底特律破产的追踪与反思

■ 毕 夫 广东技术师范学院天河学院

辉煌、鼎盛、暗淡、衰败——拥有312年城市历史的美国底特律终于没能扛住庞大债务包袱的压力而走上了破产申请保护之路。这座驰名全球的“汽车之城”，曾被视为美国重工业的风向标而受世人追捧和尊敬，同时也让美国人酣畅淋漓地体验到了“车轮上国家”的骄傲与自豪。然而，种族血拼的倾轧，金融危机的摧残以及管理战略的偏失，日渐丛生与聚合的内外负面力量总在不间断地消耗与损伤着底特律的孱孱元气，直至人们今天看到一个骨瘦如柴般的城市之躯奄然倒下。

从“车城”到“鬼城”

商业细胞可以催生一个城市已经被人类经济史所反复佐证。1701年，法国皮毛商人路易·亨内平乘船沿底特律河航行时发现，河的北岸有一块理想的歇脚之地。登岸远眺，映入亨内平眼帘的底特律河宛如一条银链将苏必利尔湖和伊利湖挽联起来，两岸茵茵绿草簇拥着的银色的水带由近及远延伸开来。最终，亨内平决定在此长久地驻留下来，并将此地取名为“底特律”。为了吸引一些携家带口的家庭到这儿来居住，亨内平当时开出的优惠条件是，只要有人来到底特律就可获得一块免费的自由土地，在这个政策的刺激之下，底特律人口迅速增加。

亨利·福特于1896年在底特律建造福特汽车制造公司应当是底特律具有转折意义的历史背书。从厂房的筹建到生产线的安装，福特公司花费了5年多时间，而在正式投产的3年之后，福特推出了人们可以购买的第一款机型车。随后，通用、克莱斯勒和阿美利加等美国汽车公司的总部纷纷落户底特律，底特律从此成为了美国乃至全球汽车工业中心，并且赢得了“汽车之城”的美誉。据悉，在20世纪漫长的时间里,美国的汽车产业在全球一直独占鳌头,而底特律的汽车吞吐量占了全美汽车产销量的27%。

汽车制造业的兴起带动了钢材、仪表、玻璃以及轮胎、发动机等零部件生产的发展，同时也吸引了美国南部大量的居民，底特律的城市与人口规模迅速扩容。资料显示，在20世纪50年代的鼎盛时期，底特律位列美国第五大城市和密歇根州的最大城市，全城拥有将近200万人口。当然，由于特殊的产业规制，底特律就业人口约有90%以汽车工业为生。

拜上苍所赐，身处五大湖水路战略要地的底特律还是一个非常重要的交通枢纽，特别是当五大湖（苏必利尔湖、密歇根湖、休伦湖、伊利湖和安大略湖）—圣劳伦斯深水航道通航后，底特律一夜之间成为远洋船只的主要起讫点，以及美国对加拿大贸易的最重要口岸之一。不过，伴随着20世纪80年代后远洋运输技术的不断升级，全球远洋运输风险得以大大降低，底特律的水位优势也渐趋式微。

受到汽车工业和一度繁荣的航运业所驱动，底特律建造了大量镀金时代的建筑，由此也赢得了“美国的巴黎”以及“音乐之都”的美名。在底特律，30层以上的饭店、酒店等豪华建筑物比比皆是，不仅如此，底特律还是全美保存1920年代和1930年代摩天楼和历史建筑最多的城市之一。

然而，所有的辉煌似乎从1960年代中后期后开始消褪，而且在进入20世纪80年代后底特律实际已经丧失全美重工业制造中心的地位。虽然在接下来的20多年时间中，底特律管理当局试图通过固定资产的扩张以及城市市容的改造唤回昨日的繁华与喧闹，但依然未能让“汽车之城”重放光彩。而在城市自我新陈代谢动能弱化和外部手术近乎失效的情况下，底特律只能沿着固有的轨道线路一步步滑落下去，并直至呈现出今日的衰相：

——贫困程度日渐加剧。现有底特律只有不到70万的人口，相比于高峰时期减少了65%，城市座次退居到全美第18位；全城失业率高达18.2%，相当于全美平均失业水平的两倍之多；家庭平均年收入约2.6万美元，为美国最贫困的郡县之一，其中全市有31%的人生活在贫困线之下。

