农村社会管理研究现状及管理创新探讨

2013-03-31周学馨黄小梅

常州大学学报(社会科学版) 2013年3期

周学馨，黄小梅

（中共重庆市委党校经济社会发展研究所，重庆400041）

一、新形势下农村社会管理呈现新的态势

农村社会变革与农村基层管理一直是乡村问题研究的重要领域，政治学、社会学、公共管理学等学科分别从不同的视角对农村社会的发展演变过程、体制变迁特征、现有管理格局进行了深入的探讨，为解读转型期农村社会管理的内在结构、运作机制提供了诸多有价值的结论或方法论启示。但随着农村社会转型的深入发展，农村社会的进一步分化，农村社会问题日渐增多并呈现新的发展态势，这些都成为新形势下农村社会管理面临的现实难题。因此，从不同的视角厘清农村社会管理研究现状，从而探寻研究中的新方向和新路径，具有重要的理论和实践意义。

二、农村社会管理研究现状

笔者检索了与 “农村社会管理”相关的国家哲学社会科学基金项目5项，通过CNKI共检索到与“农村社会管理”为篇名的论文382篇。

（一）农村社会管理与农村社会转型研究

钟涨宝、狄金华提出，随着我国传统乡村社会的变迁，农村社会管理机制实践的社会基础、组织基础也发生深刻变化，并提出在转型进程中农村社会管理机制创新与完善的对策建议，即 “三个加强”：加强农村法治建设，推动法律成为农村社会管理的基本准则；加强农村组织建设，推动农村社会管理主体的多元化；加强风险管理意识，加强农村社会管理体系中的危机应对机制建设［1］。

韦锋从农村社会转型的视角，分析了农村社会转型的逻辑起点（从依附走向自治）、农村社会转型的客观必然（从均质同构走向异质分化），剖析了农村社会管理面临的现实难题（矛盾与冲突）。同时提出要通过完善管理与服务制度和体制，达到调整农村社会的权力结构和利益结构，通过规范农村主体的行为模式和方式，调适农村主体的价值取向，来提高农村社会管理的有效性和时效性［2］。

刘涛提出，在乡村社会由传统向现代的转型过程中，社会管理依存的文化与组织基础解体，管理机制难以适应新的社会结构，利益冲突加剧、社会矛盾增多。由此，必须在充分解析当下国家治理诉求与乡村治理逻辑的基础上，重构管理的社会与组织基础，通过建立起 “多维、复合式”的社会管理机制，来应对转型乡村的稳定发展诉求［3］。

（二）农村社会管理与农村社会组织研究

吴新叶以农村社会组织发展为突破口，分析了农村社会组织存在公共性、公益性、自主性不足，数量偏少，政府介入太明显，村民参与不积极等问题。同时提出促进社会组织参与社会管理的有效对策是以村民自治为制度依托，以制度化吸纳为动力［4］。张云英认为农村社会组织在创新农村社会管理中起着基础性作用，必须形成政府主导、农民参与、社会组织协同共治的农村社会管理新模式，为此，应夯实农村民主管理的坚实基础，重建农村社区公共生活，推动农村公民社会发展［5］。王卫认为，法团主义对指导我国农村社会管理创新有很大的现实意义。在法团主义视角下，可对农村的多元利益主体通过各种民间组织达到利益整合，凸显农村权威组织的主导作用，并加大对农村弱势社会组织的投入，培育多方参与的公共领域，从而实现利益均衡和农村社会的公平正义［6］。贺东航、叶劲松提出，要以林改为契机，充分发挥农村基层组织作用，培育社会组织，提升农民自我管理，化解干群矛盾和林权纠纷，创新社会管理［7］。

当然，学者们也对农村社会管理中的基层党组织进行了分析。陈晓莉指出，在多元化治理模式下，农村社会管理面临治理主体结构失衡、功能模糊、关系失调和行为失范等问题。为此，农村基层党组织应对多元治理主体价值观念、组织结构、利益结构进行有效整合，从而实现党在农村社会管理体制中的领导地位［8］。

