以分配方式的创新破解财政分配困局——广东财政绩效管理的理论与实践

许航敏

（广东省财政科学研究所，广州 510030）

2011年以来，我国财政收入增长减速明显，财政减收与部门财力切割和固化的“顽疾”相叠加，致使财政收支结构调整失去弹性，财政分配捉襟见肘，财政面临30多年来最严重的分配困局。本文认为破解这一问题唯有创新财政分配方式，大力推进财政绩效管理，破解部门财力切割与固化问题，才能从根本上缓解财政收支尖锐矛盾。广东试行的财政绩效管理以制度机制创新为手段，以坐实部门花好钱的责任和激发其办好事的能动性为核心，以提高资金绩效和公共服务水平为目标，实现了财政分配方式的深刻变革，有效破解了财政分配困局，缓解了财力支出压力。

一、财政分配困局的深层根源：财力切割和固化问题

从理论上讲，财政支出总会大于收入，财政收支天然存在着不匹配的矛盾。从实践上看，无论是富裕地方还是落后地方，无论财政收入增速高还是低，财力规模大还是小，财政分配普遍面临着“僧多粥少”、“入不敷出”的困难局面。并且财政收入愈增长，财力支出压力愈大，财力调控愈困难，这就是所谓的“财政分配困局”现象。

（一）财政分配困局分析

财政分配困局背后的实质是财力切割和固化问题，它也是造成我国众多财政分配问题的根源。从分配方式看，长期以来，我国财政支出主要是以资金规模而非支出效果作为基本价值取向，虽然推行了部门预算，但分配缺乏科学标准，难以保障资金分配的科学性。加上预算效果的问责机制长期缺失，预算部门缺乏自我约束机制，外部监督机制不完善，致使部门使用资金的权利大、责任小，从而助长了部门要钱、花钱的欲望。党和政府的任何一项重大的决策都转化为部门增加财力支出和切割财力的“尚方宝剑”，有限的财政资金与部门无节制的欲望极不匹配，反映在财政资金安排上就是资金供求矛盾突出，财政部门分配压力大。基数加增长式的预算分配方式导致部门全力以赴争取权力和资金，充分利用专业能力和信息不对称来切割财力，获取资金后再根据自身利益需要来决定如何使用资金。结果导致有限的财力被一些强势部门强行分割，而真正需要用钱的地区、部门或事项无法获取资金，财政分配低效，分配不公，严重影响了财力调控的需要和财政职能的正常发挥。同时，预算部门通过与财政部门开展博弈不断强化其既得利益，财力切割和固化态势不可逆转，难以调整，形成了财政分配困局的困难局面。

（二）危害分析

部门财力切割和固化的后果就是部门代替财政搞分配，主动权被部门操控，财政处在十分被动的地位，财力调控能力基本丧失，难以实现“集中财力办大事”，财政工作处于“疲于奔命”状态，其后果十分严重。

1.加大了深化财政改革的难度。由于部门财力切割，每年政府能够动用的财力仅限于当年新增财力，而面对急需解决的众多社会经济问题（有些问题本身就是部门财力切割制造的）的资金需求却捉襟见肘。在存量财力无法调剂而新增财力有限情况下，财政体制改革调整难度加大，为缓解支出压力，只能寄希望于开源，财政增收的惯性和压力由此形成，反过来固化了财政体制改革调整的难度。如当前为促进经济增长，本应加快税收结构调整和税制改革步伐，“放水养鱼”，但财政收入保增长压力倒逼财政改革放慢步伐。由于大量的财力被切割和沉淀，财力调控弹性小，导致基本公共服务均等化等财力保障难以落实。部门切割和固化财力，造成行政效能低下，执行力低下，资金使用效益浪费严重，严重影响了党和政府的公信力和威信。

2.财政代人受过，部门干不好事的责任都被推给财政。由于信息不对称，部门资金使用的低效被社会公众误读为财政部门的乱分配，部门用钱效益低下的责任被归结为财政部门的失职，财政代人受过的局面由此形成并长期维持。每年的人代会上，人大代表和社会公众都众口一词责备财政长官，而真正应承担责任的部门却躲在幕后。这种“误读”让财政部门背负了本不应该承担的责任，资金使用效益问题转变成了对分配能力的责问，财政部门成为风险和矛盾的集中地，而实行行政首长负责制的财政部门，这种矛盾和压力又集中到了各级财长身上。

3.财政管理的科学化和精细化难以落实。财政资金使用的责任主体是各个部门，他们本该是财政科学化精细化管理的重点对象。加强科学化精细化管理的重要内容是促进部门提升预算编制的科学性和精细化，包括预算内容的科学性和精细化，如此，部门的花钱责任和效果方能得到落实和保障。但目前财政科学化精细化管理仅仅着眼于财政自身，没有覆盖到部门，导致科学化精细化管理的效果大打折扣。因此，要想提升科学化精细化管理的效果，就必须将其范围覆盖部门与单位，但因部门财力切割和固化所形成的利益既得格局，科学化精细化管理的推进必然会遭到部门的强力反对，或者被逼无奈采取消极态度应付了事，从而导致财政加强管理的百般努力付之东流，科学化精细化管理难以落实。

