我国文化事业资产管理模式的历史沿革回顾

林 凡

(哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028)

一、文化事业资产的概念界定

为了规范和加强事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全完整，合理配置和有效利用国有资产，保障和促进各项事业发展，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的事业单位国有资产管理体制，财政部于2006年5月30日颁布《事业单位国有资产管理暂行办法》，该办法适用于各级各类事业单位的国有资产管理活动。事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有财产。事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。所以，文化事业资产是指由文化事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给文化事业单位的资产，文化事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

二、我国文化事业资产管理模式的历史沿革

(一)分级归口，条块结合管理模式

文化事业资产管理的初步探索阶段(1978—1991年)的主要管理模式是分级管理，条块结合。这一阶段从十一届三中全会开始，主要是探索在计划经济框架下国有文化资产管理模式和经营模式的创新路径，以缓解日益加重的财政负担。分级归口管理、“条”、“块”结合的管理模式使国有文化资产的所有者代表权、监督管理权、国家投资和受益权以及资产处置权等职能被宣传部、新闻出版部门、广播影视部门和文化部门等机构分割行使;在纵向上，文化资产管理职能被中央—省(直辖市、自治区)—市(地、自治州)—县—镇(乡)等各级政府纳入本级相应文化行政机构之中。同级政府统管人事与财务，上级业务部门指导业务。自1978年起，我国对国有事业管理体制和运营机制进行了一系列调整和改革。文化领域也在模仿经济体制改革经验的基础上，在文化单位推行了以承包经营责任制为主要内容的改革，以解决统得过死和“吃大锅饭”等体制弊端。1978年，财政部批准《人民日报》等8家中央新闻单位试行企业化管理。20世纪80年代中期，国家对新闻单位全面实施事业单位的企业化管理，各种媒体开始从事多种经营活动。同时，基层文化馆、站也开展了“以文补文、多业助文”的文化经营活动，以补充国拨经费的不足。1987年初，文化部、财政部和国家工商局联合颁发了《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》。全国各地方文化事业单位纷纷建起文化服务类的第三产业。1989年财政部发文指出:鼓励与促进有条件的事业单位由全额预算管理向差额预算管理过渡;差额预算管理向自收自支管理过渡;自收自支管理向企业管理过渡。随后，我国相当一部分文化事业单位转为文化企业单位或文化公司。需要指出的是，由于这一阶段的改革探索是在计划经济体制的框架下进行的，在实践中暴露出了许多问题:一是仅强调文化企事业单位自主经营权，而忽视了资产所有权;二是政府主管部门既当裁判员，又当运动员;三是承包经营只负盈不负亏，经营风险由国家单独承担;四是文化企事业单位经营所得归属不清，短期行为盛行。这些问题的存在，导致国有文化事业资产流失和资产效率低下。

(二)统一所有，分级监管，企业自主经营管理模式

文化事业资产管理的改革深化阶段(1992—2001年)的主要管理模式是国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营。这一阶段是我国由计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期。1993年党的十四届三中全会决议指出要对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。在政企分开之外，首次提出了政资分开的概念。同时，在阐述企业产权关系时，“决议”也第一次引入了“出资者所有权和企业法人财产权分离”的概念，为国有企业的股份制改造奠定了基础。1996年1月15日，我国第一家报业集团试点单位——广州日报报业集团挂牌成立，拉开了我国组建文化集团的序幕。到2002年初，全国共组建了包括中国广电集团和中国出版集团在内的70多家文化集团。这批国有文化集团的成立，标志着我国国有文化资产管理体制改革迈出了关键一步，突破了“放权让利”的改革思路，开始进入了以产权改革为核心、建立现代企业制度的新阶段。1994年2月24日，上海东方明珠(集团)股份有限公司(东方明珠)在上海证券交易所成功上市，成为我国第一家文化类上市公司。随后，无锡中视影视基地股份有限公司(中视基地)、湖南电广实业有限公司(电广传媒)、北京歌华有线电视网络股份有限公司(歌华有线)、成都博瑞传播股份有限公司、北京赛迪传媒投资股份有限公司等文化类股份有限公司先后直接或绕开政策壁垒间接上市，成为中国上市文化企业的第一军团。在这些企业中，国有文化资产体现为一定份额的国有股权。国有文化资产的经营管理进入了资本管理的新阶段。1998年，国务院推行政府机构改革，打破了按“条”、“块”管理国有资产的格局。国有资产监管领域出现了“五龙治水”的局面:即国家计委管立项，经贸委管日常运营，劳动与社会保障部门管劳动与工资，财政部门管资产登记和处理，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免。在此之后，国有文化资产管理领域也出现了财政部门、文化行政主管部门、宣传部门、计委、经贸委、劳动与社会保障部门、组织人事部门和企业工委等几个部门“齐抓共管”的局面，产生行政管理与资本管理混合，公共管理与出资人管理并行，管理效率低下等问题。

(三)统一所有，分级代表管理模式

文化事业资产管理的深入拓展阶段(2002年至今)的管理模式是国家统一所有，政府分级代表。2003年4月6日，国务院国资委挂牌成立，代表国家统一履行出资人职责、管理国有资产。此后，各省、市(地)也纷纷组建了各自的国有资产管理机构。在全国范围内初步形成了国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国有文化资产管理领域也逐步改变了“国家统一所有、政府分级监管”的经营管理模式，努力向构建“国家统一所有，政府分级代表”的新型国有文化资产管理体制迈进。在这一时期，全国各地形成了以“控股公司”为主要特征的重庆模式、以“联席会议”和“委托监管”为特征的上海模式、以“不完全授权”为特征的深圳模式、以“双重授权”结构为特征的湖北模式和以“联合监管”与“精确考核”为特征的宁波模式等几种各具特色的国有文化资产经营管理模式。2007年9月29日，财政部、中宣部、文化部、广电总局和新闻出版总署联合发布了《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》。强调财政部门、文化行政主管部门和党委宣传部门等要加强沟通和协调，共同做好国有文化资产管理工作，并对经营性文化事业单位转企改制、国有文化企业的投融资活动以及国有文化资产的资产管理关系变动等问题的审批程序和相关责任做出了规定。

三、完善我国文化事业资产管理模式的对策

针对改革开放以来我国文化事业资产管理的历程回顾，可以加深对完善管理对策的把握。首先，要提高加强文化事业资产管理的认识，通过明确管理的目标、坚持管理的原则、重视管理的地位三个方面，解决管理认识层面上的问题。其次，完善文化事业资产管理体制，以健全财政部门主导的管理体制、明确监管主体及职责和构建专门化的管理机构为手段，解决管理体制层面存在的问题。第三，规范文化事业资产的运营和操作，不断完善资产配置管理制度、强化资产使用的监管以及健全资产的处置管理，解决资产运营与操作的问题。第四，完善文化事业资产的监管方法，采取健全中央与地方分级监管、加强审计与资产评估监管和强化新闻舆论与社会监督的方法，丰富文化事业单位国有资产管理措施和方法。

［1］任俊英.国有文化资产管理体制改革［J］.河南师范大学学报，2007(5).