新时期优化我国高校问责活动的路径探析

□龙献忠 周 葵 李 敏

问责制度作为构建法治政府必不可少的一项重要制度，已经在政府公共管理领域广泛推行。当前，随着我国高等教育改革的不断深入和发展，公众对高等教育的需求和期望也不断提高，高等学校担负着越来越多的社会责任。为规范高校责任主体的行为，推进依法治教，确保高等教育质量，我国许多高校纷纷实施了问责制度，并且取得一定的成效。然而，在推行问责制的实际过程中，我国高校无论是在规范性、科学性还是长效化等方面都还存在着一些明显的不足。如何完善我国高校问责制从而确保其有效实施是当前亟待解决的一个重要问题。笔者

一、规范问责程序，促进科学问责

认为可从以下几方面来探讨优化我国高校问责活动的路径。

目前，我国高校问责制的推行还处在探索阶段，规范性和科学性都十分欠缺，存在着责任不清晰、内容不明确、重点不突出等问题。为确保高校问责制这项复杂制度的有效运行，我们必须规范问责程序，努力实现问责的科学性。具体来说，可从以下几个方面着手：

(1）厘清责任归属。在高校内部开展问责时，首先应明确要问责“谁”，这就必须对高校内部责任主体各自的职责有一个清晰的认识。自上而下来看，高校各级人员都在自己所负责的领域承担着一定责任。高校领导班子在学校整体发展方向的把握、发展规划以及战略目标的制订等方面负有责任；高校各个学院的领导干部在学院发展目标和规划的制订以及引导本学院发展等方面负有责任；而高校内部的教学人员以及学者在高校教学以及科学研究等方面承担着重要责任。另外，高校各职能部门的领导也都承担着相应的部门职责。如果高校各级领导干部或是工作人员所负责的领域出现重大的失误或者事故，他们就必须负主要的责任，接受责任追究，承担相应的后果，也就是所谓的“谁主管谁负责，谁负责谁担责”。

(2）拓展问责内容和范围。问责内容是否明确与问责制能否有效地运行和实施有着密切的关联。一般来说，问责制的范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓的“不正确履行职责”是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行职责[1]。由此我们也可以引出过失问责和无为问责。目前，我国高校在推行问责制的过程中，问责主要集中在重大的决策失误而造成严重后果以及贪污腐败等事件上，也就是所谓的过失问责，问责的范围十分有限。事实上，高校问责制还要对那些消极履行自己岗位职责的行为进行责任追究。高校责任主体在工作中消极懈怠，虽然没有触犯法律，却在一定程度上造成了高校管理活动效率低下，影响了高校整体的管理效益，理应将其纳入问责的范围。因此，实现“过错问责”和“无为问责”的有机结合是确定科学问责内容的一个关键点。

(3）突出问责重点。高校问责制是以绩效为核心，对高校权力进行监督以及对过失权力进行责任追究[2]。可见，问责的重点就在于对权力的问责。高校内部的权力错综复杂，其中一个显著的特点就是行政权力与学术权力并存，高校的正常运行离不开二者的相互补充与相互协调。当前我国高校管理模式存在着泛行政化的倾向，高校行政事务常常被放在重要位置，而学术事务却常常处在边缘地带，这就违背了高校人才培养的初衷。高校内部的行政权力不断膨胀，继而与学术权力之间的矛盾冲突也越来越激烈，正如孟德斯鸠所言：“凡掌权者，往往滥用权力，这是一条亘古不变的真理。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]相对于学术权力而言，行政权力往往处于强势地位，如果行政权力缺少制约，必然滋生腐败，破坏学术发展环境，因此必须强化对行政权力的问责。

二、同体异体结合，推行多元问责

一个完善的问责体系必须实现同体问责和异体问责的有机结合。同体问责是基础，异体问责则是关键，二者互相依存、互相补充。对于高校而言，同体问责主要包括高校上级主管部门和党委对高校领导的问责以及高校领导对下级的问责。异体问责主要指的是学生、教师、学生家长、社会团体、社区、社会舆论、新闻媒体等对高校的问责[4]。目前我国高校问责制在实施过程中普遍存在同体问责较为薄弱，异体问责相对缺失的困境，严重影响着我国高校问责制的成效。为此，我们必须不断强化同体问责和异体问责的有机结合，实现优势互补，构建起一个全方位的监督和问责体系。