——恶行犯罪不断蔓延。在全美25个大型城市中，底特律的犯罪率排名第五，为美国犯罪率最高的城市之一。一项民间机构的调查报告显示，在平均1000居民中，62.18人涉及财产相关犯罪，16.73人涉及暴力相关犯罪，分别高出美国其他地区的一倍和三倍。也正是如此，底特律被《福布斯》评为2012年“美国最悲惨的城市”。

——公共服务极度匮乏。目前底特律约有40%的路灯不亮，只有三分之一的救护车可提供服务，与其他地方在居民拨打911电话后警察约10分钟可以赶到相比，底特律的警察需要一个小时左右才到。

——城市资产严重贬值。据中央电视台报道，一名中国投机商在底特律一共买了363处房产，最大的一笔开支只花1.2万美元，就买下了曾经价值170万美元的房产；最小的一套房子只花了500美元，而这甚至买不到一双高档皮鞋。

50 年的苦苦煎熬

底特律的破产不是美国城市破产的首案，在此之前，加利福利亚州的斯托克顿市、罗得岛州的中央瀑布市先后向当地地方法院递交了破产保护申请。然而，相比于这些没有产业支撑的中小城市而言，有着汽车产业背景的底特律走到倾家荡产的地步却值得深思。

作为当时一个新型的工业城市，底特律人口主要由外来居民所构成，其中一部分是从南部地区迁进来的黑人。由于当时的种族隔离依然明显，黑人与白人的矛盾在底特律异常尖锐，并最终酿成1960年代中期的大规模城市暴乱与流血冲突。作为这场暴乱的沉重经济代价，三大汽车业巨头全部停工停产，数千家小生意永久性地关闭，城市税基受到空前削弱。不仅如此，暴乱之后，作为中产阶级主体的白人开始撤离底特律，而白人恰恰又是当时底特律的中流砥柱，其选择性逃离不仅加剧了税源的流失，而且显著拉下了底特律的人口素质和城市软性竞争力。资料显示，直到现在，底特律的黑人占82.7%，但88%的市民没有大学学历，该比例位居全美之首。

屋漏偏遇连阴雨。种族血刃未尽，1970年代的“石油危机”不期而至。对于底特律而言，这场资源性劫难带来的不仅是产业成本的放大之痛，而且还有市场的无情流失与萎缩。历史资料表明，在石油危机前，底特律的汽车销售以年均23%的速度递增，但危机之后就没能看到如此盛况的再现。令底特律没有想到的是，“石油危机”之后日本等新兴汽车大国迅速崛起，汽车产业的国际化竞争空前加剧，面对着对手的正面交锋，底特律本不强大的竞争优势日趋式微，汽车业对政府财政收入的贡献出现掉头向下的拐点。

实际上，在遭遇到外部产业同类化竞争与冲击的同时，底特律所承受的来自美国国内产业差异化的压力也与日俱增。追踪发现，从1980年代末期开始，除了以信息产业为主导的美国新经济在硅谷崛起外，以航天航空、新材料为构架的新的工业中心也在美国沿海港口城市地带铺展开来。新兴产业的兴起不仅驱动着物态资源向产业高地聚集，也强力吸引着高素质的人力资本。资料显示，自2000年以后的10年时间中，底特律人口锐减了25%，而且这也是底特律历史上的第二次人口大流失。而次贷危机和随后而来的金融危机又给了体态虚弱的底特律致命一击。在危机中，克莱斯勒和通用相继宣布破产，三大汽车公司共计裁员14万人。受此影响，作为底特律市财政主要收入来源的汽车企业经营所得税开始锐减。不仅如此，随着许多人失去工作和其住房还贷能力的丧失，成千上万的房屋被银行收回拍卖，而且房屋的加速贬值也使得整个房地产交易市场陷入停滞。据《底特律新闻》报道，2012年，底特律有一半的房产业主没有缴纳房产税，金额高达1.31亿美元，相当于市府12%的财政收入。

税收收入减少的直接后果是政府公共支出能力的空前削弱。资料显示，与10年前相比，底特律2012年度在医疗、教育、公共环境和文化建设等民生项目的支出上大幅萎缩50%。而最为关键的是，随着政府“维稳”功能的弱化，底特律的犯罪率开始飙升，焦虑之中的企业与中产阶级开始大批撤离，由此形成底特律历史上的第三次人口流失。积重难返。数据显示，底特律曾经拥有200万人口，但如今只有不到70万人。人口流失就是政府税收的流失。资料表明，与10年前相比，底特律的市政个人所得税减少近一亿美元，减幅达1/4。

