚拟社会建设和管理，营造有利于社会稳定的舆论环境。用网络媒体加强检务宣传，重视检察门户网站建设，大力实施“阳光检务”工程。加强与主流新闻网站的交流合作，灵活运用论坛、博客等网络平台，提升检察机关执法公信力和透明度。

(二)依托执法办案，创新检察环节社会管理机制

执法办案是履行法律监督职能的基本手段，也是新时期检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。检察机关执法办案，从根本上说，就是解决矛盾冲突、协调利益关系、修复社会关系，是检察机关参与社会建设、促进社会管理创新最直接、最现实的途径。在执法办案过程中，在确保案件依法正确处理的基础上，依法打击破坏社会管理、影响社会和谐稳定的刑事犯罪、突出查办社会管理领域的职务犯罪、强化对诉讼活动的监督，在依法履行打击、监督、预防、保护等职责中推进社会建设和社会管理创新。把化解矛盾贯穿于执法办案始终，统筹考虑办案的法律效果、政治效果和社会效果，充分发挥执法办案在社会管理中的维稳作用。［8］。

1．健全检察环节，维护群众权益保障机制

在执法办案中，要围绕人民群众最关心、关注的社会治安、权益保障、社会公平正义等问题，认真查办制售有毒有害食品药品、利用网络实施诈骗、拐卖妇女儿童等严重危害群众生命财产安全的犯罪，严肃查办社会保障、医疗卫生、征地拆迁、食品药品安全、就学就业、落实惠农政策等民生领域的犯罪，加强源头治理，健全检察环节维护群众权益保障机制、群众诉求表达机制、参与社会矛盾调处机制、执法办案风险评估预警机制等，加强风险研判处置，实现评估预警工作覆盖检察环节的全部案件办理过程。通过执法办案来化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

2．健全完善社区矫正工作机制

《刑法修正案(八)》首次规定对判处管制、宣告缓刑和假释的犯罪分子可以进行社区矫正。因此，加强社区矫正这一刑罚执行方式的监督管理，是今后检察机关参与社会管理的一项重要工作。检察机关应建立健全社区矫正法律监督的日常管理机制，积极探索适应社区矫正特点的检察介入方式。加强与人民法院、公安机关和司法行政机关等有关部门的沟通协调工作机制，实现对社区矫正的动态监督。通过对社区矫正罪犯的交付执行、变更执行、司法奖惩、期满宣告等执法环节的法律监督，健全完善社区矫正机制。推动建立以“属地矫正”为主的流动人员监管矫正制度，确保辖区矫正对象管理全覆盖。［9］适当延伸检察职能，加大对社区服刑人员的教育和帮扶力度，防止发生脱管、漏管，遏制新犯罪的发生，促进社区矫正工作依法规范开展。［10］

3．创新未成年人案件办案机制

加强未成年人犯罪检察工作。贯彻“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则，结合未成年人的身心特点，加大未成年人刑事案件办案机制创新，努力减少对未成年犯罪嫌疑人的批捕、起诉和监禁。与有关单位和部门密切配合，以创建优秀青少年维权岗为载体，建立健全未成年人维权工作机制，推进未成年人刑事检察专门机构建设，建立专人办案和分案起诉、法律援助、社会调查、帮教预防等制度，依法保护未成年犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利。［11］按照新《刑事诉讼法》的规定，探索建立未成年人犯罪案件附条件不起诉制度以及有条件地封存未成年人的轻罪犯罪记录制度。协助公安、教育、文化、工商、共青团等部门，加大校园周边环境整治力度，为未成年人成长提供良好的社会环境。在实践中，积极推行亲情会见、女检察官专门办理未成年人案件等人性化办案制度试点，加强对未成年人的教育矫治和保护力度。

(三)强化监督效果，拓展社会管理创新的方法途径

服务社会管理，是检察机关面临的一项新的任务，需要在实践中积极探索、拓展更有效的方法和途径。依托检察机关法律监督职能，不断深化犯罪预防、切实发挥检察建议作用、完善行政执法与刑事司法衔接机制、健全有效的检调对接工作机制，更好地寻求检察工作与社会管理工作的最佳结合点，拓展参与加强和创新社会管理的更大空间。

