司法腐败的基本特征及其预防对策——基于1990—2010年相关统计数据的实证分析*

盛宏文，魏 娜

(1.重庆市人民检察院，重庆401147;2.重庆市璧山县人民检察院，重庆402760)

公平与正义是人类永恒的追求，在建设现代法治国家的过程中，司法被寄予厚望。“司法机关代表国家行使司法权力，对保证法律实施和维护社会公平正义负有重要责任，因而其自身的公正与廉洁就显得尤为重要。”［1］司法腐败污浊的是“正义之源”，如果司法腐败泛滥，司法公正受到质疑，法律将形同虚设，社会机体也将丧失自我修复机能，最终陷于法律失灵的状态。因此，预防司法腐败理当成为构建我国反腐败策略的重要方面。

一、司法权与司法腐败的范畴

所谓司法权，是指当事人权益受到不法侵害后，法院或特定机关依职权或申请而发动的救济性公权力。司法权付诸实践，进入微观层面对社会关系加以调整和修复，就转化为司法行为。以审判活动(或行为)为典型，司法行为具有判断性、中立性、被动性、公正性、救济性等本质特征，也同时承担着矫正不公、维系秩序的社会功能。作为司法权的客观载体，司法行为在适应社会需求的过程中不断衍生，并动态地决定了司法权的基本范畴。

司法权的核心范畴为审判权。公诉权则是后于审判权产生，并围绕其发挥公权追诉职能的派生司法权;而侦查权又是派生、依附于公诉权，受其引导发挥侦查职能的次派生司法权。从审判权、公诉权再到侦查权，其判断性特征渐次弱化，中立性、被动性也逐步被控诉性、主动性所取代。可以说，公诉权和侦查权作为司法权的延伸范畴，带有趋向行政权的渐变性质，更有学者将其直接判定为行政权。以衍生顺序为标准，可将司法权划分为狭义司法权、广义司法权和最广义司法权。狭义司法权仅指审判权，广义司法权又包括公诉权，最广义司法权还包括侦查权甚至司法执行权。笔者认为，虽然职能各异，但公诉权、侦查权和司法执行权所承担的社会功能却无不体现出司法属性。因此，从侧重社会功能的角度来解读司法权，应当肯定广义司法权的概念。

司法腐败的内涵虽依赖于司法权概念的界定，但其外延却更为宽泛。狭义的司法腐败，仅指审判和检察机关工作人员实施职务犯罪，从而损害正常司法机能的现象。广义的司法腐败，其主体除前述外，还包括公安机关刑侦和监所部门、司法行政机关、国安机关的工作人员;其行为并不局限于职务犯罪，还包括前述主体违反党纪、政纪和职业伦理，以权谋私、滥权枉法、渎职侵权，损害正常司法机能的现象。本文将立足于广义司法腐败的概念展开相关实证分析与理论阐述。

二、司法腐败的统计度量及特征分析

(一)司法腐败的统计度量

年度司法机关职务犯罪发案数是衡量司法腐败状况的基本标尺。年度发案数的年际变化，可以反映出司法腐败的发展趋势。但考虑到腐败犯罪隐蔽性强、数量大的特征，仅以年度司法机关职务犯罪发案量作为唯一指标来度量司法腐败状况有一定的局限性。因此，本文另添加检、法系统年度违法违纪人数作为参考指标，增强统计度量的可信度和准确性。此外，司法腐败不可能脱离我国整体腐败状况而独立存在，并深受后者的影响和制约，有鉴于此，对司法腐败的基本特征和产生原因的解析，也应建立在对后者整体考察的基础之上。