以上分析表明，中国财政分配的核心问题是财力切割和固化问题，不解决这个问题，财政资金的绩效就难以提高，财政收支矛盾也就不可能从根本上得到缓解。

二、财政绩效管理是破解财力切割固化的有效手段

我们认为，财政资金绩效源自于部门的工作绩效，部门办事没有绩效，资金使用就不可能有绩效，因为花钱是手段，办成事才是目的。因此，提升财政资金绩效，首要的是提升部门的工作绩效，然后才是资金的投入方向选择问题。判断财政绩效管理是否有效的标准，就是看能否把“花好钱”的责任落到实处，能否激发部门“办好事”的能动性，只有解决了这两个问题，才能彻底打破财政分配困局。

（一）广东财政绩效管理的机理分析

1.以财政绩效管理强化财政资金使用责任，凸显部门办事能力。通过创新预算申报内容，以细化的预算申报标准确立了科学分配的基准，使部门实现自我承诺，强化了用钱要负责任的意识。在预算环节就确定部门资金使用的实施方案、工作目标与结果预计，从而凸显出了资金使用效果的预先把握和设计。然后由专家进行技术评价和政策评审，解决“该不该花钱、如何花好钱”及预算资金总额不足的问题；通过中间过程管理，以行为管理确保了绩效目标的不偏离预定方向；资金使用结束后，通过绩效评价将资金使用结果与预算环节的承诺措施进行分析对比，可以准确清晰界定部门的主体责任人是否尽职尽责。因此，财政绩效管理以类似于契约方式的自我承诺绑定了责任，再通过公开、公正和公平的评审程序，使得部门不敢再随便狮子大张口申请资金，实现了从传统预算方式下“注重分钱”到现在的“关注办事”，凸显部门办事能力。

2.引入专家智能提高办事的科学性。专家们根据部门在绩效预算环节制定的实施方案和绩效目标，通过绩效预算申报评价、资金使用结果绩效评价及绩效问责等，查找部门计划实施方案以及实际执行中存在的问题并提出合理化的建议，帮助部门在后续工作当中避免重犯类似错误，进而不断改进和提升工作水平。通过把专家掌握的最先进的科学知识和经验转化运用到部门的日常管理当中，不但可以有效提高部门管理水平，也提高了其履行职责的能力。

3.以纠错和竞争机制确保绩效目标的实现。专家根据部门对资金使用承诺的目标和方案，帮助其查找问题，提出解决措施，通过建立纠错机制督促其不断地完善方案，促使部门提高办事的科学性，不但把事情做好，而且做得有效率。在执行方案过程中，运用中间过程管理，及时问责和评价，追踪项目进展情况，发现偏差，即刻纠正，积极调整，有力地确保了绩效目标的实现。通过预算申报评价，所有的部门和支出项目以公开公平的原则一起竞争，财政资金就能够被分配到绩效高的部门和项目上去，从而提升了财政分配的整体绩效。

（二）财政绩效管理流程

经过多年的实践，广东财政绩效管理形成了完整的管理链条和成熟的操作流程，包括绩效预算、中间过程管理、绩效评价和绩效问责乃至绩效审计等四项内容，以及技术评价和政策评价两个环节。

1.绩效预算申报评价与管理。（1）绩效预算环节，按照四项标准进行预算申报。一是依据；二是实施方案。主要求证工作任务的大小及理由，实施步骤和方法，相应的人力资源和管理办法的支撑，工作任务的计划进度，包括时间上的进度要求和条件保障等；三是绩效目标；四是预算大小。通过绩效预算的申报，真正体现出资金支出的“预”，以这个“预”作为体现部门花钱的承诺和责任的基础。（2）绩效预算环节的评价与管理主要分为技术专家和政策专家评审两级。一是技术评价阶段，目的是解决专项支出项目的技术可行性及资金预算的准确性问题；二是政策评价阶段，主要是根据“大事优先、民生优先、绩效优先”原则进行比对评审打分，目的是根据轻重缓急的优先秩序进行排序，以解决财政可分配资金总量不足的问题。

2.中间过程管理。根据预算申报环节部门制定的实施方案，在预算执行过程中，财政部门对部门的执行工作进行监督，部门要将每个阶段、每个季度项目的实施情况、实施进度、阶段性目标完成情况、专家提出的意见改进情况、实施中存在的问题以及部门在实施过程好的经验与作法进行总结、汇报，反馈给财政部门，财政部门根据项目实施情况安排阶段性预算，确保预算的有效执行。

