如何处理项目招标与预算申报的关系

2013-03-27杜将

当代经济 2013年24期

○杜将

（湖南中烟工业有限责任公司常德卷烟厂湖南常德 415000）

一、项目招标与预算申报关系

在我国，烟草行业是一个特殊的行业，采用的是母子公司的三级管理体制，即中国烟草总公司（母公司，一级法人）、各省级烟草公司（子公司，二级法人）和烟草工业企业（子公司，三级法人）。本文所指的烟草企业是指烟草工业企业。

从项目管理工作来看，烟草企业每年上亿的工程项目，肯定是需要严格监管的。过去，烟草行业投资管理工作重点主要集中在建设项目立项审批上，新的资产管理职能要求烟草行业投资管理不仅停留在立项审批监管，更要对建设项目全过程进行管理监控，这也就使得预算管理、项目投资审批和规范性运作项目检查成为当前烟草行业上对下管理的主要措施。那么在新的资产管理职能要求下，烟草行业的预算管理和项目投资审批工作，无疑成为了对于烟草工业企业的重要约束条件。

表面上看，项目招标与预算申报不具有直接的联系，但是，从深层意义来看，二者是密切相关的。这是因为，预算申报获批的资金就是招标活动的标底，所以，预算做的好不好，准不准，直接关系到招标的标底的真实可靠性，而标底对于一个项目招标来说，是相当重要的，所以，正确处理好二者之间的关系，对于烟草企业的健康发展，以及竞争力的提升，具有重要的意义。

二、烟草企业预算管理中存在的问题

在目前的管理体制下，烟草行业实行总公司、省公司、市公司的全面管理体制。但是，由于我国经济和社会的发展环境，以及预算管理在烟草行业的发展时间不长，和各个烟草工业企业不同的发展历程以及不同的经营管理水平等问题的存在，烟草企业在全面预算管理的科学性和合理性方面还存在一定的不足。

1、对预算体制和预算管理的认识不充分，执行不到位。由于我国烟草工业企业的数目较多，各企业盈利能力不同，认识能力不同，以及所处的经济环境的差异，很多烟草工业企业对于预算体制和预算管理的认识不足，执行不到位。

一方面，并不是烟草企业所有员工都能够清楚认识预算体制和预算管理的重要性。在某些企业，预算的全员参与性不强，有些企业的部门不能够认识到预算管理的重要性，只是消极应付，甚至出现企业中的小团体，在预算管理中出现争指标、争费用等现象，或者某些部门认为预算管理仅仅是财务部门的事情，不积极地去配合财务部门在预算过程中所需要的各类资源。这就从根本上对企业的预算造成困扰，在项目获批以后，进行项目招标过程中，很容易造成招标的判断失误，给企业带来资金的损失。

另一方面，很多企业对全面预算管理体制不仅认识不足，而且在执行过程中，不能严格按照要求进行。目前烟草行业实行的预算管理体制，决定了项目实施的流程，即所有项目的实施，必须先立项审批，再分年进行预算申报，然后才可以在项目批复总金额和年度预算内开支。而实际情况是，有很多项目，当年立项，当年申报预算，当年招标，这就导致一些烟草企业在进行资金预算时，由于时间比较紧迫，不能够细致精确地进行预算。所以，在全面预算管理体制执行过程中，很多企业不能完全按照体制的要求，认真贯彻执行，严重影响了该体制的有效性。

2、预算的精确性欠缺。所谓预算的精确性，就是指企业的预算与最终的实际支出之间的相似度，相似度越高，则说明企业的预算精确度越高。在全面预算体制下，企业的预算不仅包括财务部门的预算，全面预算应当是集业务预算、投资预算、资金预算、利润预算、工资性支出预算以及费用预算等于一体的综合性预算体系，预算内容涉及业务、资金、财务、信息、人力资源、管理等众多方面。所以，烟草企业要想提高预算精确性，必须从多方面着手。

但是，由于我国烟草行业改革重组的时间较短暂，市场化程度相对较低，某些烟草工业企业的预算管理工作，缺乏明确的企业战略指导和严格的监督管理，在预算工作上，没有做到细心细致，精密考虑。

这一方面是由于很多烟草企业是在一年内完成立项，申报预算和招标等工作，缺乏充足的时间来进行精确地预算工作造成的。一般而言，项目较大，资金较多，预算涉及部门较广，那么，如果立项、预算申报和招标在同一年进行，预算管理部门工作量大，时间紧，就很容易会造成预算工作的精确性下降。当然，归根结底，这还是企业没有正确执行全面预算管理体制造成的。

另一方面，由于一直以来，我国烟草企业的预算管理人员和专业技术人员估价能力和水平有限，工作人员对于项目金额的估算不足够精确，另外，各烟草企业制定的部门预算指标往往考虑单一的当前需求，没有考虑到在项目实施过程中可能存在的需求变动。例如一些烟草工业企业或者企业部门，往往仅以历史指标值和过去的活动为基础，并没有真正地去进行市场调研，不能准确地对企业的未来活动作评估，不能对未来的市场需求做判断。或者各部门仅考虑部门内消费，在部门间的协调工作上，没有留出一定的空间，从而使得最终的预算与项目落实过程中真实需求相差甚远。

三、烟草企业项目招标过程中存在的问题

1、各企业对于项目招标的认识参差不齐。尽管国家和烟草行业鼓励项目招标工作的进行，但是，由于我国烟草行业长期以来的历史问题，以及先进的管理观念的普及需要一定的时间，所以，就不能保证所有的烟草企业都能够正确认识到项目招标的重要意义。例如一些规模较小的企业，由于考虑到预算的复杂性和招标的组织困难和费用问题，就在一些项目招标过程中，简化预算，或者直接询问一些老客户的报价作为标底，没有真正理解项目招标的重要性。所以，目前来看，各类烟草企业对于项目招标的认识有待提高。