从上述统计数据看，无论单独考察司法领域(见表1)，还是从我国的整体状况看，20世纪90年代腐败犯罪形势一度恶化的局面目前总体上得到扭转。表现为司法人员职务犯罪总人数从1993年度的1 804人，逐步攀升到1997年度的峰值4 771人，在经过五年的高位盘整后，自2006年开展逐渐回落到2 700人左右;我国的清廉指数(CPI)也略微有些提升①清廉指数(CPI)是由对腐败问题研究得最权威、最全面的国际性非政府组织——透明国际，从1995年起制定和公布的。其采用10分制，最高分为10分，表示最廉洁，8.0～10.0之间表示比较廉洁，5.0～8.0之间为轻微腐败，2.5～5.0之间腐败比较严重，0～2.5之间则为极端腐败。由图5可以看到，1995年至1998年我国清廉指数上升明显，其后便在3.0上下呈现微小波动并逐渐上升。据最新统计，2011年我国清廉指数为3.6，排名75，较2010年上升3位。考虑参评国家数目的变化，清廉指数排名波动不大。。但不容乐观的是，腐败要案数却不断增加，以2007年最为突出，高达13 929人(图4);高官腐败现象表现尤为突出，其中厅局级干部发案人数20年间(从1990年至2010年)已由70人上升至188人，其中2007年竟高达930人。可以说，司法腐败的变化态势与社会的整体腐败形势既呈现一定的正相关和跟随性，也具有其独特之处。

图1 检察系统年度违法违纪人数(1993—2010)

图2 法院系统工作人员年度违法违纪人数(1993—2010)

图3 中国的清廉指数(CPI)变化趋势图(1995—2010)

图4 贪污贿赂犯罪要案数(1990—2010)

表1 司法腐败年度发案数(1993—2010)

其一，相对其他领域，司法腐败发案状况呈现出相对滞后的特点，绝对数量走低，但相对比例提高。表1显示:1993—2010年间，司法工作人员年度职务犯罪人数占全国职务犯罪总数的比例，由最初的4.0%左右，一度达到最高的1999年的12.0%;进入2000年以后，司法工作人员职务犯罪的人数虽逐年回落，但其占职务犯罪总数的比例一直维持在6%以上。司法腐败已经成为职务犯罪相对高发的领域。

其二，法检系统职务犯罪比例呈上升势头。法检系统职务犯罪占司法职务犯罪比例，经历了20世纪90年代的下降态势后，2000年以来则转呈上升趋势。表1显示:法检系统职务犯罪占司法职务犯罪比例由1993年的7.8%下降至2000年的最低点2.2%后，又不断攀升至2010年的5.5%。其中，法院系统年度职务犯罪人数在两段时期均呈上升势头，尤其2008年以来，其违法违纪人数逐年激增，腐败形势异常严峻。

其三，司法系统内部，职务犯罪发案状况呈梯级分布。据某市统计，该市近5年来查处的政法系统贪污贿赂犯罪中(见图5)，公安机关、审判机关、司法行政机关、检察机关和国安机关工作人员的腐败发案数呈梯级递减趋势。其中，公安机关发案人数约占1/2，审判机关约占1/5，司法行政机关约占1/6，检察机关占1/10，国家安全机关则不到1/30。公安机关和审判机关共计约占3/5，成为司法腐败的重灾区。

图5 2005—2009年某市政法系统贪污犯罪分布图

(二)司法腐败的基本特征

以前述统计分析为前提，结合实践经验，可以勾勒出我国司法腐败的基本特征:现象层面，司法腐败呈现出渎职化、高端化、次生化，以及权力寻租组织化、经营化、长期化等显性特征;深入制度层面，司法地方化、行政化与司法腐败之间的潜在相关性内在决定了我国司法腐败上述特征。

1.渎职化。司法权的存在合理性，就在于纠正社会利益(或资源)错配，恢复利益配置的公正状态。司法腐败恰恰是通过向当事人寻租，不惜枉公曲正来获得非法收益，从而将司法权由捍卫公正的国之公器，异化为谋取私利的个人工具。司法权滥用、司法异化、司法私化是司法腐败的典型特征。

