化解养老保险支付危机的制度重构

杨 萍

（四川省社会科学院，成都 610072）

一、人口转变、制度转轨导致养老保险面临支付危机

（一）人口转变带来收支结构逆转，养老保险基金供需矛盾突出

与西方发达国家的老龄化社会进程不同，我国在1999年进入老龄社会时人均国内生产总值还不足1000美元，2010年也才刚突破4000美元，即人们所说的“未富先老”。伴随人均收入水平较低条件下的快速老龄化，劳动年龄人口的增长速度逐渐减缓。根据联合国人口预测报告，从2015年开始，中国人口年龄结构将出现趋势性逆转，到本世纪20年代中期，中国每年将增加1000万老人，同时每年将会失去700万适龄工作人口，意味着人口老龄化速度加快，养老金支出规模会逐年扩大，老年赡养率将快速攀升。其直接后果是养老保险缴费者急剧减少和领取者急速增多，养老保险基金的收支结构出现根本性转变。

（二）制度转轨产生沉重债务，加大养老保险基金收支缺口，加重财政压力

1995年，为了应对人口老龄化的到来，中国养老保障制度将现收现付制转变为部分基金积累制的“社会统筹和个人账户相结合（即统账结合）”模式。由于1995年前退休的“老人”个人账户无资金积累、1995年前参加工作未退休的“中人”个人账户资金积累严重不足，而社会统筹部分采取的是没有结余的“现收现付”制。当社会统筹缴费不足以支付离退休职工的养老金时，直接挪用了现收的在职职工的个人积累—个人账户基金，不仅使企业和在职职工同时承担退休职工养老金的支付和在职职工养老金个人账户资金积累的双重任务，而且也使按新制度缴费的在职职工的个人账户因被挪用而成为“空账”。养老统筹基金收不抵支的差额，靠的是财政补贴和挤用个人账户资金维持脆弱的平衡②2011年7月1日实施的《社会保险法》规定，基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。。截至2010年底，全国个人账户记账额1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，总缺口达1.7万亿元。据预测，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元①参见由德意志银行大中华区首席经济学家马骏、中银国际控股有限公司首席经济学家曹远征等牵头撰写：《化解国家资产负债中长期风险》报告。。

由于养老基金统筹层次在省一级，对当期支付有缺口的地区，由财政每年向养老金短缺的省份进行转移支付。但这一从1997年起开始的转移支付规模不断迅速扩大：到2011年已高达2272亿元，财政累计补贴金额达1.2526万亿元②参见中国社科院《中国养老金发展报告2011》。。也就是说，2011年末基本养老保险基金累计结存的19497亿元中，近三分之二来自于财政转移支付。养老保险的财务隐忧将有可能导致政府债务危机。

（三）养老保险基金投资渠道窄、运营效率低，贬值严重

截至2011年底，地方管理的城镇居民养老金结存已高达1.95万亿元。但十多年来地方养老金90%存银行，仅有不到2%的年均收益率，养老保险基金收益率大大低于同期通货膨胀率，也低于工资增长率③1995年-2009年，国内平均工资增长率为14.1%。。其平均投资回报率扣除掉通胀率之后，实际收益率为负值。而在2001年-2011年的11年里，全国社保基金共实现投资收益2847亿元，年均收益率为8.41%。如果按照社保理事会比地方养老金投资收益率高出6%计算，地方管理的近2万亿城镇居民养老金每年少增值额超过1100亿元。养老基金投资没有实现资源配置的代际帕累托最优，参保人员也没有分享到国民经济快速发展的成果。

二、政府责任担当是化解养老保险支付危机的基础

我国在初次分配和再分配领域，均出现了收入差距过大的问题，潜在爆发冲突的危机。基本养老基金是社会保险基金最为重要的组成部分，养老保险制度除了为老年人的生活提供保障外，还具有收入再分配功能。根据发达国家养老保险运作实践，作为公共保险计划，政府担负着收支平衡的责任。而我国养老保险基金存在的问题是：由于历史的原因和政府在基本养老保险中责任的定位存在问题，挪用个人账户填补基金缺口，导致保险再分配功能的混乱与制度漏洞，难以实现在制度转轨和人口转变条件下对低收入阶层的收入再分配；而靠财政补贴填补巨大收支“窟窿”，也将越来越难以支撑快速老龄化对养老基金的需求。因此，必须从政府的责任担当和从社会分配角度做好顶层设计，发挥保险调节收入再分配功能的基础，化解基本养老保险支付危机。

