浅谈公众参与政府绩效评估

金 菊 刘 畅

(哈尔滨商业大学，黑龙江 哈 尔滨150028)

一、公众参与政府绩效评估国内外趋势

(一)国外趋势

西方国家(以美国为例)主要采用参与式的政府绩效评估模式。其基本特征是:(1)以民主为制度基础，将公平正义视为公共政策的核心价值;(2)以公众的大规模参与和直接评价为主要形式，常用的做法包括公民论坛、公民满意度调查、公众听证会、公民咨询委员会等;(3)回应性、问责率、透明度、满意度等主观指标成为政府绩效评估的核心指标;(4)主要考察公共政策对公众偏好及价值选择的体现程度和执行效果。

从实际效果来看，美国的参与式政府绩效评估取得了比较理想的效果，总结其成功经验，主要在于:(1)公众成为是政府绩效评估的重要评估主体，甚至是核心主体，使公众深入地参与到政府绩效评估全过程;(2)通过设计主观评价指标体系，建立健全绩效管理制度，完善公众参与方式和内容，保证了参与式绩效评价模式能够有效运行;(3)参与式政府绩效评估与专家型政府绩效评估相互补充、互为融合，提高了政府绩效评估的质量。

(二)国内趋势

在我国政府绩效评估的实践中，绩效评估主体呈现出多元化发展趋势，不仅包括政府部门的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关(人大)的评估，还包括“万人评议政府”的公众评估。公众参与政府绩效评估作为民主化的重要表现形式，受到了社会、政府、公民的热切关注，公民在政府绩效评估过程中有了主观能动性，这既适应了新时期新社会对我国行政体制、行政管理的要求，也是我国构建和谐社会、实现可持续发展以及“以人为本”执政理念的直观体现，亦可监督国家机关公务员真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。

二、我国公众参与政府绩效评估存在问题

(一)公众参与热情不高，存在知识能力局限

公众参与政府绩效评估一方面取决于公众的参与意识和热情，另一方面取决于公众自身的文化素养和参与能力。虽然我国各省、市、地区积极倡导公众参与政府绩效评估，但60%以上的公众并没有强烈的参与欲望，公民普遍采取观望的态度，不愿意切实参与政府绩效评估。

与此同时，参与者又存在知识能力的局限性。参与式政府绩效评估模式为了适应公众知识相对欠缺的特点，力求将评估指标体系表面化、简单化，而一味追求“从简”使得公众参与政府绩效评估指标的评价模式很难为公共行政的理性化提供有效的参考。而且我国政府绩效评估主体构成参差不齐，缺乏科学的专门独立的绩效评估组织，目前大多数政府绩效评估采用上级评估下级的方式，使得政府绩效评估具有强烈的主观色彩。

(二)参与渠道不畅、评估技术滞后

在政府绩效评估实践中，受政府领导者个人素质的影响，评估信息不对称，加之缺乏相应的保障制度，导致参与渠道不畅通，公众参与政府绩效评估只是流于形式。

在评估技术层面，提高政府绩效评估中的公众参与度仅靠制度化的理性评估工具则难以解决评估过程中的各种问题。目前，我国政府绩效评估的方式主要有公民满意度调查、公民咨询委员会等，参与形式本身就存在缺陷，进而影响公民参与政府绩效评估结果的真实性与有效性。

(三)体制机制不健全

从总体上看，我国公众参与政府绩效评估的体制机制仍不完善，在实践中发挥的作用有限。虽然我国的基本社会制度为公众参与政府绩效评估提供了根本保障，但是在规范参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施等方面的体制机制却不够健全与完善。政府虽然鼓励公众介入政府绩效评估的过程，但并未向公众提供介入评估后的相关配套服务。

马克·霍哲将良好的评估和绩效改善体系概括成七个步骤:鉴别要评估的项目;陈述目标并界定所期望的结果;选择衡量标准和指标;设置绩效和结果的标准;监督结果;绩效报告;使用结果和绩效信息。而且每一步骤都需要公民参与、融入，并具有相应的参与方式和具体内容。根据这一体系框架，我国政府绩效评估在信息报告、结果使用、监督问责等制度方面仍存在缺失和不足，进而导致我国参与式政府绩效评估无法全面、合理、有效地实施。

