我国普通高中“三限”政策变迁——一个政策周期分析的视角

王星霞

（河南大学 教育科学研究所，河南 开封 475004）

一、政策周期研究概述

政策周期理论最早是由美国政策学家琼斯提出来的。它是20世纪60年代末西方政策科学学者开始从为政策者草拟，提供各种政策方案的“超前”分析，向对现有政策进行“超后”分析转移的基础上提出的一个概念。政策周期理论表明，政策本身是一个产生、发展和消亡的运动过程。旧的不合理的政策渐趋终结，新的更为合理的政策不断产生，从而形成政策循环往复、生生不息的周期现象。对政策周期的研究，可以使政策制定者对政策可能涉及的各方面和各种制约因素有一个全面的分析和权衡，可以帮助政策制定者了解原政策的成败得失及经验教训，使建立在原政策基础上的新政策在新一轮的周期中扬长避短，有助于新政策制定的科学化和程序化，提高政策的功效。

二、普通高中“三限”政策的变迁

政策变迁发生在一定的政治环境、政治生态及政治文化环境中。所有政策本身就是一种变迁。政策变迁本身所隐含的意义为，不论是受外在条件或内在因素的影响，很少有政策一直维持着当初被采纳的形式，相反，它们是持续不断在变化之中，通过对政策现实和政策理想之间进行转化和回味，寻求适应环境变革的政策均衡。但中国的政策变迁，由于特定的历史原因，缺乏对现有政策进行的“超后”分析，致使中国的教育政策并不总是呈现出理想的政策周期样式，表现出政策制定过程中应有环节的缺失，如对问题认定和政策评估环节的缺失。检视我国普通高中“三限”政策的变迁周期，总结经验教训，是后续教育政策制定合理化的前提。

（一）普通高中“三限”政策的制定

普通高中“三限”政策是与20世纪90年代以来普通高中择校引发的教育乱收费问题联系在一起的。对此，我国政府出台了大量治理法规和文件，定下了治理时间表，组织大量的检查对择校乱收费现象进行管制。但是，择校乱收费问题不仅没有解决，反而呈现出愈演愈烈之势。2000年，北京市政府率先表达了治理乱收费的妥协态度，出台了公办高中招收择校生“三限”政策，即招收择校生执行“限分数、限人数、限钱数”的原则。随后，2001年国务院纠风办、教育部颁布的 《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》中提及“三限”政策。2003年5月，教育部会同国务院纠风办等6部门建立了治理教育乱收费部际联席会议制度，下发 《关于治理教育乱收费的工作实施意见》把普通高中实行“三限”政策迅速推向全国。这标志着我国普通高中择校生收费就从多年来的政府管制的非法乱收费行为，转变为政府同意的合法行为。

一个不合法理的制度怎么就走来走去楞给走“合理合法”了呢？这可以用金登的多源流理论框架来分析。金登认为，在具体的教育政策变迁前阶段，主要是由行为者的三个溪流组成的：由各种问题的指标、危机、反馈等形成的问题溪流，由各种解决政策问题的备选方案组成的政策溪流，由国民情绪、公共舆论、选举官员、政体改变、利益集团、共识建构等组成的政治溪流。一般情况下，三个溪流独自流动，焦点事件就是引发政策之窗开启的导火索。因此，政策制定是问题源流、政策源流、政治源流藕合的结果。