（一）政府有责任有能力承担制度转轨成本，做实个人账户，切断债务链条

基本养老保险的“个人账户”空账和巨额资金缺口，源于我国人口转变时期养老保障渐进式改革的制度漏洞。退休老职工在改革前没有个人账户、企业未能足额为其缴纳社保金，但传统体制下长期实行的低工资制，实际上是扣除了劳动者个人部分收入作为社会保障缴费的分配制度，同时，企业以税收及利润上缴等方式为职工作了养老保险所需的必要支出，并形成部分国有资产。部分养老金的缺失，是渐进式改革中政府的责任定位缺失，是制度转轨形成的国家对个人的欠债，个人账户的“空账”运行则是无奈的“现收现付制”挪用了“后人”缴纳的养老金后结果。如果不在人口红利消失前及时补足个人账户，建立可持续性的养老保障体系，政府必然会难以承担越来越庞大的社会保障成本，并可能在面临被迫投入更大成本时带来政府财务危机，陷入社会保障财政危机伴随经济增长乏力的双重困境。

养老保险制度转轨中历史债务形成的转轨成本原则上要由国家承担，进而言之，多年来，我国财政收入的持续高位增长明显高于企业利润和职工平均工资增长幅度，本身就是一种更大范围、更不合理的收入分配差距。社会保障作为一种收入再分配制度，承担着将第一次分配后的收入差距维持在一个合理空间内的责任。因此，偿还统筹基金挪用的个人账户基金，既是政府的责任，也与收入再分配的“补偿性公平”原则相关。

政府偿还制度欠债，是与我国社会经济发展水平和财政承担能力相适应的。多年经济持续高速发展、财政收入迅速增长，增强了政府的承担能力，到2011年，我国财政收入高达10.37万亿元；几十年来，我国累积了极为可观的财富——35万亿的国有资产——每年上万亿的国企利润，再加上2万多亿美元的外汇储备。以目前国家掌握的巨大财力、资源，完全有能力为基本养老保险“空账”兜底、补足统筹基金挪用的个人账户基金，真正实现“现收现付”制向“部分积累”制模式转换。

大力倡导“冬前普除禾本科杂草，春后普除阔叶杂草、补除禾本科杂草”的防治策略。若冬前禾本科、阔叶草能兼顾更好。

（二）调整中央与地方财政关系，通过转移支付解决账户做实中地方配套资金问题

因经济发展水平和人口流动等原因，各省份城镇职工基本养老金累计结余数额差距很大，经济落后或者劳动力流出较多的地区往往收不抵支，只能依靠中央财政的转移支付来确保当期养老金足额发放。由于制度设计上要求社保基金收不抵支，需要中央给予财政补贴的地区安排保费配套补贴，这就成为经济落后地区不可负担之重。鉴于此，中央财政应根据各地经济和社会发展水平、人口状况的不同，公平合理地界定中央和地方的责任和经济利益，确定好各自应该分担的比例，更多地分担困难地区养老保险的保费补贴，使做实个人账户落到实处。同时，加快深化财政体制改革，在重新划分事权基础上，进一步明确中央与地方的社会保障责任，并随之进一步完善养老保险等社会保障专项转移支付制度。随着养老保险制度改革的深入，进一步推进养老金区域之间的流动，实现中央统一调配，用结余填补缺口，真正解决各地之间的不平衡。