（1）完善同体问责，重点在于加强和推进相关制度的建设，包括工作报告制度和工作监察制度等。高校党委以及领导班子可以定期向上级主管部门进行面对面的工作汇报，也可以提交书面报告，就高校的发展状况和其它一些重要事宜做出解释和说明，上级主管部门根据汇报或报告可以判断高校内部的运转状况，并将此作为问责的主要依据。当然，报告制度存在着片面性，在一定程度上会有信息失真的可能性，为此，还需要对高校的实际工作进行调查。上级主管部门可以定期派专员或者调查小组深入高校内部开展工作检查，具体调查各个部门的工作状况以及各级领导干部的作风建设以及工作实效，把握高校的整体运转情况，掌握最权威、最直接的信息和资料，并以此为依据对高校实施有效的监督和问责。

（2）强化异体问责，关键在于鼓励利益相关者积极参与问责。由异体问责的概念可以看出异体问责的主体十分广泛，不仅包括高校内部的教师、学生还包括校外的社会团体、社会公众以及新闻媒体。对高校内部而言，要鼓励高校教职工积极参与监督和问责，高校要赋予师生参与高校管理以及监督高校的正当权力，同时通过建立教职工代表大会制度等，为高校教职工参与高校管理以及行使监督权和问责权提供畅通的渠道。对高校外部而言，关键在于建立一个完善的社会舆论问责机制，使得新闻媒体和社会公众的监督权与问责权能够切实得到保障，从而形成一个良好的外部监督环境。要做好这些工作，不仅需要公开高校信息，确保公众和新闻媒体知情权的落实，而且要通过各种途径促使他们树立起维权意识和正确的问责理念，增强问责的积极性和主动性。

三、推进信息公开，实现阳光问责

信息公开是实现现代管理民主化的必然途径。因为公开是透明的前提，公开是知情的基础，公开是参与的条件，公开是选择的依据，公开是监督的保障，公开是防腐的措施，公开是公正的保证[5]。高校信息公开与高校问责制度的实施有着密切关系。高校要想实现民主管理，真正将自己置于公众的监督之下，就必须全面推进信息公开，落实公众的知情权。将信息公开纳入法制化轨道是高校在推进信息公开过程中不可缺少的一个重要环节，而以往关于高校信息公开的规定只是散见于一些有关高等教育的法律之中，缺少专项立法。为此，必须对现有的关于高校信息公开的一些规定进行系统整合，制订专项的法律法规，本着“公开为常态，不公开为例外”的原则，对信息公开的内容、指标等做出详细规定，从而为高校信息公开工作提供明确的、合理的依据和强有力的法律保障。

(1）明确信息公开的事项是前提。高校在实际的运作过程中，往往倾向于信息的封闭，他们害怕受到监督和问责，常常为了掩盖错误而将应当公开的信息封闭起来。为保证信息公开的正当、合理，必须对信息公开的事项进行统一、明确的规定。事实上，除了法律严格规定的那些不能公开的事项以外，一般来说高校日常管理和运作的各个环节以及相关事项都必须对公众公开。具体而言，高校招生与收费的过程和相关信息必须及时、全面地向公众公开，确保公众可以平等地接受高等教育；高校各项经费的下拨、使用以及教学资源的配置情况也是必须公开的事项，这些是权力寻租最容易发生的环节；高校领导干部的履职情况以及工作业绩也必须公开，以便接受大众客观的评价和监督。诸如此类与公众利益密切相关的信息都必须及时公开。