（三）农村社会管理与相关对策研究

首先，从提高政府管理绩效的角度。汪锦军认为，政府的主导性角色是思考农村社会管理的前提［9］。在对农村社会管理若干模式进行比较分析的基础上，提出吸纳增效模式可以通过制度安排和机制创新，避免政府在农村社会管理中的 “侵蚀角色”，从而充分发挥政府在农村社会管理中的正能量。熊昌茂认为，当前农村社会管理过程中依然面临农村基层政府职能定位不清、监督制约机制不健全、农村社会组织欠完善以及农民自身综合素质较低等不适应问题。应健全农村基层政府的社会管理职能、发挥农村基层党组织的领导力量、培育农村社会组织以及增强农民综合素质是农村走出社会管理瓶颈的实践理路，也是遏制农村治理性危机、走向农村善治的最佳维度［10］。

其次，从改善公共服务及管理方式的角度。蒲实、廖祖君指出：由于城市近郊面临人口结构多元、土地利益复杂和社会阶层多样等特性，使得城市近郊农村社会管理面临着特殊而复杂的难题。为此，应构建城郊新型公共服务供给机制，健全社会公众参与机制，建立政府与社会组织互动机制来加强近郊社会管理［11］。钟庆君认为，一些地方党组织作用在弱化、基层民主建设有待加强、基层干部权力缺乏有效的监督以及利益诉求机制不畅通等问题，应变革上层建筑政府机构和职能为核心，加强农村公共产品的提供以及拓宽利益诉求渠道，才能全面提高农村社会管理的科学化水平［12］。

再次，从农村社会管理机制完善的角度。吴新叶提出，由于我国农村社会管理的主体单一、管理方式僵化和管理技术滞后，尤其是存在的管理的权责不清与制度供给不足等问题，根本无法满足农村日益增长的公共事务管理的需要［13］。而解决好农村社会管理问题，首要是坚持农民本位的价值取向，同时解决好动力机制，才是实现农村社会管理创新的根本路径。其对策建议包括：以农民发展促进农村发展；以新农合为突破口，完善农村的社会保障制度；发育农村的公民社会；促进农村社区建设等。周春霞指出，农村社会由于受到农村社会精英的大量流失、村民自治的制度设计与实际运作形式相背离等因素的影响，难以实现 “善治”。为此，应建立和完善农村精英人口开发机制、拓宽农村精英参与渠道、调整农村治理结构，达到各类组织合作共治，才能提升农村社会管理的绩效［14］。

最后，从农村社会管理的综合解决对策的角度。张学东、李红霞认为：农村社会管理面临社会组织相对匮乏、社会事务单边处理、障碍归因经济主导等问题，应加强组织建设，促进管理优化，提升管理能力，规范社会治理，实现农村善治［15］。周金中认为，尽管中国农村社会管理虽然取得了显著的成就，但是仍然有很多不到位之处：基层组织转型不到位、政府财政投入不足、如何保障农村流动人口的合法权益、利益诉求机制有待完善、农村人口老龄化问题等，在这些问题基础上提出要做好农村矛盾协调和治安防控工作以及加强对农村特殊人群的管理、强化农村社会事物管理的平台建设［16］。窦竹君提倡在农村社会管理中，依托家族等基层组织自我管理，基层组织通过制定民间规约，从而达到寓管理于利益之中，化管理于日常生活秩序，从而极大的节约社会管理成本，还应该重视微基层组织建设，并给基层组织自我管理留下一定必要的空间，最后强调了创新农村社会管理，不能背离中国传统文化［17］。

三、农村社会管理研究的趋向探讨

（一）农村社会管理内涵研究

按照目前对社会管理内涵的界定，也就是党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、制度、政策、道德、价值观等社会规范体系，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动。而农村社会管理，也就是通过协调农村社会关系、规范农村社会行为、促进农村社会认同、解决农村的社会问题、化解农村社会矛盾，以及在应对农村社会风险的基础上，促进农村的社会公正和社会稳定。因此，在进行研究的过程中，必须厘清农村社会管理的主体、工具、对象及方法，围绕经济社会转型期农村社会关系变迁、农民社会行为变化、农村社会认同重构、农村社会矛盾及风险特点等方面进行深入研究。

（二）农村社会管理机制创新研究

在任何国家，一个稳定、和谐与发展的社会都离不开有效的社会管理。社会管理机制是社会管理有效实施的制度保障，是社会管理所遵循的一整套规范和模式［18］。加强农村社会管理必须充分发挥各级政府、农村党支部及村委会、各种群众性社会组织的作用。而机制设计和创新是关键。新形势下，农村社会管理的机制创新主要包括：农村利益协调机制、农村维护群众利益机制、化解农村社会矛盾机制、农村社会保障机制、农村社会公共安全机制等。