（三）做大社保基金规模，增强社会保障力度

截至2011年底，全国社保基金规模为8688.4亿元，与应对养老基金收支缺口的需要相差甚远，更是与中国经济总规模不匹配。国家应以多种方式扩大社会保障基金规模。

首先，调整财政支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比重。西方国家社会保障支出占财政支出的比例达30%-50%，我国仅占12%，甚至低于一些中等收入国家。我国应大力推进政府转型和财政体制改革，调整财政支出结构，大幅度降低经济建设支出和行政支出，提高社保支出占总支出比重。根据养老保险基金目前状况和老龄化趋势，我国应将这一比例大幅提高到20%以上水平。

其次，加大划拨国有资产等，多渠道增加全国社会保障基金。2009年6月开始，国家将部分国有股的“减持”改为“转持”，要求含国有股的上市公司，将首次公开发行股份数量的10%转由社保基金持有，解决国有企业的“空账”问题。至2011年底，共实现境内国有股追溯转持74亿股，发行市值554亿元。这部分资金已成为社保基金“存量”的一个重要部分。目前，我国应把握时机，完善上市公司国有股划拨制度，扩大国有股划转全国社保基金范围，可以将部分国家控股过高的上市央企股权划拨全国社保基金会，并有步骤变现充实养老金；同时，落实国有资本经营收益充实全国社保基金政策，通过收益分红以及非上市公司国有股转让、实物资产拍卖等筹集资金直接充实社保基金。

扩大社会保障基金规模还有多种方式，如完善个人所得税制基础上社保费转社保税，并纳入财政支出中作为社保专项支出，加大征缴力度，扩大筹集来源；发行特别国债，增加发行社会福利彩票；利用外汇储备建立主权养老基金，充实养老储备等等。以上方式可合理组合、灵活运用，多管齐下。

其三，通过运用市场机制提高基本养老保险资金运行效率，是做大社保基金规模的重要方面。积极稳妥推进养老保险基金投资运营，实现基金保值增值，尤其要加强地方管理的养老金的投资运营。

三、财政扶助下的市场化制度重构，是化解养老保险支付危机的根本之道

我国政府在基本养老保险方面承担了很大的责任，是与企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险因制度安排缺陷，没有相关配套政策的激励和支持，发展严重滞后联系在一起的。随着老龄化的加速到来，仅仅依赖于公共养老保险计划中的政府独臂硬扛，养老保险体系的支付风险将不断加剧。

市场经济下的养老保险体系是相对独立的，同时，社会保障是公共财政的一个重要方面，养老保障体系的完善与国家财政政策的制定和实施有着直接的关联。因此，从根本上化解养老保险支付危机，应该给予政府与市场准确定位，调整现行养老保险制度，实现财政扶助下的养老保险制度市场化重构，是化解养老保险支付危机的根本之道，也是我国养老保险体制改革的方向。

（一）建立分工更为清晰、收入预期稳定的双层次、多支柱养老保险体系

构建财政政策支持下的、能够稳定未来收入预期的双层次、多支柱养老保险体系，政府与市场应有清晰的责任范围：国家通过公共财政和国有资产等做大社保基金、补足统筹基金挪用的个人账户基金、真正实现“现收现付”制向“部分积累”制转换，从制度层面将基本养老保险基金集中管理、多元化投资，并作为养老保险制度安排中的第一支柱，构成第一层次；在养老保险体系与收入分配改革结合基础上，将现行的企业补充养老保险发展为由用人单位或用人单位与员工个人共同出资的企业年金（在机关事业单位养老保险制度改革时与之合并为统一的职业年金），并与个人储蓄性养老保险分别作为第二和第三支柱，共同构成养老保险的第二层次。第一层次的基本养老保险，履行公共养老保险计划、承担收入再分配的主要职责；第二层次的养老保险以市场机制为导向，由政府通过财政扶助，弥补政府公共产品投入不足，并创造公平的竞争环境，规范市场竞争行为，发挥市场主体的主动性和积极性，动员和激励社会资本参与养老，同时通过市场机制作用下的多元化投资，促进企业和个人出资的商业养老保险的发展壮大，建立政府与市场运营主体在社会保障政策上分工清晰、收入预期稳定的双层次、多支柱养老保险体系。