司法腐败表现为以受贿为主、与徇私枉法相伴生的渎职化特征，这是由司法权的固有属性所决定的。司法的被动性、判断性、恢复性，决定了司法权不像行政权那样积极和集中地分配社会资源，发生贪污挪用型犯罪空间较小①主要以贪污、挪用或者私分罚没收入、诉讼费为主要表现形式，但数量相对行政部门的同类案件为少。;但司法权却能够左右个案当事人的利益变动，具备权力寻租的客观条件。司法工作的隐蔽性、保密性、强制性和权威性也为司法腐败提供了便利，当等价交换原则渗入司法领域，谋取经济利益成为司法人员职务犯罪的诱因和条件［2］。相对贪污挪用型腐败，寻租型腐败更为隐蔽，又有司法自由裁量权作“挡箭牌”，发案风险低而寻租收益高，使得司法腐败的犯罪类型更倾向于以“个案寻租”为典型特征的渎职型受贿犯罪②据统计，贿赂犯罪占据某市检察机关查办的政法系统职务犯罪总数的82%。。

就个案寻租的分布来看，公安刑事侦查、法院民事执行和监狱管理是最易滋生司法腐败的高危领域，据有关统计，上述三个领域占政法系统贪污贿赂犯罪案发人数四成以上。

2.高端化。据笔者统计，从2001年公安部副部长李纪周因“远华”案锒铛入狱，到2009年新中国成立以来查处的最高级别司法官员——最高人民法院副院长黄松有案发免职，短短十年之间，被依法查处的正厅级以上司法高官多达15名，涉案金额愈加巨大。2010年5月，被判处死刑的原重庆市司法局局长文强，其受贿和巨额财产来源不明犯罪金额分别达1 211万和1 044万。事实表明，司法机关(及其内设机构)负责人已成为司法腐败的主要犯罪人群，司法腐败正逐渐向权力链条高端聚集，表现出高端化特征。据统计，司法机关“一把手腐败”及内设机构负责人腐败占据了司法腐败的绝对多数，这充分暴露出司法机关行政化、官僚化的内部管理模式存在着诱致腐败的制度缺陷。

3.司法权力寻租组织化、经营化、长期化。司法权力的经营性、寻租性特征十分突出，并正由个人寻租发展演变为集体性、经营性的固定模式的长期寻租。如北京市西城区法院原院长郭生贵，采用介绍案件给个别律师，从律师费中按比例收取回扣的手段，仅在1999年至2006年期间，就敛财高达367万元。站在“经济理性人”的立场上分析，案源是稀缺资源，出售案源谋取私利甚至以此长期经营，是典型的寻租行为。如果说郭生贵还只是兜售案源的“个体户”，那么相继发生的武汉中院13名法官、深圳中院5名执行人员、广东高院14名法官、重庆高院10名法官③重庆法院“执行窝案”中被查处的10名法官被免去相关职务，其中包括重庆市高级人民法院原副院长张弢，重庆市高级人民法院原执行局长乌小青及重庆市第一、五中级人民法院的8名庭长或者审判员。集体腐败案就是渗透到从立案到执行的各个司法环节，通过机构化运作，演变为一条龙为腐败服务的寻租“企业”。从个体寻租到集体寻租，从偶然寻租到长期寻租，这是司法腐败向隐蔽性更强、权力寻租规模更大、司法不公受到更严重践踏的高级阶段发展的表现。

表2 2001—2010年查处司法高官一览表

4.次生化。近年来，职务犯罪轻刑化成为最受诟病的司法不公之一，它既是个案司法腐败的微观结果，也可视为司法腐败的宏观特征。这种行政腐败次生司法腐败的现象，笔者称之为司法腐败次生化。

职务犯罪轻刑化，一般指职务犯罪案件在入罪标准、缓刑适用、从轻减轻、减刑假释四个环节相对它类案件惩罚过轻的现象。简言之，即职务犯罪案件在司法处理上显失公平，罚不当罪。据相关部门统计，“因职务犯罪触犯刑法的官员，被判处有罪但免予刑事处罚，或虽被判处有期徒刑但适用缓刑的比率，2001年为51.38%，2005年达到 66.48%。2003年至 2005年，全国共有33 519名职务犯罪被告人被宣告缓刑，职务犯罪案件的年均缓刑率为51.5%，明显高于公安机关侦查案件19.74%的年均缓刑率。2005年至2009年6月，被判决有罪的17 671名渎职侵权被告人中，宣告免予刑事处罚的9 707名，宣告缓刑的5 390名，合计占到 85.4%。”［3］而且，职务犯罪案件认定减轻情节的总体比例也远高于其他案件类型(见表3)，职务犯罪案件多减轻处罚，非职务犯罪案件多从轻处罚。