(2）拓宽信息公开的渠道是关键。高校信息公开离不开畅通的机制和渠道。信息公开的途径直接关系着信息公开的有效性。一方面，高校可以大力实施信息公示制度，充分利用各种宣传栏、校报以及校园广播等载体将高校的一些重要信息及时、准确地传递给外界。另一方面还可以通过会议报告的形式来实现信息的沟通与交流。经常组织领导干部与教职工、学生的座谈会议，通过会议，高校的信息不仅可以得到传递，而且利益主体的意愿也可以得到申诉。此外，在科技和信息化快速发展的今天，利用网络的便捷性也逐渐成为推进信息公开极为重要的途径之一。积极构建完善的校园网络能够为高校的信息公开搭建起一个平台，不仅可以实现信息的交流，还可以得到及时的反馈。

(3）建立完善的监督机制是保障。由于高校内部仍然存在一种强烈的“自我保护”意识，他们从心理上往往不愿公开信息，所以在推进信息公开的过程中常常缺乏积极性和主动性，无论是在信息公开的内容还是信息公开的整个过程中都存在着一些不合理的地方。为确保高校信息公开的规范性和合理性就必须构建起信息公开的监督机制，建立若干信息公开监督机构对高校信息公开工作的整个过程进行全面的监督，对信息公开的成效进行客观的评价。

四、重塑问责文化，倡导柔性问责

“法律的作用是让想犯错误的人不敢犯错误，而文化的作用是让有机会犯错误的人不愿犯错误”[6]。可见，高校问责制的推行还有赖于文化这种柔性机制的制约。问责文化的主要目的就是通过积极说服教育的途径，强化责任主体的责任意识，在内心形成一种强烈的驱动性。因此，塑造优秀的问责文化，以文化这一柔性机制营造良好的问责氛围是当前完善我国高校问责制的迫切需要。

(1）树立“以人为本”的责任理念。“以人为本”的理念源于我国古代的民本思想。根据唯物史观，社会是由人构成的，人是社会的主体[7]。同时，我国宪法也明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。高校的权力来自于公众，理应服务于公众，对公众负责。然而，受“官本位”思想的制约，我国高校内部普遍存在着领导干部把权力私有化、责任意识淡薄、服务意识缺失的不良现象，这也是高校责任主体权力异化、行政不作为或是失职渎职的一个主要根源。因此，必须要转变观念，积极鼓励高校责任主体树立起“以人为本”的责任理念，可以逐渐消除他们的长官意识，强化他们的自觉履职意识和服务意识。

(2）强化“权责一致”的权力观念。“权责一致”是高校问责制度建立的理论基础之一。由于公权力是一个矛盾的统一体，它虽然来源于公众、属于公众，却往往被少数人掌握着，所以必须为权力规定一个界限，将其置于一定的控制之下，否则就会容易导致异化，滋生腐败。根据“权责一致”的理念，权力和责任是一个统一体，二者不仅相互依存而且相互制约，在现实中不存在没有权力的责任，也不存在没有责任的权力，有多大的权就必须相应地担多大的责。事实上，责任可以控制权力，同时还可以指引权力。有效的管理就必须实现权力和责任的统一。增强高校责任主体“权责一致”的理念，不仅可以为其权力的行使规定一个明确的界限，而且可以增强他们的责任意识。

(3）扭转“无过即功”的功过观念。“无过即功”是一种消极的工作态度，错误的工作理念。当前，我国高校内部上至领导干部，下至工作人员，都深受“无过就是功”这一错误观念的影响。他们往往不期望自己能做出多大的成绩，却仅仅满足于不犯错误，这种错误的理念将会导致他们在工作中消极懈怠，碌碌无为，这种不作为的现象同时也是高校问责制所要问责的范围。因此，要在高校内部形成优良的问责文化就必须通过说服教育等各种途径促使高校责任主体扭转“无过即功”的观念，树立起正确的功过观和积极的工作理念，提高自身工作的主动性和积极性。