首先是问题源流。政策制定的逻辑起点是问题。2000年前，教育乱收费和择校的乱象已经对正常的教育教学秩序构成严重扰乱，成为一个亟待解决的教育问题；其次是政治源流。国外新公共管理理念的译介、以市场为取向的改革，效率优先的公共政策价值取向的影响、家长表现出的为子女择校的迫切心情、部分教育研究者对交费上学甚至择校上学论点的支持等共同影响了决策层的意识形态，促使决策者们在考虑问题时调整他们的侧重点，从而影响政策制定；再次是政策源流。政府在择校问题治理政策上的象征性执行表现出其政策表现和政策价值信念的不一致。这一时期出现的“民办公助”、“公办民助”等办学形式，光打雷不下雨似的教育收费管制文件的发行就表现出了教育行政部门对于普通高中择校乱收费态度表现出一定程度的默许和放任。这时，北京市政府率先表达出的对治理乱收费的妥协态度表现出政策效果的外溢性，成为引发政策之窗开启的焦点事件和导火索。这时，反对者的声音被淹没。“这些溪流在一些关键时刻汇合在一起。这种政治气候便促成了适合变革的恰当时机而且那些约束条件也阻止不了行动。”［1］

普通高中三限政策的合法化并并不必然代表着它拥有了合法性。哈贝马斯认为，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认。”统治能得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者接受乃至认可同意的。由此可见，合法性概念无论在广义上还是在狭义的用法中都包含着同一要旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一种“下”对“上”的承认。［2］而合法化的基本意思是“显示、证明或者宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权。因此，“合法化”表示的是主动建立与特定规范联系的过程，明显在强调一种主观性。合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下对合法性的维护，也即合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候，未达成关于合法性的某种共识的努力。而“合法性”表示的是与特定规范一致的属性，更多表明的是一种客观性。“三限”政策甫出，就受到广大家长和社会的普遍置疑和反对，认为除了给高中择校乱收费开了口子，没有任何积极意义。“三限”不仅不合理，而且还带坏了社会风气。”［3］这是一种与“下”对“上”的承认相反的感觉，群众只是“被接受”、“被承认”了。公共性的缺失使得普通高中“三限”政策本身的存在没有合法的理由。

（二）普通高中“三限”政策的执行

2003年7月，教育部办公厅发出了 《关于公办高中严格执行招收“择校生”“三限”政策的通知》，要求各地公办高中严格执行招收“择校生”“三限”政策。2003年秋，全国各地市的教育行政部门坚决贯彻实施了国家三限政策的要求。“省教育厅、省物价局、省财政厅发文，对全省公办高中招收择校生问题进行了严格的规定”、“为了遏制高中择校乱收费行为，市物价局会同市教育、财政部门制订高中教育收费限分数、限人数、限钱数的‘三限’政策，并经省物价局批准，从2003年秋季开学起执行。”一时间，类似的话语在成为网络中出现频率很高的热点话语。此后，“三限”政策成为教育部、各级教育行政部门、各普通高中每年都要落实的工作，每年召开会议，下发通知等各种形式成为政策贯彻的主要方式。如2008年12月20日，教育部、财政部 《关于进一步加强中小学财务管理工作的意见》指出，“普通高中要继续巩固完善招收择校生‘三限’政策，严格限制择校生比例和收费标准，力争逐年有所降低；要切实将择校生纳入当地统一招生计划并及时向社会公示。”该文件所代表的中央精神又被层层传达转发，成为各地市教育行政部门和各个普通高中的行动指南。至今，“关于坚决执行普通高中招生‘三限’政策的紧急通知”之类的政策文件仍充斥网页。有的地方还实行校长负责制，需要填写普通高中招生“三限”政策执行情况备查表。

可以看到的是，“三限”政策出台后，在国家教育部等部委的领导下，各级政府都很重视，学校也大表决心，表示要坚决贯彻执行。但在实际执行过程中却出现了“人数过多、钱数过高、分数过低、学费提高”等政策失真问题，［4］表明了政策执行活动及结果偏离了政策目标，政策执行以后就到了“上有政策，下有对策”的阶段，即所谓的“变通期”。