职务犯罪轻刑化的产生原因，既有司法人员对职务犯罪“宽容”的一面，也有司法人员徇私、徇情枉法，办理金钱案、关系案、人情案为贪腐者开脱的一面。实践中，少数司法工作人员与腐败者相互勾结，为其制造“假自首”“假立功”并从中收受贿赂。职务犯罪轻刑化严重背离了我国“从严治吏”的政策导向，也对司法公正和司法权威赞成极大破坏。

表3 某区职务犯罪及非职务犯罪案件判决情况对比［4］

上述司法腐败的诸现象特征虽各有不同，但却共同指向过度行政化的司法体制背景。我国作为后发展国家，行政主导的经济社会发展模式决定了行政主导司法的权力结构，形成了过度行政化的司法体制。这不仅弱化了司法体系的外部监督，更扭曲了司法体制内在的权力结构和运行规律，导致案件结果倒向领导意志，并屈从于外部行政权威。

三、预防司法腐败的基本架构

通过上述实证分析和特征研判，可以对司法腐败作出如下定义:司法腐败是指在司法地方化、行政化的体制语境中，司法工作人员滥用司法裁量权，徇私、徇情、徇财枉法的渎职型腐败行为。司法腐败的分布呈现出集中趋势:职权越重、寻租利益越大、行政干预越强，司法腐败则越加严重。适应当前司法腐败的基本特征和发案趋势，惩治预防司法腐败的基本框架应包含以下四个基本方面:

(一)相对独立的司法制度体系

司法独立是司法公正的前提，是阻却司法腐败最好的“防火墙”。司法不独立，地方党政权威则能够以种种借口干扰司法程序，司法滥权和腐败便有了制度空隙可乘。

现代司法制度区别于传统司法制度的特征之一是运作的非行政化［5］，司法独立的法治进步意义不言而喻。当然，与西方国家所谓“三权分立式”的政治结构有所不同，人民代表大会制度决定了我国各级司法机关不能脱离同级人民代表大会(及其常委会)的监督，司法独立并不意味着绝对独立。因此，相对独立的司法制度体系即成为构建司法腐败惩治预防体系的现实诉求。

1.变横向财政管理为纵向预算约束，实现审判机关、检察机关的财政独立。应当改革司法财务制度，使审判机关、检察机关的财务收支摆脱地方财政约束，“将司法经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，国务院统一划拨，由最高司法机关统一支配和管理。”［6］

2.改革司法人事制度，实现法官、检察官在人事任命、职业准入、晋职晋级、问责退出机制的自闭化和民主化，避免人事制度地方化诱发的利益链接与司法腐败。其一，设置严格的司法职业准入制度。尤其针对司法机关主要领导由地方党委提名的现状，规定主要领导也应具备检察官资格更显重要，避免地方党委通过“安插”亲信插手司法事务，实现司法机制“去地方化”。其二，加强对司法机关领导干部的制度性约束。严格实施司法干部任免的考查、公示、民主评议等人事程序，实行离任和就职审计，推行财产申报和公开制度，使司法领导干部的权责之间实现有效平衡，避免司法权过分集中带来的权力失范。

3.实现司法机关内部管理模式扁平化。积极推行“主审法官”“主诉检察官”等管理体制改革措施，“撤销司法机关中的行政性职务和行政性机构”，打破行政化管理模式;取消办案层级审批以及重大案件经过审判委员会或检察委员会讨论决定的既定办案模式，赋予普通司法工作人员更大的办案独立性，“只听命于法律，实行法律问责制，而非领导问责制”［6］。

(二)以程序正义为核心的诉讼体系

长期以来，“重实体、轻程序”的司法观念在诉讼实践中影响颇深。个案实体公正是司法工作的终极价值追求，而开启实体公正的“钥匙”则为程序公正。确立程序公正在司法理念中的核心地位，构建以程序公正为核心的诉讼体系，依靠中立、公开、理性、公平的司法程序，从根本上抑制司法者偏执、偏袒、隐秘和肆意等主观因素所裹挟的腐败风险，这是程序理性对构建司法腐败惩治预防体系的当然要求。而诉讼模式和司法公开是预防司法腐败最为核心的两项诉讼制度。