(4）培育“积极参与”的公民文化。高校的权力实际上来源于社会和公众，公众有权对高校进行监督，理应成为高校问责的主体之一。受传统观念的制约和影响，我国公众在参与高校问责时往往很被动，问责意识不强，问责热情不高，维权意识也非常淡薄，长期的服从意识更是逐渐弱化了他们监督与问责的勇气和胆量。为突出异体问责的力量，发挥公众在高校问责中的作用，确保高校问责的成效，就必须大力培育“积极参与”的公民文化，通过积极宣传和教育等各种途径强化公民参与监督和问责的意识，努力在社会上形成一种全民争相参与问责的良好氛围。

五、完善相关机制，确保长效问责

高校问责制的实施是一个十分复杂的过程，其间离不开各种配套机制的完善。弥补制度的缺陷，构建高校问责制的相关机制，是确保问责长效化的一个重要途径。

(1）完善法律保障机制，为问责提供合理性和合法性依据。在高校问责制实施过程中常常会遇到这样的困境，就是当“权”与“法”产生矛盾时，法律往往显得很“脆弱”、很“无助”。究其原因，主要在于关于高校问责的法律依据不明确。目前，我国还没有制订出有关高校问责制的专项法律，其法制化水平不高。为确保高校问责制的有效实施，必须对现有的高等教育法中有关问责的相关规定进行整理，为高校问责制订立专门的法律，对问责的主体、客体、事由、方式、后果以及对问责客体的救济等进行统一、明确的规定，实现各个环节的有序运行，确保高校问责的合理性与合法性[8]。

(2）健全责任评估机制，确保问责的公正与合理。问责制其实是追究失责人员责任的一种制度，而责任追究的一个重要前提就是对责任进行正确、客观的评估。高校内部责任评估体系的不健全往往会影响高校问责的合理性。要在高校内部建立一个完善的责任评估体系，首要的工作就是构建一批专门的责任评估机构，为问责制的实施提供组织载体，这就对责任评估人员的专业素质以及实际操作能力提出了很高的要求，必须努力挑选出合格的人员从事责任评估工作。此外，要对责任评估的标准进行细化和分类，对责任评估的各个环节以及程序进行详细而严格的规定，避免人为因素的干扰。

(3）建立权利救济机制，维护问责客体合法权益。高校问责制度的实施离不开相关的人员，当然就不可避免会受到一些主观因素的干扰，因此，高校问责无法每次都做到真正的“零失误”。当高校问责制在实际的推行过程中出现偏差时，问责结果的公正性和合理性就会受到影响，继而问责客体的合法权益也会遭到侵害，这时就必须建立一套完善的权利救济机制来保障他们的合法权益。通过完善申诉的渠道，健全申诉机制，倾听那些权益遭受侵害的客体的诉求来保障其申诉权利的落实。同时，还要安抚他们的情绪，给予精神上的慰藉，并且根据受侵害的程度对问责客体给予相应的利益补偿，弥补其所受的侵害，真正做到“有侵害必定有救济”。

总之，任何一项制度的实施都不可能一蹴而就，高校问责制也是如此。高校问责制在实施过程中不可避免地会受到一些主观和客观因素的影响，在问责过程中往往出现各种各样的问题。从问责行为、问责主体、信息公开、问责文化以及保障机制五个方面入手为完善我国高校问责制寻求路径，可以有效地破解高校问责制实施过程中的难题，从而实现高校问责机制的系统化、规范化以及长效化。

[1]吴怡，张本玉.论我国行政问责制的现状和完善[J].法制与社会,2009(5):198-200.

[2]徐建中,徐昳荃.试析我国高校问责制的构建[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2009(2):114-116.

[3][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].上海：商务印书馆，1982,154.

[4]张文.高校问责的困境与出路[J].中国轻工教育，2009(1):3-4.

[5]郑禹.建设阳光高校是民主管理的必然选择[J].阜阳师范学院学报(社会科学版),2010(2):88-91.

[6]赵圣熠.健全我国行政问责制之对策思考[J].金卡工程,2010(8):282-284.

[7]刘琼华.以人为本的价值取向和时代意义[J].山东社会科学,2010(5):159-162.

[8]李金龙，等.政府高校治理组织体制研究[J].湖南大学学报（社科版），2010（2）：57.