应当说，在税源残酷流失的生态下，政府应当通过其他渠道获取收益作为补充。然而，除了汽车业外，底特律再也找不出第二条可以为财政“输血”的产业管道。走投无路之下，底特律市政府只得将希望寄托在公债发行身上。的确，借助于美国3A级国家信用，过去10年中，底特律地方债的发行一路绿灯，发行规模冲至170多亿美元。然而，当密歇根州政府在两年前翻开底特律的财政账本时，该市高达120亿美元的长期债务令所有审计人员呆若木鸡，闻到腥味的国际评级机构穆迪投资迅速出手，将底特律信用评级降至垃圾级，“汽车之城”的融资通道被迫关闭。作为最后的一根“救命稻草”，密歇根州政府在今年3月接管了底特律市财政，并派出破产重组专家小组进驻底特律。3个月后，重组小组宣布，底特律将停止偿还总额高达185亿美元债务中的部分债务，然而，由于未能说服包括工会和养老金委员会等债权人作出让步，密歇根州州长里克·斯奈德只能无奈地宣布，谋求破产保护是解决底特律市长期积弊的唯一途径。

公共决策的偏失

底特律从盛及衰已经延续了数十年，这一过程实际给当地决策者预留出了非常充足的纠偏与更正空间，然而，由于行动的迟缓与方向的偏失，底特律的城市姿容没能在相关刺激因素的提振之下摆脱疲态，相反愈发憔悴，并直至凋零。

产业结构单一进而导致财政风险的聚集是过去数十年中底特律始终没有医治的内伤。资料显示，底特律财政收入的80%来源于汽车制造业。但经济历史证明，一个城市保持长盛不衰的秘诀，不是将自己的命运寄托于个别强势企业身上，而在于不断更新产业链，打造新的增长点。同为美国老工业城市的匹兹堡，就因为找到了医疗、环保等“绿色经济”增长点，从昔日“烟城”成功转型为美国“最宜居城市”。无独有偶，曾经以纺织业为财政支柱的芝加哥从20年前就开始向金融服务转型，并最终唤来了城市的盎然生机。当底特律的汽车产业受到冲击从而不能维系政府的税收需求时，管理者并不是从削减负担和强化企业再生动能的角度进行刺激与扶持，而是采取了增加税收这一竭泽而渔的短视政策，进而加速了汽车产业的衰落进程。

在城市管理的传统血液丢失而新的血液不能及时输送上来的同时，底特律的管理者又迷恋上了城市的翻新与改造的“面子工程”，希望通过大规模的基础设施建设和城市外貌的更新让底特律重新复兴，如耗资5700万美元建造了乔路易斯球馆；耗资2亿美元建造了一条三英里长的“人民运载”线；耗资3.5亿美元建造了由7幢大楼组成且楼层高达73层的文艺复兴中心。然而，如今这些外表华丽的庞然大物不是成为无人出入的空壳，就是运营效率极度低下和亏损累累。如“人民运载”原计划每年运载1500万人次，但目前实际每年只运载200万人次不到。显然，城市建设的以新换旧并没有带来底特律的最终复兴，相反政府投向市政设施方面的养护费用大幅攀升，财政窟窿越捅越大。资料表明，2012年，底特律政府为维系市政设施运转的总支出达到26亿美元，其中自来水供应和污水排放项目的支出达到8.3亿美元，与10年前相比递增了64%。受此影响，2012年底特律市的财政赤字飙至3.26亿美元。不仅如此，市政工程建设还酿造了背向民心的官僚腐败，就在日前，底特律前市长基尔帕特里克被法院裁定犯有20项腐败和受贿罪，其中至少有3项与供水管线施工维护工程受贿有关，同时涉及到多名市级官员。

一般来说，当一个城市的财政遭遇危机之后，当地政府应当采取紧缩手段如裁减政府公务员、削减福利支出等措施以将城市的财政运行拨回正轨，从这个意义上而言，底特律市政府曾试图削减当地高额的雇员薪资、退休养老金和医疗保险的政策举动无疑可圈可点。然而，由于汽车工会力量过于强大，底特律市政府的积极“瘦身”行动并未能最终成行。资料显示，底特律汽车工人的工资每小时基本都在70美元以上，比其他制造业员工高出30多美元，企业人力资本压力由此可见一斑。与汽车工会反对政府的变革举措一样，庞大的公务员群体也出于维护自身利益而站在了紧缩政策的对立面。数据显示，底特律企业退休员工与现任公务员的比例为2：1，因此，仅2012年，底特律市政府就拿出14亿多美元用来支付退休人员的养老金，而投放在公务员身上的薪水和福利则达到57亿美元。