（三）普通高中“三限”政策的终结

普通高中“三限”政策的不合理性以及在现实中的执行失灵，使得它的存在在追求公平和谐的时代显得不合时宜。2005年9月29日，在教育部举行的新闻发布会上，原副部长张保庆表示：“高中择校费将来一定会取消的，不过不是现在，可能要等到农村的义务教育先实行免费教育之后，有关部门才有精力加大对高中的投入和关注。”地方政府也表达出同样的意思。《东方商报》2011年4月8日的一条题为“宁波明年起取消普通高中‘三限生’招生”的快讯即是明证。2011年的4月7日，教育部等七部门发布 《关于2011年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》。意见指出，要研究在一定时期内取消公办高中招收择校生“三限”政策。至此，普通高中“三限”政策存在的正统性已经彻底丧失，正式开始步入终结期。

教育部在终结“三限”政策的路径选择上是渐进式的。它首先给出的策略是“传播试探性信息”，即指出“要研究在一定时间内取消”。接着给出的策略是“搁置”，虽然搁置不代表遗忘，但却代表了现有的政策支持或者说政策力量不足以推动政策的终结。或者说，该政策终结的障碍因素客观存在，不是一时之间就能解决的。因此，如果没有焦点事件的出现，“三限”政策终结的道路仍将漫长。一般来讲，随着政策运行时间的增长，政策相关者之间利益关系结构化程度越强，政策调整或政策终结的阻力也越大。如果此时政策不能得到有效的调整或者终结，则会陷入失效的自锁状态，即政策进入到一种不得不变又不能改变的状态。可以想见的是，如果缺乏对政策终结有效的分析，鲜少对公共利益正义感的弘扬，不能有效增进各级教育行政部门和学校等利益相关群体的理解和支持，普通高中“三限”政策的终结过程是不会一帆风顺的。当然，如果没有新的更加完善的制度设计，新的政策可能会面临“三限”政策实施前的困境，即优质稀缺的教育资源如何公平配置的问题。

三、我国政策周期特点与普通高中政策的调整

对于中国的政策周期，胡鞍钢认为，由于我国目前尚处于社会主义初级阶段，体制、制度不完善，加之地域辽阔，发展不平衡等原因，一项政策并非完全按照制定－执行－评估－监控－终结的程序进行，而是表现为传达期、贯彻期和变通期。意思是在我国，一项政策出台以后，就会借助共产党的组织系统和现代宣传工具，先是内部传达，然后公开动员，基本要做到宣传到位。接着的贯彻实施，就是各地开始制定具体的政策和措施。地方政府由于显示其能力和政绩的需要，他们会提出比中央政策本身更高的政策目标。但在政策执行之后的现实是，政策实施效果与决策者的预期往往相去甚远，于是就会出现政策的走样和变更。这时，政策本身的效能在没有正常释放的情况下就发生衰减。在这种情况下，决策者被迫实施调整，采取新的政策，又重新进入下一轮的政策传达期、政策贯彻期和政策变通期。［2］

通过对普通高中“三限”政策变迁的分析，可以看出，它虽然是教育领域中的一个极小的政策，但某种意义上说，它部分表现出政策周期的中国特色。首先是决策者对于该政策相对公平性的宣传，接着是执行时的走样与变通。对于该政策的实际效果，并没有官方部门加以评估和监测，只有大众的不满与非议。重重的压力之下，决策者被迫实施调整。因此，如何避免进入下一个中国式的非正常的政策周期性循环，是政策制定者必须考虑的事情。反思普通高中三限政策变迁的过程逻辑，加强政策学习，及时设计合乎现实的公平有效的替代政策，建立经常性的政策评估制度，是提高教育政策治理能力、增强公民教育信心的应然选择。

［1］约翰·金登．议程、备选方案与公共政策［M］．丁煌，方兴译．北京：中国人民大学出版社，2002：110．

［2］陈振明．公共政策分析［M］．北京：中国人民大学出版社，2010：350．355．195．154．

［3］王晋堂．高中招生“三限”能取消却不取消？［EB／OL］http：／／edu．people．com．cn／GB／139758／13691057．html．

［4］黄云龙．公立普通高中“三限”政策失真问题研究［D］．长春：东北师范大学2007：13－14．