逆民营化背景下关于我国公共服务提供方式的若干思考

谭新雨　甄旭雷

摘 要：近年来在我国公共服务提供的过程中出现了若干难题，而西方逆民营化趋势呈现出了逆民营化发展的新取向，因此，我们可以将市场经济对公共服务的内在要求作为东西方共同逻辑支点，采取动态选择服务提供方式、强化政府责任、多方提供服务、推动公共服务均等化、建立协调机制等有效举措。

关键词：逆民营化；公共服务；公共服务均等化

中图分类号：D623 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）03-0011-02

一、国外逆民营化概述

（一）逆民营化理论

逆民营化是指公共部门（政府）将承包给私营部门的公共服务收归公共部门（政府）所有，并重新由政府提供的过程[1]。在20世纪90年代中期以后，政府公共服务的提供方式朝着逆民营化方向发展，这种逆民营化趋势的发展反映了政府公共服务模式的剧变，也表明了新公共管理改革进入了新的历史阶段。

（二）国外逆民营化现象

美国最著名的例子是9·11事件之后，美国将28000名机场安全人员从私人承包商那里转到联邦系统[2]。在新西兰，私有化后12年的新西兰航空公司被重新收为国有[3]154-157。另外，加拿大的民营化也出现了逆民营化趋势。玻利维亚争取社会主义运动总统候选人埃沃·莫拉莱斯以超过半数的高得票率直接当选，之后宣布将实施一系列社会改革，彻底摒弃新自由主义和私有化的经济政策，把天然气等能源工业企业收归国有。委内瑞拉也正积极在能源、电讯和制造业领域推行国有化，先后将一批跨国公司拥有的企业重新收归国有[4]。

（三）国外逆民营化成因简析

1.民营化实践过程中的失败

20世纪90年代中期以后，民营化的负面效应越来越明显，例如，美国的财产分布情况是，5%的人占有58%的财产，10%的人占有70%的财产。在社会各阶层的收入增长率方面，在过去20多年里，高收入者收入增长率高，而80%的普通工薪阶层的收入增长呈负值[5]4。2007年，工薪收入者中，1%的高收入者的收入占所有工资收入的23%，是1928年以来最高值[6]。

2.新公共行政理论的兴起

首先，新公共管理运动遇到了巨大挫折，各国都在深思进行第二轮改革，注重政府的整体治理，主张强化政府的领导能力和管理能力。因此，在这种背景下，收回外包的服务是一种不可逆转的趋势。另外，公共行政理论由90年代对市场作用的一味崇尚发展至90年代中期以后对政府管理能力和服务能力的重新重视，寻求政府与市场的平衡。

3.政府追求公平与效率的统一

政府提供公共服务从追求效率到以公平为主，追求公平与效率的有机统一。政府把公共服务外包给企业，是本着维护社会公平的目的。然而，企业是以盈利为目的的，注重的是效率和经济效益。因此，在民营化过程中，企业为了实现效益最大化，偏离了最初目标，这样也就破坏了政府外包公共服务的初衷，导致了逆民营化现象的产生发展。

二、我国民营化改革实践中存在的问题及成因剖析

（一）中国民营化发展现状

在企业改革方面，进行政企分开，公司实行股份制，主张市场竞争。

在教育事业方面，在高校，为了提高高校后勤服务水平和管理水平，随着政府一系列鼓励政策和法规的颁布实施，许多高校引进社会力量投资、建设和经营了一批后勤设施项目。

从农村民营化的形式看，基本是以租赁的形式出现。十六届三中全会又进一步深化了农村的改革，并提出农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经济。

另外，在医疗卫生领域、公交领域等，也均出现了民营化现象。

（二）我国民营化发展过程中凸显的问题及成因

第一，公共服务均等化受到威胁，严重影响到社会不公平。由于政府将公共服务项目外包给企业，企业本身就是以盈利为主要目的，在公共服务提供的过程中，企业会选择容易获利的项目，进行积极供给；对于那些不能获利或较少获利但又不得不提供的公共服务，则选择消极供给。

第二，容易形成垄断，公共服务质量不高。在我国诸多公共服务项目的民营化过程中，政府和企业达成协议，企业以政策优惠等条件取得公共服务项目的经营权之后，公共服务的提供方由企业承担，而这往往由一方企业进行提供，容易形成新的私人垄断现象，缺乏竞争机制。

第三，腐败和政府寻租行为滋生。在公共服务项目招标过程中，企业为了获取政策优惠或经营垄断，往往以行贿或者较高代价来取得该项公共服务的经营权；另一方面，从经济人假设出发思考，政府在具有公共性的同时，也具有自利性，在公共政府在公共服务项目外包招标的过程中设租，滋生腐败。

第四，影响到公民合法权益的有效表达，政府责任缺失。公民在享有公共服务的过程中合法权益受损需要有效表达的时候，政府以自身并非服务的直接提供者和服务的直接提供者—企业相互扯皮，责任缺失，形成了“公共悖论”，缺乏有效的公共服务动机和制度安排。