1.构建“抗辩式”诉讼架构，充分保障当事人(尤其是犯罪嫌疑人)的诉讼权利。诉讼模式的选择和诉讼结构的差异产生的预防腐败效果截然不同。实践证明，“纠问式”诉讼模式及其“公—检—法”流水线式的诉讼结构，存在自由裁量权过大、相互制约偏弱等固有缺陷，难以满足构建惩治预防司法腐败体系对诉讼程序的基本要求;相反，“抗辩式”诉讼模式使审判权回归消极裁判角色，诉讼双方得以平等、充分博弈，能够使自由裁量权在“审判权—公诉权—辩护权”三角结构中受到合理制约，更具有发掘个案公正和压缩司法腐败空间的制度优越性。

在我国目前的侦查程序中，司法审查、律师同步介入、沉默权这三项制度的缺失，使犯罪嫌疑人的辩护权结构畸弱，很难对侦、控方形成有效对抗，诉讼地位始终处于弱势。弱势诉讼地位，往往是犯罪嫌疑人选择通过贿赂而非合法途径争取诉讼利益最大化的重要动因。令人欣喜的是，2012年通过的《刑事诉讼法修正案》在完善辩护制度、均衡控辩实力方面取得长足进步，其不仅明确了律师在侦查阶段介入诉讼的辩护人身份，保障了律师会见在押犯罪嫌疑人的权利和阅卷权、申请调取证据权，扩大了律师法律援助的适用范围，更明确了不得强迫任何人证实自己有罪的诉讼原则，确立了非法证据排除制度，这些为强化辩护权、维持控辩平等打下了良好基础。

2.建立现代司法公开制度。司法公开是现代法治国家一项基本的诉讼制度，是保障司法独立、防止司法专横、预防司法腐败的重要手段。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》也确认了司法公开原则对人权保障的重要意义。司法公开是原则，司法秘密是例外。在侦查、审查起诉、审判、司法执行等各个诉讼环节，除涉及国家秘密、当事人隐私等依法不应公开的案件信息外，均应向当事人和社会公众公开相关信息。随着信息技术和新闻媒体的日益发达，重视和规范媒体监督，提高社会公众的案件参与度，是提升司法公开水平的重要途径。

(三)以检察权为核心的司法内部监督体系

司法机制具有救济性和封闭性的特点，这同时也限制了司法机关接受外部监督的空间。目前，人大监督与社会监督是司法机关主要的外部监督源。作为权力机关，各级人大及其常委会对司法机关的“立法监督”缺乏经常性、科学性和法定程序性［7］，可谓有监督之权而无监督之实;而以媒体监督为支点的社会监督，有监督之愿而无监督之权，在监督与反监督的“权力—权利”博弈中常常处于下风。外部监督乏力，司法体系的内部监督机制对构建司法腐败的惩治预防体系的意义显得越发重要。然而，公、检、法三部门在诉讼进程中偏重职能配合，轻视相互制约，致使横向监督制衡作用往往无从发挥。

笔者认为，公、检、法之间监督者和被监督者定位不明、主次不分，是阻碍司法内部监督作用发挥的最大障碍，因而，明确和突出检察机关的司法监督者定位，不失为破除该监督障碍的一种思路。法律监督机关的宪法地位，赋予了检察机关反腐败职能，也给检察机关在司法行为中的监督者定位提供了合法性。检察系统腐败发案较少，利益瓜葛少，且拥有职务犯罪侦查、预防、侦查监督等相应职权。2012年通过的《刑事诉讼法修正案》和《民事诉讼法修正案》都赋予了检察机关对侦查活动、审判活动、执行活动广泛的监督权，由检察机关承担打击司法腐败的核心职能可谓顺理成章。

在公、检、法、司之间的司法权内部博弈中，要想发挥检察机关打击司法腐败的核心作用，突出其监督者地位，强化其法律监督职权成为必然之选。强化检察机关法律监督的路径呈现为三个方向:

