苏南城市社区治理模式分析与价值思考

刘建芳

（中共苏州市委党校，江苏苏州215011）

社区作为社会的基础细胞，是党和政府在基层的执政基础，公民公共产品与公共服务的获得都依赖于社区，同时社会问题和社会矛盾也沉淀到了社区［1］。今天的社区已经成为公民政治经济社会生活的最基本载体，因此社区的稳定与和谐是整个社会稳定与和谐的基础，社区管理创新是加强和创新社会管理的关键［2］。

改革开放以来，特别是进入新世纪以来，苏州对社区管理创新进行了一定的探索，取得了一定的成绩，但在实际的运作中仍然存有一定的问题，还需要通过进一步探索，提升管理的科学化水平，为率先基本实现现代化提供内生动力。

一、当前苏南城市社区治理模式分析

（一）苏南城市社区治理模式概况

1.以政社互动为价值取向的新型社区管理模式基本建立

2005年，江苏省苏州市委、市政府出台了《关于积极推进和谐社区建设的意见》，2006年出台了《关于推进社区管理体制改革和创新的若干意见》。在这两个文件的指导下，苏州开始了新型社区建设管理体制的探索，在不断的试点改革探索过程中，最终选择建立社区工作站的模式，承接、整合党政条线到社区的工作。经过试点改革和推广，目前全市已基本形成了以社区党组织为核心、社区居委会为基础、社区工作站为依托、其它各类社会组织为补充、社区居民广泛参与的新型社区建设管理模式。这种新型的社区管理模式主要结构及运行机制是：社区党组织是社区的领导核心，其主要职责是对社区居委会、社区工作站和社区各类民间组织实行政治、思想和组织领导，对各类组织中的共产党员实行教育管理，确保党的路线、方针、政策能够顺利在社区得以贯彻落实。社区居委会作为自治组织，主要负责居民自治事务，是联系政府与居民的桥梁。社区工作站作为街道办事处在社区的工作平台，是社区行政事务的执行主体，主要职责是承接政府部门、街道办事处在社区的行政事务工作，为社区居民提供政府公共服务，接受街道办事处的领导，对街道办事处负责。社区内各类社会组织在社区党组织的领导下开展活动，自觉接受居委会的指导和协调，并形成自我发展、自我管理、自我服务、自我约束的机制。值得肯定的是，当前苏南建立的这种新型社区管理体制，在一定程度上实现了对现有条件下的各类社会资源的较为有效的整合，在社区层面上基本形成了一个政府调控与社会协调互联、政府行政与社会自治互补，政府管理与社会调节互动的社会管理格局雏形。

2.配合新型社区管理体制建立了相应的市、区工作进社区制度

为配合新型社区管理模式，苏州实行了市、区工作进社区制度。根据规定，设立了相应的市、区建设协调领导机构，凡确实需要进入社区的行政工作，由市、区建设协调领导机构实行统一管理。根据规定，当有关部门认为自身确有工作需要延伸进入到社区的，首先必须分别向市和区的社区建设协调领导机构提出书面申请，并说明具体的工作任务及经费来源。市、区建设协调领导机构在接到该申请的一个月内，必须做出是否予以准入的决定。凡是被批准可以进入社区的各项工作，必须做到费随事转，权随责走；而凡是没有获得准予进入社区的工作，街道办事处、社区居委会则有权拒绝。

（二）苏南城市社区治理模式的现存问题分析

1.价值旨归在实际运作中摇摆不定，以民生代民主现象普遍存在

几乎所有社区中普遍存在着对社区管理的价值旨归不明确行为，其直接表现就是各社区的社区管理普遍把重点放在各类民生改善上，即非常重视公民个体对公共产品和公共服务的获得，而较少触及现代政治体制和现代公共政治所需的政治权利意识，对社区公民自治意识养成缺乏关注，有以民生改善代替民主自治之嫌。当然，在当前我国社会建设落后，公共产品供给与实际居民需求出现较大缺口，以及公共产品、公共服务不均的背景下，我们是需要花大力气来关注民生，加大社会建设力度［3］。但是并不就可以忽略了社区管理的最终价值。因为民生能否得以持续改善以及公共服务和公共产品是否能够真正实现均等化，其前提是民主，是居民自治，是政社互动。因此，在实际的社区社会管理运作中，在注重改善民生的同时，应该更为关注对公民民主自治意识的习惯养成，以制度化的民主促可持续化的民生。