三、构建360°公众参与政府绩效评估模式

360°公众参与政府绩效评估强调真正的公众参与，它将公民的参与切入点紧贴政府议题，行政系统和过程则位于公众参与之外的层次上。行政人员作为公民与政府之间的桥梁，使二者能更好地沟通。在这种模式下，推行360°的公众参与政府绩效评估模式，使公民在行政过程中有充分的条件和充足的机会理解行政过程和政府决策的形成。

(一)健全社会生活中的公众参与

在社会生活中，公民是最主要的组成部分，公民为更好地扮演“公众参与”这一角色，应全面提高自身素质，积极参与社会公共事业，培养自身的政治素质，提高政策敏感度与运用度，从而为发展当地经济而努力。同时应更注重社会效益而非单纯追逐经济利益，服务社会、实现自身社会价值，与邻居、与其他利益性或地域性的公民建立交谈关系，与行政人员沟通联系，形成一对一、一对多、多对一的对话关系，最重要的是应信任政府及其行政管理方式。

作为行政人员应首先将自己准确定位，每一个行政人员首先是公民，不应将自己孤立于公民之上。其次要主动与公民交流，从群众中来、到群众中去。秉承“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的思想，切实加强宣传及信息反馈工作，充分利用信息共享平台，创新工作方式方法，应不断尝试、不断总结、不断提高。

在行政体制上，则应建立开放、弹性的行政决策制度，创建多元的参与机制;体制宣传、政治学习不仅仅局限于政府机构内部，应将其完整地公开并向公众推广;形成系统化的人性参与制度，如公众参与现场设置儿童看护、为弱势群体参与者提供免费午餐等。与此同时，应鼓励并寻求多样化的公众参与者，实行有作为者奖励制，不作为者淘汰制、乱作为者惩罚制。

(二)完善公众参与的行政体制

1.公民维度。行政体制过程应包括对公民的教育和培训内容，为公众参与打好基础。教育公民如何在制度框架内活动，使其能更好地处理参与与制度的关系。使公民详尽了解参与制度及政府活动、措施、调控的必要性，进而消除抵触情绪，积极参与行政管理。

2.行政人员维度。行政人员应从思想上将公民真正看作是政府的监督者，切实重视其诉求。从心态上摆正位置、端正心态，由管理者向治理者、服务者过渡。在执行公务前充分了解行政体制及过程，并在实施过程中不断加以完善与创新。

3.行政体制维度。行政体制应建立在法律框架内，适应时代改革和发展，与时俱进、开拓创新、精简体制，从而完善运行机制。应牢记公众参与政府绩效评估是行政管理的有机组成部分，而非附属品，在体制形成期就应充分考虑公众参与的各项要求，并具有前瞻性。设立具有专业性，组织性、纪律性的参与项目服务部门。体制中应引入竞争机制，赏罚分明。

(三)寻求公众的广泛参与

1.公民层次。公民应相信政府及行政人员，与之建立良好的对话互动关系。以积极的心态面对和解决问题，提高沟通、开会、记录、统计及研究等技能;丰富相关专业及法律知识，了解参与制度和程序;保持政策敏感度，提高社会现象分析能力。

2.行政人员层次。行政人员应在其位、谋其职、担其责，以民为本、为民谋利。切实深入群众，想民之所想、利民之所利，做好政府与公民的桥梁。同时政府应加强行政人员培训，引入服务理念、团队协作、组织能力、沟通技巧等课程。积极探索新型、有效的“官民”合作方式，与民共建和谐社会。

3.行政制度层次。改变传统的参与模式，避免使用不记名民意调查问卷等一次性随意参与方式或固定委员会、专家座谈小组等带有一定偏见性的参与方式，应更多采取小型会议、圆桌会议、随机抽样公民会谈、电子参与平台等方式，构建平等、公平、多元的参与形式。注重体制、机制前期调查，对实施过程，执行反馈等全程监控、追踪纠偏。设立专门的公众参与制度程序，使公众参与规范化。

［1] 毛寿龙，陈小华.政府绩效评估中公共参与的限度及超越［J] .理论探讨，2011(1)：22－26.

［2] 王彩霞.地方政府绩效评估中公共参与问题研究［J] .陕西行政学院学报，2011(2)：45 －48.