2、招标过程中不够“阳光”。招标过程本来就是烟草企业为了降低成本，促进投标企业竞争对标，来获取最优工程报价的。但是，在目前来看，我国很多烟草企业在进行招标时，并没有真正意义上促进投标商的竞争，往往存在一部分企业，尤其是招标组织者，因为长期以来的合作关系或者人际关系，或者由于立项到招标之间的时间过短，招标企业为了简少工作量，简化预算，在招标过程中，进行一系列的“不阳光”的活动，例如泄露标底，甚至内定中标者，或者直接向一些外协施工维护单位询问，并以他们提供的金额申报预算，或者作为标底价格，这不仅严重违背公平公正的原则，甚至是违法行为。目前，在我国烟草行业项目招标过程中，很多企业，尤其中小企业，存在着较多的不公平招标行为。

3、优秀的评标人员缺乏。面临众多的投标者，招标方必须具有优秀的评标人员，才能最终获得项目理想的承建商。而往往在烟草企业的招标过程中，缺乏对项目各个环节都熟悉的评标人员，有些企业可能不能够找出对整个工程具有整体把握的评标团队，这就很容易走极端，给企业造成经济损失。除此之外，因为企业在项目预算过程中，本身做的不够精细，那么，作为标底的内部预算就不具有真实可靠的参考意义，甚至干扰评标人员的判断。例如，如果内部预算过低，在面临的众多投标者面前，就缺乏判断真正价格的依据，轻则造成资金浪费，重则影响项目工程安全。所以，优秀的评标人员，对于企业招标的顺利进行意义重大。

四、处理项目招标与预算申报关系的建议

为了帮助烟草企业能够正确地处理好二者的关系，本文现提出以下三点建议。

1、上级管理部门监管能力要提高。烟草企业的预算申报，是烟草企业为下一年度进行的项目所需的资金申报，在经过上级部门的审核批准后，方能开展下一步的招标工作。针对目前很多烟草企业不能认真贯彻全面预算管理体制，把立项、申报和招标在同一年内完成的行为，烟草企业上级管理部门，需要建立严格的立项审批制度和监督制度，从全行业发展的角度出发，控制管理烟草工业企业的项目预算和项目招标过程。例如，可以设置专门的财务部门，对于烟草工业企业的项目申报资料进行检查监督，或者，对于烟草工业企业的招标过程进行抽查性监督，一旦发现违规行为，严惩不贷。

2、烟草工业企业预算要做准。精准的预算，不仅可以降低烟草行业的成本，避免国家的财产损失，而且，对于提高整个烟草行业的发展水平和竞争力，具有重要的意义。预算能力提高了，预算更加准确了，烟草工业企业在进行项目预算申报时，将会更容易获得批准，那么，这就为下一步的项目招标、工程开展等，奠定了良好的基础。尤其是对于项目招标工作，精确地预算能够使得项目招标工作进展顺利，能够从众多投标人中，选择最佳人选。

在提高预算管理能力和预算精准度方面，本文建议，在增强预算管理体制宣传引导的前提下，各企业要严格要求自己，认真贯彻全面预算管理体系的要求，提前立项，认真做好预算工作，根据自身的合理预算，进行预算申报。在进行预算的过程中，可以制定好严格的编制依据，加强各部门合作能力，对项目从多部门多方面进行合理预测，并制定切实可行的考核标准。同时，一定要注意引进人才，从根本上提高预算技术和管理能力。

3、调整项目预算的审批流程。到底是先预算审批，还是先招标，这个流程困境类似于人们纠结于到底是先有鸡，还是先有蛋的争论。如果不加以仔细梳理，往往会拘泥于现有模式，沿袭现有作法，始终跳不出这个怪圈。而我们从纵向来看，只要对预算的审批环节进行合理的分权、授权，便能很好地解决这个问题。

各级项目预算审批部门，对报上来的各类资本性支出预算，只需在董事会确定的年度投资计划总额内行使审批权限即可，而把项目的明细分解、控制权限下放，由各预算申报企业根据招投标的结果，再确定单个项目的预算金额，并将年度项目预算控制在总额之内即可。即先进行项目的可行性研究和实施报批，再进行项目的招标程序，然后根据招标结果在年度预算项目总额内自行列支即可，不再逐项申报。

这样做的好处显而易见。既规范了项目管理中的招投标流程，使招投标更加阳光透明，降低了施工成本，又理顺了内部管理职责，把项目审批、预算控制和招投标有效的结合起来，减轻了项目审批部门的压力，还充分地调动了项目实施单位或预算申报企业的积极性，使项目管理真正落到了实处。

4、项目招标要更加公平公正。当企业预算申报获得批准以后，企业就开始了招标工作。招标的目的很简单，就是降低成本。所以，招标过程中，公平公正则是决定招标成功与否的关键。即使一个企业预算申报做的再好，在招标的过程中，徇私舞弊，降低招标的质量，那么原来的预算就失去了应有的作用，以前的努力也就白费了。所以，为了处理好项目招标与项目申报的关系，必须解决项目招标的专业机构公平性。首先，企业必须自己独立进行项目预算工作，摆脱对一些关系企业的依赖，这是保证招标工作公平合法的关键。其次，在企业的预算做得足够精准的前提下，在有条件的企业，招标过程一是可以雇佣企业之外的专业机构，二是招标选用评标团队，而不是某个评标人，该团队要包含各部门的预算人员，各部门分别对中标者相关部分负责，并作为最终预算监督考核的一部分。