三、关于我国公共服务提供方式的若干思考

（一）动态地选择有效的公共服务提供方式

第一，基于交易成本理论划分公共服务提供方式。公共服务或者公共产品的提供方式一定程度上可以用交易成本来作为衡量基准，这里的成本和代价可以包括运作成本、社会效益、公民满意度等。可以用来公共产品或服务涉及政府核心职能以及公共性质较强的服务项目，应由政府作为服务方直接提供；根据交易成本，低交易成本、容易度量交易成本的可以外包给第三部门，交易成本较高、交易成本难以度量的服务项目应由政府直接进行提供；另外，有较大盈利空间的公共服务，应由政府进行直接提供，防止企业出于自利性考虑，削弱服务成本降低公共服务质量。

第二，在公共服务提供的民营化过程中，针对民意调查，公民满意度低、服务质量差的服务项目或者政府回收服务，或者重新选择服务承包商；另外，根据政府的服务成本和行政效率，针对外包有助于政府提高行政效率，减轻行政负担和成本的服务项目，政府可以以合理的方式进行外包，但要注意招标和外包过程中的寻租行为的有效防范。

（二）强化政府公共服务提供过程中的责任

第一，与政府绩效考核挂钩。建立具体的公共服务数量和质量的量化指标，把公共服务的机会均等和底线均等纳入到考核量化指标，把这些量化指标纳入政府绩效考核体系中去，作为政府绩效考核的一个重要指标。

第二，建立政府问责制度，不仅加强对公共服务提供质量和数量的提高，更要加强对政府行为的监管，发挥政府在公共服务提供过程中的主体作用，防止政府不作为。

第三，建立合理的权责体系以强化政府责任。在公共服务提供过程中，应设立一条权责关系链，政府对公民负责，企业对政府负责，企业和政府共同对公民负责，如果公共服务提供过程中出现问题，应直接问责政府，由政府追究追究服务提供方—第三部门的相关责任，明确政府的责任，防止政府和企业相互推诿责任过程中公民合法权益的流失。

第四，签订权责关系明确的行政合同。行政合同又名行政契约、行政协议或政府合同，在本文中是指行政机关为实现公共利益和行政管理目标，与行政相对人之间经过协商一致达成的协议。通过行政合同来明确政府以及企业的权责关系，强化政府在公共服务提供过程中的作用。

（三）基于多中心治理理论多方提供服务

文森特·奥斯特罗姆创建了多中心治理理论。多中心治理理论可以实现公共物品生产、公共服务提供、公共事务处理的供给主体分散化。

第一，在公共服务的提供方面，不仅需要政府进行单方面供给，更需要企业、社会组织等第三部门多方参与、共同提供，实现服务提供主体的多元化，以提高公共服务的供给效率。主要包括：第一种情况，公共服务根据类别、公众回应性、服务交易成本等因素由政府和第三部门分别提供；另一种情况，建立有效的竞争淘汰机制。同一服务项目由企业、社会组织中多方分不同服务区域共同提供，形成一种竞争机制。

第二，公民作为最主要的受益主体需要参与公共服务的治理过程，在参与过程中，对公共服务的需求程度和满意程度通过多渠道、合法渠道进行及时有效地反馈和表达，进而形成一种公民—政府—企业的有效反馈机制。

（四）基于罗尔斯关于公平的正义理论推进公共服务均等化

根据罗尔斯关于公平的正义理论的相关原则：第一，底线均等，即要保证每个人享受的最低服务水平是大致一致的。第二，机会均等。每个人在享有公共服务产品的机会是均等的。

第一，底线均等。主要是反映在城乡二元化社会中公共服务在提供过程中的不均衡。在农村，利润空间比较狭小，因此，为了保证公共服务质量，要避免民营化模式的运营，而是要充分发挥政府的主导作用，通过建立稳定的财政机制、公共产品供给机制提高农村的公共产品供给能力。

第二，机会均等。在公共服务提供过程中要防范政府或者第三部门出于自利性引发的公共服务提供不均。防止政府一味投资一些见效快、易出政绩的服务项目，或者企业一味投资一些经济效益明显的公共服务项目，而忽视服务项目的公共性以及公民的利益诉求。

（五）建立以信息公开、公民参与、有效监督为主的公共服务协调机制

首先，就要进行有效的信息公开。政府公开招标过程、中标单位的详细信息、契约合同信息、具体的服务项目、具体的服务标准等多方面信息，企业也公开服务项目的相关信息，有益于做到信息公开，行为透明。第二，要畅通公民参与的多元化渠道。拓宽公民的利益表达渠道，例如社情民情反映制度、听证制度，以便政府以及第三部门掌握公民在公共服务提供过程中的需求，做出回应。避免公民不正当的利益表达方式。第三，在公共服务提供过程中，加强对公共服务过程中政府责任、政府行为、公共服务质量的有效监督。主要通过人大、政府、新闻媒体以及最直接的利益主体—公民的有效监督。

参考文献：

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[3][德]魏伯乐，等.私有化的局限[M].王小卫，等，译.上海：上海三联出版社，2006.

[4]杨安华.国外民营化的逆向发展对中国的启示[J].现代经济探讨，2010，（7）：29.

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[6]程恩富，[美]大卫·科茨.金融性危机的根由：新自由主义的资本主义[J].理论参考，2008，（11）：13-15.

（责任编辑：陈雅莉）