（二）充分借鉴国际经验，通过财政扶助的市场化运作，发展第二层次保险为重要支撑

从世界范围看，养老保险制度改革的趋势是，缩小行政色彩浓厚的现收现付制、强调用人单位与个人的责任。未来我国养老保险基金的储备与积累，将很大程度上依赖于企业和个人责任的第二层次养老保险计划的发展。为此，政府应通过财政扶助，鼓励企业等用人单位以企业年金与个人储蓄性养老保险计划参与福利资源的配置，促进养老保险体系的健康运转。

1.大力发展企业年金。根据国际经验，职工退休后总收入的替代率达到70%-80%，生活质量才不会出现明显下降。国际上通行的70%-80%的替代率中，40%来自于基本养老保险，20%左右来自于企业年金，其余的则来自于个人储蓄性养老金或雇主为雇员购买的商业养老保险等。我国社保养老金目标替代率为58.5%。但实际上普通城镇职工的养老金替代率只有30%左右（由财政保障的公务员、事业单位工作人员养老金替代率高达80%），而企业年金的替代率大约只有5%。企业年金和个人储蓄性养老保险发展滞后问题突出。

在支持企业年金发展上，税收优惠通常是最有效的激励措施。目前，无论企业还是员工投保补充养老保险，只要进入个人帐户的资金，都要作为即期收入征收个人所得税。在我国发展企业年金，要深化财税体制改革，并综合考虑社会保险筹资比例与所得税率的关系，借鉴美国401K计划①401K计划是美国企业为员工设立专门养老金账户（401K账户）。员工作为投资主体，每月从其工资中拿出一定比例的资金存入这一账户，同时，企业一般也为员工缴纳一定比例的费用。对划拨到401K账户的资金及投资都是在税前完成的，即账户中基金的积累和投资增值是不用纳税的，只在退休领取时要按照当时支取的数额缴纳税款（特殊情况还可以减免部分税收）。，建立中国的“企业年金养老计划”，对用人单位和个人存入该计划账户的缴费、投资增值均免税，只在退休领取阶段缴纳个人所得税，以充分调动用人单位和个人参保年金的积极性。

2.促进个人储蓄性商业养老保险发展。首先应引导并鼓励国民通过商业保险为晚年准备充足的资金。西方国家的制度理念和运作模式值得借鉴。在德国，所有购买政府认可的商业性养老保险的个人，可享受养老储蓄补贴、享受免缴所得税待遇或享受所得税延展优待；美国政府为没有被企业年金覆盖的个人提供税收优惠计划而建立的IRAs（个人退休账户），已成为美国养老金体系的最大支柱。IRAs在缴费环节扣减税收，在提取环节征税。在法定领取年龄的59.5岁至70.5岁之间可自由选择提取或继续享有税收递延。我国应积极探索建立适合我国国情的个人储蓄性养老保险账户，鼓励发展个税递延型养老保险等金融产品，允许投保人在税前买入养老保险产品，在领取保险金时再缴纳个人所得税。

（三）促进资本市场健康发展，为养老保险基金的市场化运营创造良好环境

从全球经验看，离开资本市场，养老基金的保值增值很难实现。这从我国社保基金在证券市场投资取得较好收益中可以看到。作为社会公共品的养老金进入资本市场，也就具有了作为市场化产品和社会公共产品的双重属性。因此，我国的基本养老金原则上应采取多元化投资组合运营方式，在各种不同的市场环境中获得稳健的收益。同时，国家还应鼓励市场化的、与资本市场更加融合的企业年金和个人商业养老保险，借力资本市场获得更快发展。

随着老龄化的快速到来和筹资模式由现收现付制转为部分基金积累制，基金积累规模将越来越大，其投资运营直接关系到整个社保体系的生存和国家财政的安全。资本市场的健康发展是降低养老金投资风险的保证。政府的责任是加快金融系统的市场化改革，在债券市场和货币市场推进利率市场化、推出具有风险管控的金融衍生品、加快新股发行制度市场化改革和市场治理制度规范；通过在股票交易印花税和股息红利税上的减免或降低税率等税收优惠政策，解决红利税重复征税和税负不公问题，鼓励上市公司现金分红，促进股市的良性循环，增大资本市场投资收益。

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