农地流转风险与农民权益保障机制探索

○张玉娟 李 彬

（长江师范学院经济与工商管理学院 重庆 408100）

一、问题的提出

土地流转是土地产权在不同经济实体之间的流动和转让，是改造传统农业、发展现代农业的前提条件。随着城市化进程的加快，土地的需求越来越大。党的十七届三中全会提出“允许农村土地承包经营权流转”，实现了城乡土地价值与使用价值的统一，农地物的和信用的使用价值的统一。根据第二次全国农业普查结果推算，到2006年，全国农地流转率达16.0%，中国农地流转面积已占耕地面积的近1/5。“十二五”以来，农地流转将更加活跃，预计今后三十年内，仍是中国土地流转的高峰期。

近年来，有关土地征用、经营权流转、补偿费分配纠纷等案件逐年增多。据调查，土地问题引发的社会冲突约占全部农村群体性事件的65%，农民上访60%以上和土地有关，仅2007年，全国共查处和纠正损害农民土地权益问题达211万多个，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争的焦点。“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农民达到6000多万，且呈增长趋势。而部分基层政府在追求地方经济发展和缓解本级财政困难的双重动力之下，试图争取更多的农村土地流转利益，低价流转农地，或对变更农地性质的行为不闻不问，其结果导致农民权益损害日趋严重，农地流转风险越来越大。随着农村社会的重构、失范、农地流转风险的裂变、耦合，农民权益问题将更加突出。由此可以判定：土地流转风险管理不仅是土地经济学问题，而且是涉及农民权益、关系农村社会稳定的土地政治学问题，迫切需要对农地流转风险进行防范，以缓解农村社会矛盾，回应农民群体合法、合理的权益诉求，从而对于稳定农村、把握大局、和谐发展，具有较大的现实意义。

随着不确定性分析理论及其方法和技术突破性进展，不确定性和信息经济理论及其分析方法和技术在商务、安全保障、金融投资、政府行政及公共政策等研究领域受到多方重视，并被广泛应用于组织（企业）风险管理的理论和实践中。由于农村土地流转本身所固有的、不同于工商企业的特征，使得上述不确定性和信息经济理论及其分析方法和技术在农村土地流转风险管理分析中具有了新的特点。基于此，在对比和借鉴西方管理学者在风险管理理论和实证研究成果的基础上，考虑到西部地区农村土地流转风险的特殊性，本文以农村土地流转风险防范为手段，以农民权益保障为目标，识别和评估农村土地流转风险，探索有效的风险防范措施，保障农民权益和公平正义得以实现，为风险管理理论、方法及技术研究与农村土地流转研究的结合从而开辟风险管理理论应用的新领域，提供一些尝试。

二、农民权益保障：农地流转风险管理的内在动力

根据当前实行的家庭联产承包责任制，农村土地流转只能是土地使用权流转。土地使用权流转是农户把通过家庭联产承包责任制获得的承包经营权让给他人或其他经济组织，保留承包权，转让使用权。近年来，随着工业化、城市化、农业现代化进程的逐步推进，农村土地征用和流转面积不断增加，村集体和地方政府与农民利益分配问题、农民与农地流转后的经营主体间的关系问题伴随而来。农村土地流转过程中，必须保障农民合法权益不受侵害。事实上，农民维权的目的多是要求补偿受损的利益和实现村民自治，或是要求解决失地又失业问题。一旦利益诉求被长期压抑，那么一些突发事件便会成为农民权益维护的载体，若再被少数违法者或敌对势力利用，农民维权的群体行为就可能演变成为暴力性、破坏性极强的对抗性社会冲突，加剧社会风险。

针对目前因农民权益受损而诱发集体性维权事件频频发生的现象，要保障农民权益，实现农村社会的和谐发展与基层政权的稳定，关键在于农地流转中加强对农地流转风险管理的制度设计。长期以来，基层政府对农民权益流失后采取“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”政策，一旦某些群体性事件产生了不良的示范效应，极易因个别事件引起利益相关者的心理共鸣，使参与人数及区域不断增多和扩大，从而对国家的法制秩序、治安秩序、交通秩序造成冲击和破坏，严重影响整个社会的和谐稳定。

随着农村土地承包经营权流转的稳步推进，流转速度越来越快，流转规模逐年扩大，流转大户不断增多，流转作用更加明显，流转风险也逐步显现。土地流转风险管理是指拥有农业用地承包经营权的农户将其土地使用权转让，它涉及到风险防范的预警机制、风险识别、风险评估和风险处置四个方面内容。我们重点探讨农地流转中风险识别、风险处置以及与此相关的流转农户的权益保障内容。因此需要加强国家政策法规的宣传教育，让农民真正了解自己的权利与义务，并提高基层干部和农民的风险识别与防范能力，及时化解社会矛盾，改善干群关系；要整合多部门、多层次、多主体的社会资源，构建农村风险应对机制，对不同类型的社会风险采取不同的风险应急预案，及时回应农民诉求，遏制冲突的不断升级恶化；要充分发挥村民委员会、农业合作社等民间力量在农村纠纷中的调解作用，发挥各级行政机关的行政解决机制，发挥各级人民法院在农村纠纷中的诉讼解决机制，构建起农民权益流失后的多元救济机制。