1．将检察建议作为参与社会管理创新的重要手段

通过检察环节案件办理，发现所涉及社会管理领域存在的不足，建议有关职能部门正确实施法律，加强内部监督制约，完善社会管理服务，及时化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段，是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式，也是推动三项重点工作落实的重要途径。通过办案，在严厉打击严重刑事犯罪的同时，坚持打防并举，从关注和保障民生入手，把征地拆迁、企业改制、教育医疗、环境资源等热点难点案件作为切入点，认真分析社会管理中存在的漏洞及隐患，及时向相关职能部门或者行业系统发出检察建议，［12］帮助其堵漏建制，加强管理，为经济建设提供良好的法治保障和法律服务，不断提升检察建议的质量和效果。

2．搭建检察机关参与社会管理服务的新平台

探索建立和完善中心检察室、社区检察工作站、法制村长，都是立意较高并且切实可行的解决问题的平台。通过进一步推行检察工作进基层、进乡村、进社区，促使检察工作与基层管理、基层服务有机结合。在各乡镇设置检察联络室，充分发挥基层院执法为民的一线平台作用，依法合理延伸服务群众的领域和触角。目前，在大规模城市化进程中，侵犯农村集体和农民个人利益的案件，农民犯罪案件集中显现。因此，强化基层司法诉讼监督，发挥基层司法机构整体效能，使检察机关基层中心检察室与公安基层的派出所、法院基层的法庭相配合，从而更好地延伸检察机关履行法律监督职能，参与社会建设的触角，促进社会管理法治化。

3．履行法律监督职能促进被监督主体创新社会管理

公安机关、监狱、看守所和行政机关具有明确的社会管理职权，也是检察机关在执法办案过程中进行法律监督的对象。法律监督权既体现了权力在不同部门间的配置，也体现了权力的分立与制衡，检察机关的法律监督权赋予了检察机关启动程序、纠正违法行为和检察建议的权力，这些权力是在检察机关参与相关执法办案环节过程中行使的，检察机关比较容易发现被监督主体在执法过程中所存在的问题，具有较强的针对性，可以促进被监督主体规范或创新管理模式。［13］在一些重大疑难案件中，从监督违反诉讼程序入手，加强对刑事立案、侦查、审判、刑罚执行和民事审判、行政诉讼监督。［14］坚持正义，敢于碰硬，依法纠正诉讼活动中执法不严、司法不公等问题，维护法律权威与尊严，以卓有成效的工作业绩取信于民;不断强化监督措施，破除一切小团体主义、好人主义和狭隘自私自利思想，适应社会发展需求，倾听呼声，顺应民意，将监督工作渗透到司法工作的方方面面，确保司法监督不留死角和盲区;司法实践中，要进一步增强监督的政治责任感和工作责任心，认真吸取“佘祥林案件”“赵作海案件”教训，举一反三，从严、从细、从实地审查每一起案件、每一个证据，切实加强对诉讼中违反法定程序、侵犯诉讼权利等违法情况的监督。要客观公正实施监督权，坚持以事实为依据、以法律为准绳，不偏不倚，不枉不纵，做到有罪追究、无罪保护，严格执法，切实维护公民和法人的合法权益。

［1］田野．浅析推进社会管理创新的法律应用［J］．当代法学，2010(6)．

［2］刘光圣．检察工作推进社会管理创新原理［J］．人民检察，2010(18)．

［3］赵新强，李应敏．基层检察机关参与社会管理创新的思考与探索［J］．中国检察官，2011(3)．

［4］罗昭．深入推进社会管理创新扎实做好刑释解教人员安置帮教工作［J］．中国司法，2010(8)．

［5］刘祥福，周圣洲．试论检察机关参与社会管理创新的定位及途径［J］．中国检察官，2011(5)．

［6］慕平．检察机关在社会管理中的角色和任务［J］．人民检察，2011(23)．

［7］杨淑雅．检察工作参与社会管理创新探析［J］．中国刑事法杂志，2010(12)．

［8］检察日报评论员文章．在发挥职能中促进完善社会管理体系［N］．检察日报，2011-12-2:1．

［9］吴玉琦，徐安怀．检察机关推进社会管理创新的调查与思考— —以法律监督为视角［J］．当代法学，2010(6)．

［10］乔汉荣．充分发挥检察职能积极参与社会管理创新［N］．检察日报2011-11-2:3．

［11］关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见(摘要)［N］．检察日报，2011-12-2:3．

［12］葛晓燕．社会管理创新检察机关可以多方面参与［N］．检察日报，2011-4-3:3．