现在看来，受制于既得利益群体，料定底特律的破产之路不会平坦。据最新报道，目前底特律185多亿美元债务中，约90亿美元债权人为养老金基金和退休人员医疗保健基金，涉及1万名市政职员和2万名退休人员，为此，底特律养老金基金和市政工作人员已经提起诉讼，要求州法院阻止市政府申请破产。照这样情形，底特律即使按照正常的法律程序走破产之路至少需要2-3年的时间。

中国的警醒与反思

“东方底特律”，“中国底特律”，镶着金边的“底特律”这块金字招牌曾经甚至时至今日引来了中国不少城市的追逐与热捧。然而，倾听着从大洋彼岸传来的底特律破产尖叫声，国内城市的决策者们理应触发些许的警觉与自省。

比如，压垮底特律的“最后一根稻草”无疑是大大超出其偿还能力的高额债务，而在这方面，中国的许多城市有着同样的内伤。据国家审计署披露的数据，目前我国地方政府的债务高达近11万亿元，这其中主要表现为城市政府的负债，目前已有9个省会城市的债务率超过100%，债务率最高的达219.57%。更为可怕的是，在中国，政府一向被认为具有无限的信用，因此，尽管有的地方政府债台高筑或资不抵债，但依然能放开胆子举债融资，其中仅2013年以来地方政府旗下的投资公司就发售了3673亿元人民币债券，同比增长一倍之多。长此以往，许多城市可能因为财力不济或不堪债务之压而趴下。

如同底特律饱受单一产业结构困扰一样，中国许多城市也存在着类似的风险煎熬。在内蒙古的鄂尔多斯，作为单一产业的煤炭业曾经使该市创造出人均GDP与香港媲美的奇迹，然而，伴随着如今煤炭业的世风日下，鄂尔多斯瞬间陷入财政困境，甚至连公务人员的工资也须向企业“化缘”。无独有偶，东北的许多老工业城市数十年时间中所依赖的都是单一的石油或钢铁产业，但随着资源的逐步枯竭，这些城市从1980年代中后期就开始走下坡路，当地财政收入已出现了严重的青黄不接。同样，在沿海地区的东莞、温州等城市，长期以来坐享“三来一补”的红利，由于这些城市的外贸出口订单持续减少，财政收入状况也每况愈下。城市与产业的关系，某种程度上就是“铁打的营盘、流水的兵”。企业在面临经营困难时可以裁员，可以搬迁，但一座城市如果将希望押注在一个产业身上，就会失去应有的灵活性，最后可能陷入覆水难收的死角。

借助于城镇化战略的启动，在城镇化等于房地产化思维的驱动下，中国地方政府做大城市规模的决心与意念与底特律市政府相比可以说有过之无不及。以鄂尔多斯为例，当地政府奉行大资金、大建设、大投资的模式，一个人口不足6万人康巴什新城竟然创造了人均固定资产投资值高达30余亿元的罕见奇迹，最终的结果是新房空置率高达97%，以致美国《时代》周刊将康巴什描绘为一座“鬼城”。据媒体报道，像鄂尔多斯那样的“鬼城”在中国共有12座，其折射出的是地方政府贪大求快、急功近利的传统GDP思维。然而，城市从来不是建造出来的，如果没有产业和人支撑，试图用进一步的建造和城市更新来将它激活，导致的不过是更多空间的闲置、更多土地以及基础设施的浪费，留下来的也只有一个债台高筑的政府。

作为一座城市，底特律的破产虽然映衬的是当地财务状况的恶化以及物态资产的贬值，但其实质是美国产业更替的写照与标尺。过去30年中，受制于高成本与能源资源禀赋约束的美国制造业由盛及衰，而且金融危机加速了像底特律这类传统工业城市的破产进程。但观察发现，美国政府并没有因为底特律等城市的破产而大惊失色或者乱了方寸，其沉着的底气主要来源于在本国制造业衰退过程中同时展开的产业结构调整与升级。如今，虽然美国有底特律等老工业城市形成的“生锈地带”，但更有海岸地区生机勃勃的“阳光地带”。从这个意义而言，底特律破产更像是美国经济调整的产物。同样，伴随着中国的劳动力等要素成本优势的丧失以及外围竞争压力的增大，中国制造业正面临前所未有的挑战，在这种情况下，冲破固守制造业的思维、寻找新的产业业态并驱动制造业的升级，应当成为中国经济的主动脉。