三、农民权益损害根源：农地流转风险识别

1、土地流转的经济风险

近年来，随着工业化和城市化进程的加快，全国有近亿亩农村土地被征用或流转。在工业化城市化进程中，因为体制的障碍及限制，农村土地在流转过程中，农民的土地流转增值收益难以得到保障，低价征用农村土地成为农民利益受损的一个最突出表现。农村土地征用对农民收入增长的贡献有限，出现大量失地、失业农民。失地的补偿标准落后是造成失地农民巨大损失的主要原因，落后的补偿标准难以保障失地农户的生计，难以弥补因为土地征用造成的损失。

2、农村土地流转的社会风险

在农村社会养老保障体系没有完全建立起来之前，土地是农民生活的基本保障。农村土地流转后农民面临的最大问题就是再就业问题。一方面，流转农村土地实现规模经营会使大量农民失去劳动的对象，成为农村剩余劳动力。另一方面，转移劳动力后的就业问题、住房问题，以及给城市带来的教育、医疗、文化等配套设施承载力压力，都是农地流转中的社会风险因寨。因此，推动农村土地流转如果不能充分考虑失地对农民就业问题带来的影响并采取相应的措施，就有可能影响社会稳定。

3、农村土地流转后的经营风险

在流转期限内，流转业主由于经营项目选择不当，经营亏损，流动资金不足，或者经营管理不善等经营原因，导致流转业主无法持续经营而带来的风险。

4、农村土地流转后的权益受损风险

由于土地流转多发生在区位条件较好、经济发展水平较高的近郊以及城镇附近，普遍的认识是农地将在不远的将来被占用，因而较少考虑农地转用对农户的影响，也未制定切实有效的保障措施。但这种远期风险的存在，对统筹城乡建设始终是一个潜在的风险，对所涉及的农户也是一个长期的预期威胁。

四、农地流转风险管理机制创新：农民权益保障的实现

1、宏观防范措施

（1）完善农地流转市场机制。首先，建立完整的农地流转中介组织，包括资产评估机构、法律咨询机构、市场咨询机构、金融服务机构、科技研究机构。其次，加强对流转业主方的资信情况、履约能力、项目效益、风险、以及农业经营能力等进行考察和审查，对不具备流转资质的单位，不准参与农村土地承包经营权流转，从而规避和防范流转风险。最后，建立农地流转的市场化流程。农地流转的市场化交易流程，应从制定农业产业规划开始，根据规划确定农地流转项目，再通过市场竞争的手段，采用拍卖、招标、挂牌等形式，进行规模经营主体的选择，使整个农地流转更具有竞争性和公平性。

（2）建立风险防范机制。提倡和支持土地流出方向受让方提取一定的风险保证金，专户储蓄，共同管理，探索建立风险保证金制度，合同期满如无违约，则如数退还风险保证金本息，一次性流转土地规模较大的，可以实行流转行为担保，切实保障流转双方权益。加强对业主的生产经营指导和跟踪管理，帮助解决流转中的实际困难和问题，增强盈利能力和抗风险能力，有效防范和化解流转风险。

（3）建立健全社会保障机制。实现农地的流转，需要摆脱农地的社会保障功能，将农地作为单纯的生产要素，进入流转领域。农地社会保障功能的转移，需要有完善的农村社会保障制度承接。完善的社会保障机制需要使农民“少有所育、老有所养、生有所靠、病有所医”，即需要保证农民在教育、养老、就业、医疗等方面享有与城镇居民同样的保障。

（4）建立纠纷调处机制。积极开展农村土地承包纠纷仲裁试点，建立协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道的流转纠纷调处机制，有效解决土地流转纠纷，维护双方合法权益和社会稳定。

2、微观防范措施

在农村土地流转风险管理中，从微观角度主要是采用风险回避策略（risk avoidance）、风险转移策略（risk transfer）、风险保留策略（risk retention）、损失避免策略（loss prevention），并分析微观策略的有效性与局限性问题。具体分为三个步骤。

（1）事前防范——农地流转前的风险防范。农地流转前进行的风险防范具有全局性，对整个流转过程风险控制起到决定性作用。这一阶段需要充分分析农地流转的必要可行性。要做好当地经济条件和农民流转意愿的尽职调查。在经济条件允许，且农民有意愿流转农地时，才可引入规模经营者。

（2）事中防范——农地流转过程中的风险防范。对规模经营者的选择必须慎重。由于农地流转市场机制不健全，现阶段应由政府组织对规模经营者的考核。可以通过对规模经营者的资产数量和质量、信用记录、经营业绩等考察其经营能力、抗风险能力、收益能力。以减少规模经营者经营不善、抗风险能力弱，而引发农地流转项目失败的风险。合约的签订，需要考虑农地流转规模、期限、价格、用途、收益分配方案、违约惩罚措施。农民素质水平较低，为避免不平等条约的出现，合约签订阶段需要法律机构的参与。

（3）事后防范——农地流转后的风险防范措施。农地流转项目运营阶段，为防止规模经营者的人员管理风险、收益不公平风险，和违约风险。需要对农地流转项目进行定期检查，并由中介组织进行农地流转项目的运营安全评级、收益能力评级等，发挥市场的监督监管作用。

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