2.政府干预普遍存在，自治形式重过内容

从实际运作来看，政府的影子无时无处不在，而且有占主导之嫌。其具体表现为镇（街道）和社区职责仍然纠缠不清，职能边界模糊无法确定。而且在政府以GDP为主的考核指挥棒下，镇（街道）依然把重点放在发展经济之上，相对而言社会管理职能履行较为薄弱。而且几乎所有的街道观念转变并不彻底，潜意识中仍然把居委会看做是自己机构的延伸，更多的时候是理所当然的沿袭原有的管理方式，以行政命令的方式将政务布置给社区居委会这种实际社区管理中普遍存在的政府干预行为，有时甚至是政府主导行为，其直接的结果就是社区自治仍然过多地停留于宣传和形式，对形式的重视远胜于社区自治本身。

3.部分制度执行不严，规章制度形同虚设

为配合新的社区治理模式的顺利运行，政府探索建立了一些相关配套政策，但在实际的运作中，出于各种原因，当然更多的还是政府行政观念的问题，有些制度执行并不尽人意。以市、区工作进社区制度为例，在苏州社区管理中，虽然设立了政府事务入社区的准入制度，但在实际的运作过程中，社区自治组织基本上是处于尴尬的“被准入”的地位。这种主体与客体的本末倒置，其必然的结果就是规章制度的形同虚设。

4.新旧管理理念交织，新旧管理手段并存

随着现代公民社会的发展，苏州确实在社会管理手段上有不间断的尝试与创新，向人性化和法制化方向努力，但大多仍然处于摸索与借鉴阶段，传统的管理模式和管理手段仍然根深蒂固的存在于当前社会管理者的潜意识中。目前，仍然缺乏较为彻底的和系统性的，符合现代公民政治的管理手段。可以说，目前苏州在社会管理上是新旧手段并存，新旧观念交织。

5.社会组织身单力薄，无力担纲自治平台

虽然当前苏州的社会组织发育度明显高于全国平均水平，但与公民社会所要求的规范化、自主化和专职化还相差甚远。总体上说依然是规模小，影响力不够，规章制度不完善，资金短缺，对地方政府有很大的行政依赖。这些缺陷直接导致社会组织对上关注度明显大于对下关心度。因此，公民个体仍然游离于社会组织之外，不知道如何参与社会事务，而社会组织又明显有取悦于地方政府倾向，其直接结果就是社区管理创新更多的表现为单边的政府和半政府化热情。

二、对苏南社区治理模式发展趋势的价值思考

（一）明晰价值旨归，强化自治意识

任何一场改革的顺利推进都依赖于明晰的价值旨归，否则改革创新要么停步不前，要么徘徊折腾，社区管理体制改革也是同样的道理。因此，要顺利推进当前苏州的社区管理体制改革，最为重要的是，要进一步明晰社区管理体制改革的价值旨归，即在全社会明晰社区管理体制改革的最终目的就是要真正实现现代公共政治所倡导的民主，实现政府行政管理与社区公民自治的良性互动，政府为社区管理把握方向，提供政治指导，提供法律制度机制等服务，是宏观方面的指导，而社区事务则要真正交给居民实现自我管理、自我决策、自我服务。而目前苏州的社区管理体制改革很大程度上依然存在政府热情高于公民热情的尴尬状况。而缺乏公民主体参与的社会政治改革，其实效是大打折扣的。所以，政府不仅要有明晰的社区管理体制改革的价值追求，而且应该更加意识到培养公民自治意识的重要性，要切实扭转重民生改善，轻自治能力培养的趋势，充分调动公民自治的积极性与主动性，实现以民主促民生，实现符合政治体制改革和行政管理体制改革趋势的政社良性互动。