1.通过强化侦查监督约束公安机关的刑事侦查权:以立案监督、侦查监督为主的检察监督结构，缺乏对公安机关侦查监督权的有效制约。新刑事诉讼法赋予了检察机关的羁押必要性审查权、对侦查违法行为的调查权和处理权等，对于突破侦查监督瓶颈提供了制度保障。

2.通过强化执行监督、民事行政检察和刑事审判监督，约束法院的审判权和执行权。近年来，检察机关民事行政检察的力度有所加强，民事判决抗诉率、改判率等关键指标均得以提升，民事审判的外部监督正变得有力。针对当前民事执行腐败和民事调解结案占民事审判案件的50%的现状，把民事调解监督和民事执行监督明确为检察监督的范围，必将进一步增强司法系统内部监督力度，有效压缩司法行为的腐败空间。

3.明确检察权的诉讼监督定位，制定检察监督立法。为了贯彻中央关于加强司法体制和工作机制的意见，进一步优化司法职权配置，强化检察机关的法律监督，目前，全国31个省级人大常委会分别通过了加强检察机关法律监督的决定或者决议，收到了较好的法律效果和社会效果。《刑事诉讼法修正案》和《民事诉讼法修正案》进一步扩大了检察机关法律监督范围，丰富了监督手段，保障了监督效力。全国人大常委会制定加强检察机关法律监督工作的相关决定或者决议的时机已经成熟，建议启动相关立法工作，依据《宪法》赋予的法律监督职权，整合三大诉讼法相关规定，对检察监督的概念、内容、范围以及监督的程序、方式、方法等进行全面、系统规定。

(四)廉洁自律的司法职业伦理体系

腐败行为的出现与司法者自身价值观念异化和司法职业伦理的缺失有着密切关联。“惩防并举，重在预防。”在司法腐败惩治预防体系中，职业伦理体系是预防司法腐败的最初屏障，其坚固与否将影响司法腐败惩治预防体系的整体功能。

1.司法职业伦理教育体系。如法社会学创始人爱尔里希所言，“法官的人格，是正义的最终保障”。我国正处于矛盾多发时期，贪腐风气正逐步向司法领域渗透、蔓延，而加强职业伦理教育，重塑司法者“清正、廉明、忠诚、为民”的核心价值观已刻不容缓。司法伦理职业教育的重心在于:培养司法者的职业尊崇感，培植司法者的法治观念和司法信仰，培育司法者的自律意识。应将法治信仰教育、司法理念教育和职业伦理教育纳入法官、检察官、司法警察等司法职业教育体系之中，着手建立司法职业伦理终生教育和督导评价机制，使职业伦理成为规范司法者执业行为的法律习惯。

2.司法职业伦理保障制度。司法工作人员待遇普遍较低是我国司法腐败高发的原因之一。司法职业风险高、责任重、压力大，如若无法获得与之相称的报酬，便会造成司法工作人员的心理失衡，从而促使其产生权钱交易，以便获取心理平衡的“代偿冲动”。［8］对司法工作人员收入、职级待遇等加以特别保障，维护司法职业在社会阶层中的尊崇地位，有助于巩固司法职业伦理体系。

［1］谭世贵.注重从制度上预防司法腐败［N］.人民日报，2009-6-12:7.

［2］李希慧，董文辉.司法职务犯罪新论［J］.人民检察，2011(11):8.

［3］张建升.职务犯罪的刑罚与轻刑化的遏制［J］.人民检察，2010(17):41.

［4］牟春雷，赵亚光.职务犯罪轻刑化问题分析及纠正路径［J］.人民检察，2009(5):46.

［5］伍光红.刑事司法腐败的成因及其对策［J］.长江大学学报(社会科学版)，2007(2):65.

［6］张学军，聂立泽.我国司法职务犯罪防治对策探讨［J］.河北法学，2007(2):187.

［7］周作斌，史渭华.司法腐败的成因及防治对策［J］.甘肃政法学院学报，2000(4):100.

［8］刘跃敏.当代腐败犯罪的若干心理特征与行为趋向［J］.重庆理工大学学报(社会科学)，2010(7):96.