3.绩效评价。在预算执行结束后，依据预先制定的方案与计划，财政部门要对部门项目实施情况、绩效目标完成情况进行评价，以此检视部门责任是否落实，主观能动性是否发挥，责任落实不再是一句口号，而是有实实在在的机制来贯彻落实。

4.绩效问责与绩效审计。由人大、审计、监察、人事、财政等参加的问责小组，对项目实施、管理、预算执行、目标完成等方面，实行绩效问责，视情况决定可进行绩效审计，以此进一步强化部门的责任落实。

广东财政绩效管理通过预算申报内容的创新，以公开公平公正的程序为基础，以简单实用的操作方式，坐实部门花钱的责任，激发办事的主观能动性，提高办事能力，建立起了打破财力被切割和固化的制度机制，提升了财政资金绩效。

三、广东财政绩效管理的实践成效总结

广东财政绩效管理紧紧围绕财政资金绩效来自于部门的工作绩效这一核心，突破了以绩效目标为导向的指标设计与评价的绩效形式主义的弊端，抓住财政资金分配使用中的“责任”问题这个主要矛盾，取得了显著成效。

（一）财政困局有效破解，财政收支矛盾得到缓解

通过绩效预算，实现了部门用钱责任的自我承诺，资金使用后以绩效评价、绩效问责和绩效审计等措施形成强大的外在压力，进一步强化和落实了部门在资金使用过程中责任的履行；在这个过程中，引入专家专业智能帮助部门提高履行责任的能力和科学性，从而以机制的形式抑制了部门习惯于做大预算获取自身利益的观念意识，进而转变为如何更好使用资金履行职责的压力，从根本上消除了部门瓜分财政资金的利益冲动，改变了财力被切割和固化的局面。如珠三角某地级市2011年度部门预算中，该市将156个预算单位的421个50万元以上的申报项目纳入评价范围，涉及预算额24.13亿元，最后专家建议削减申报资金7.93亿元，资金核减率达32.8%。2012年度部门预算中，该市将96个预算单位的269个申报项目纳入评价范围，涉及预算额共16.52亿元，核减金额3.91亿元，核减率达23.66%。在2011年度预算执行中，有两个预算单位觉得项目绩效目标难以实现，向财政部门申请退回预算资金，在没有推行财政绩效管理的地方，出现这种情况是难以想象的。

（二）实现了财政与部门在分配中的和谐统一

以往财政部门以“少花钱多办事”作为分配价值取向，由于收入总是满足不了支出需求，财政部门想尽办法削减部门申报的资金，财政与部门形成了对立的矛盾关系。实际上，“少花钱多办事”只是手段，而“办好事”才是目的，财政绩效管理的目的不是为了“少花钱多办事”，而是落脚于“办好事”，只要是资金使用有绩效，财政部门都会予以支持。部门的目的就是通过花钱办事出业绩，“办好事”成为价值取向。财政通过绩效管理实现把资金分配给能“办好事”的部门，而部门通过“办好事”则提高了执行力，实现了部门的政绩，因此，财政绩效管理兼顾了财政与部门的价值取向，使资金分配和使用由过去的财政与部门对立关系转变为和谐统一关系，从而减少了这项改革的难度和阻力。2010年，珠三角某市财政局组织专家对该市市委组织部前一年度申请的农村基层组织建设专项资金项目进行绩效评价，发现了该项目的四大问题，并提出了改进意见，市财政局将专家意见反馈给组织部，组织部回函认为专家提出的意见准确而中肯，为他们改进工作提供了宝贵的建议，并表示下一步结合具体工作进行完善。组织部给财政局回函表示要改进资金使用，这种情况要是在财政绩效管理实施之前，也同样是难以想象的。

（三）促进了政府执行力的提高

针对政府执行力不强问题，我国采取的通行办法是培训和教育。实际上，公务人员在接受培训教育时可能会受到很大触动，但到了岗位上却可能依然故我，毕竟，其行为模式主要是由现实利益驱动的，是由他所在的制度框架塑造的。通过财政绩效管理倒逼部门细化工作内容，设计合理的绩效目标，提高预算的准确性，否则就难以获取预算资金。获取资金后，在绩效评价、绩效问责和绩效审计等外在约束压力下，部门自然会把主要精力用来想工作、干工作和落实政策措施上，工作中存在的各种问题由于重视也能很容易得到解决，从而通过财政绩效管理充分提高了政府各部门和单位的政策执行力，提升了我国政府行政管理效率。

广东财政绩效管理通过创新财政分配方式，落实法律法规规定，坐实用钱责任，同时引入专家、人大代表和社会公众参与预算分配，实现了依法理财、科学理财、民主理财的有机统一。这种明显有别于西方绩效预算模式的绩效管理，以“预则立，不预则废”的传统文化理念作为支撑，以落实责任和发挥主观能动性作为绩效管理核心的新型财政分配方式，理应引起我国财政理论界的更多关注，实践界的更多重视，通过普及推广，推动我国财政管理水平和资金使用效果的不断提升。