（二）积极转变观念，厘清相互职责

针对当前社区自治中依然存在的政府行政干预，政府要进一步转变观念，要顺应现代市场经济和公民政治的发展要求，积极建设服务政府、法治政府、有限政府。在此基础上，进一步厘清街道（镇）和社区职责，越位的要适时退位，缺位的则要及时补位，社区党组织和政府除对居委会实行政治、思想和组织领导之外，社区的其他事物一概交由居委会，实现居委会的完全自治。

（三）加强制度管理，严格制度执行

针对当前社区管理中部分制度执行不够严格，运行细则不够完善等情况，还需要进一步加强制度管理，并对不够明确的地方加以完善，增强其可操作性。例如，在政府事务入社区准入制方面，首先是要解决“准入权”的依法回归问题，如果实际准入权还是控制在政府或条线部门的手中，那准入权实际上就是虚的，社区自治也就永远只是一个空中楼阁。因此要实现“准入权”的依法回归，使其真正回到社区自治组织手中。同时，还要进一步完善市、区工作进社区的管理制度。如，凡是没有获得准予的工作，街道办事处、社区居委会有权拒绝。

（四）建立配套政策，强化创新实效

在苏州当前的社区管理模式中，虽然有不少创新与亮点，但从整体高度来看，创新与突破仍然局限于体制内的小打小闹，很多地方如果要做进一步的开拓与创新，这势必要涉及到政治体制改革的顶层设计与推进。另外，在实际的社区自治中还需要配套出台一些相关支持政策，比如改革街道的考核体制，去经济指标，使其真正把重心转移到社区自治指导和民生改善上［5］。例如苏州的东山、昆山的周庄等因为生态环境保护、旅游发展等因素，对其行政考核早已不再考核经济指标了，这种模式还大有推广空间。再有探索建立制度化、常规化的利益协调机制和矛盾调处机制，给公民提供制度性与理性化的利益表达和维权诉求渠道等等。

（五）提高能力素养，加快手段创新

传统的强制性色彩浓厚的社会管理方式，由于管理简单粗暴，缺乏人文关怀，已经不适应现代公民社会了，若再沿用，不仅不能解决社会问题，还容易形成政府与民众的鸿沟，加剧社会群体情绪，弱化社会秩序，不利于社会稳定和谐，不利于苏州率先基本实现现代化。因此，当务之急还是要加强对社会管理者的能力培养，通过系统的理论学习和不断实践尝试，积极探索出一条符合中国特色，符合地方发展特色的人性化、法制化的现代公民政治管理手段。

（六）做强社会组织，搭建自治平台

当前苏州社会组织的“身单力薄”，既有社会组织本身的原因，也有政府方面的原因。因此从促进发展的角度来讲，首先是政府要转变观念，要改变以往对社会组织的怀疑和不信任态度，要敢于和勇于放权，加快把事务性、公益性和辅助性的职能转移、授权或委托给社会组织，要真正给社会组织以发展的空间和实践，让其在社会实践中学习、成长、发展。其次是社会组织也要在加强内部治理等自身建设上下功夫，要在建章立制、培养人才、去行政化等方面加强探索，逐步走上现代公共政治所要求的法律化、规范化、自主化和专职化的道路。与此同时政府还要加强对社会组织监管，例如通过建立定期年检制度、评估定星制度以及对外公示制度等等，以完善的制度化管理来加速社会组织的规范化发展进程。

［1］郭学贤.城市社区建设与管理［M］.北京：北京大学出版社，2010：3－10.

［2］汪大海，魏娜，郇建立 .社区管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：5－8.

［3］胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主 义 社 会 管 理 体 系 ［EB／OL］.（2011－02－20）［2013－01－08］.http：／／politics.people.com.cn／GB／101380／13959238.html.

［4］李炳林 .培育公民社会：构建和谐社会的必由之路［J］.理论导刊，2007（7）：7－9.

［5］孙艺兵，刘建芳 .苏南社会管理创新中的问题分析及应对：以苏州为例［J］.常州大学学报：社会科学版2012（2）：46－48.