比如，在农村利益协调机制方面，农民土地权益是否能够得到合理公正分配是社会管理中利益协调面临的突出问题。由于在现行福利性土地制度的边界约束下，农民作为理性经济人，大多不愿意主动退出土地，再加上既有制度空间有限，公共政策也难以寻求一个满意的突破口，也无法构建真正户籍制度改革意义下经济增长、人口流动、资源集约化利用互动循环的良性机制，这必然带来农村社会管理中利益协调的最大障碍。再比如，在农村维护群众利益机制方面，农民是否能够得到政府提供的优质公共服务是加强和创新农村社会管理以及保障农村安全与稳定的关键。农村家政服务、老年护理等生活保障型等需求还处于短缺，这不仅降低了农村人口的生活质量，同时也降低了农村公共产品的使用效率。《中国农村贫困监测报告》显示：我国无论是中心卫生院，还是乡医院，病床使用率均未超过40%，平均住院日低于5天，从1990年至2005年，总诊疗人次减少了36%，入院人数减少了43%［19］。上述情况表明公共资源闲置浪费，因此相应的维护管理当然也难以跟上。

（三）农村社会管理的政策体系研究

迈克尔·希尔认为社会政策是指：“影响公共福利的国家行为，主要包括社会保障、住房、卫生、教育、社会工作以及社会福利服务。”［20］在当前转型期的中国，社会政策作为社会管理的工具越来越彰显出其重要意义。经济社会转型过程中农村社会管理中的社会政策体系应包括以下5个部分：一是扶贫及特殊群体政策，即通过逐步消除贫困人口，调整农村社会结构，从基础与源头上做好农村社会管理；通过为老、幼、残、困等特殊人群提供针对性的社会政策，最大限度地减少社会不稳定因素。二是农村社会保障政策，即通过重点保证农民的生活、医疗、教育保障，来消除农村社会矛盾激化的基础。三是农村社会组织发展政策，即通过发挥社会组织对农民和社会关系的日常整合作用以及对社会矛盾的缓冲作用，来提升农村社会管理的切近度和效率。四是帮扶农村社区发展政策，即通过充分发挥基层社会组织贴合日常生活、组织基本社会服务和管理，来增强农村社会联合度和共同感的功能。五是农村公共安全政策，即通过对农村各种突发自然灾害、社会突发事件的平稳处理，有效保障农村治安水平，保持和提升农村社会的安全感。

［1］钟涨宝，狄金华 .社会转型与农村社会管理机制创新［J］.华中农业大学学报：社会科学版，2011（2）：7—10.

［2］韦锋 .农村社会的历史转型与社会管理的现实难题［J］.新疆社科论坛，2012（1）：49—54.

［3］刘涛 .现代国家建设与乡村社会管理的演进逻辑：转型乡村社会管理的基础重建与机制创新问题探讨［J］.中共福建省委党校学报，2012（7）：11—16.

［4］吴新叶 .农村社会管理的动力机制与实现路径［J］.河南师范大学学报：哲学社会科学版，2010（2）：142—147.

［5］张云英 .农村社会工作与组织建设笔谈［J］.湖南农业大学学报：社会科学版，2011（12）：1—3.

［6］王卫 .法团主义视域下的中国农村社会管理体制创新［J］.南京农业大学学报：社会科学版，2012（3）：17—20.

［7］贺东航，叶劲松 .集体林权制度改革与农村社会管理创新研究［J］.东南学术，2011（5）：94—99.

［8］陈晓莉 .农村社会管理中基层党组织的社会整合功能［J］.理论探讨，2011（3）：134.

［9］汪锦军 .从行政侵蚀到吸纳增效：农村社会管理创新中的政府角色［J］.马克思主义与现实，2011（5）：162.

［10］熊昌茂.现阶段农村社会管理创新的路径研究［J］.常州大学学报：社会科学版，2011（7）：43.

［11］蒲实，廖祖君.高度关注城市近郊农村社会管理面临的难题［J］.农村经济，2011（7）：11—13.

［12］钟庆君 .加强和创新农村社会管理需要深化农村综合改革［J］.中国发展观察，2011（11）：40—42.